SENTENZA N. 135
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni
Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria
Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 8-septies del decreto-legge 28 maggio 2004,
n. 136, (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori
della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 27
luglio 2004, n. 186, promosso con ordinanza del 10 febbraio 2005 dal Tribunale
di Brindisi, sezione distaccata di Mesagne, nel procedimento civile vertente
tra
Visti l’atto di costituzione di Iolanda Capraro
e l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 7 marzo
2006 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato Vincenzo Vitale per Iolanda
Capraro e l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.
- Nel corso del giudizio d’appello promosso dalla
Regione Puglia contro la sentenza con la quale il Giudice di pace di Mesagne
l’aveva condannata a pagare a Iolanda Capraro ed altri le differenze tra gli
importi loro riconosciuti negli elenchi degli aventi diritto ai benefici di cui
all’art. 2, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990, n. 367 (Misure urgenti
a favore delle aziende agricole e zootecniche danneggiate dalla eccezionale
siccità verificatasi nell’annata agraria 1989-1990), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 gennaio 1991, n. 31, e le somme effettivamente erogate
da essa Regione, il Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Mesagne, con
ordinanza del 10 febbraio
Il
giudice rimettente ha ricordato che originariamente l’art. 2, comma 2, del d.
l. n. 367 del 1990 stabiliva, a favore delle aziende olivicole e viticole del
Mezzogiorno colpite dalla siccità nell’annata agraria 1989-90 che avessero
subito un danno superiore al cinquanta per cento della produzione lorda
vendibile, l’attribuzione di «un contributo una tantum di lire 2 milioni
per ettaro, e comunque entro il limite massimo di cinquanta milioni ad azienda»
e che
Il
Tribunale ha aggiunto che successivamente è entrato in vigore l’art. 8-septies
del d. l. n. 136 del 2004, introdotto dalla legge di conversione n. 186 del
2004, il quale, da un lato, ha stabilito che il contributo una tantum in
questione deve intendersi erogabile dagli enti territoriali interessati entro i
limiti dell’autorizzazione di spesa di cui all’art. 11 del d. l. n. 367 del
1990 e nell’ambito della quota destinata a ciascun ente, e, dall’altro, ha
modificato il testo dell’art. 2, comma 2, del medesimo decreto-legge, stabilendo
che le parole «di lire» siano sostituite da «fino a lire».
Un
simile intervento da parte del legislatore comporterebbe, secondo il giudice a
quo, la degradazione del diritto soggettivo al contributo a mero interesse
legittimo poiché la norma attribuirebbe all’ente territoriale la
discrezionalità nel determinare la misura del contributo il quale, ricorrendo i
presupposti di legge, non sarebbe più pari in ogni caso a lire due milioni per
ettaro, bensì andrebbe riconosciuto fino a lire due milioni per ettaro e
comunque entro i limiti dell’autorizzazione di spesa di cui all’art. 11 del d.
l. n. 367 del 1990 e della quota destinata a ciascun ente. Ciò renderebbe
l’art. 8-septies del d. l. n. 136 del 2004 illegittimo sotto vari
profili.
In
primo luogo esso violerebbe l’art. 3 Cost. per contrasto con il principio di
ragionevolezza. Infatti, secondo il giudice rimettente, la norma
rappresenterebbe l’interpretazione autentica di una disposizione (l’art. 2,
comma 2, del d. l. n. 367 del 1990) che non ha dato adito ad alcun dubbio
interpretativo, dal momento che indicava chiaramente i requisiti e le
condizioni dei richiedenti nonché l’ammontare del contributo, ed era sempre
stata intesa dalla Corte di cassazione come
attributiva di un diritto soggettivo.
Ulteriore
profilo di contrasto con il principio di ragionevolezza è individuabile, a
parere del Tribunale, considerando che la norma censurata sarebbe destinata ad
operare solo in via retroattiva su vicende collegate ad un evento calamitoso
occorso quattordici anni prima, i cui effetti pregiudizievoli si sono ormai
esauriti, per il quale sono decorsi i termini per la presentazione delle
domande volte alla erogazione del contributo ed i relativi procedimenti
amministrativi sono ormai conclusi.
L’art.
8-septies contrasterebbe, inoltre, con gli artt. 101, 102 e 104 Cost.
perché avrebbe il precipuo (se non addirittura il solo) fine di vincolare il
giudice all’adozione di una determinata decisione in specifiche ed individuate
controversie, assumendo così un carattere provvedimentale.
Il
giudice rimettente censura infine la norma con riferimento agli artt. 3 e
24 Cost. per violazione del principio
dell’affidamento nella certezza dell’ordinamento giuridico perché la chiara
formulazione dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990 non poteva che
indurre i titolari delle aziende colpite dalla siccità a confidare nella
certezza di aver diritto al contributo ed al suo esatto ammontare. Al riguardo
occorrerebbe anche considerare che coloro che domandavano il contributo una
tantum rinunciavano alla possibilità di richiedere altre forme di
contributo che dalla legge erano ritenute incompatibili con il primo. Secondo
il Tribunale la degradazione da diritto soggettivo ad interesse legittimo
avrebbe di fatto comportato anche una lesione del diritto di difesa, avendo
ridotto gli strumenti e la portata dei mezzi di tutela giudiziaria a
disposizione degli interessati.
Quanto
alla rilevanza della questione, il rimettente sottolinea che la controversia
sottoposta al suo esame, concernendo la pretesa dei titolari delle aziende
agricole di ottenere la condanna dell’ente regionale al pagamento della
differenza tra la somma risultante dall’applicazione della misura stabilita
dall’originaria versione dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990 ed il
minore importo effettivamente erogato dalla Regione Puglia, non può essere
decisa indipendentemente dalla risoluzione della prospettata questione di
legittimità costituzionale.
2. - Si è
costituita nel giudizio Iolanda Capraro, parte del giudizio a quo, la quale ha eccepito
l’irrilevanza della norma censurata nel rapporto tra i titolari delle aziende
agricole e
Secondo la parte privata,
anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 8-septies del d. l. n. 136 del
2004, la sua posizione giuridica in materia di contributo una tantum si
configura come diritto soggettivo in virtù del provvedimento a suo tempo
emanato dal Comune. Infatti l’ente locale, a seguito di apposita istruttoria,
aveva redatto gli elenchi degli aventi diritto, determinando, per ciascuno di
essi, l’ammontare del relativo contributo che, essendo stato calcolato in
misura pari a lire due milioni per ettaro, deve considerarsi conforme anche al
nuovo testo dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990, il quale consente
che il contributo possa arrivare fino al limite dei due milioni per ettaro.
Né, d’altro canto, l’art.
8-septies potrebbe incidere su quel
diritto soggettivo, poiché la Regione agirebbe in virtù di un rapporto di
delegazione amministrativa intersoggettiva con lo Stato, onde risponderebbe del
pagamento delle provvidenze con tutto il suo patrimonio. Il fatto, poi, che i
fondi siano forniti alla Regione dallo Stato, non inciderebbe sulla concreta
attuazione degli interventi e l’art. 8-septies potrebbe avere l’unica
conseguenza di impedire che la Regione possa conseguire dallo Stato il rimborso
di quanto versato ai privati.
Sul merito della
questione, la parte privata ha sostenuto che all’art. 8-septies deve
essere negata natura di norma di interpretazione autentica sia perché esso ha
riscritto la norma originaria (sostituendo le parole «di lire» con «fino a
lire»), sia perché ha introdotto per la prima volta un limite alla spesa
complessiva.
Ha aggiunto che nella
fattispecie l’intervento del legislatore avrebbe travalicato i limiti entro i
quali, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, possono essere
emanate norme retroattive. Infatti, poiché la pubblicazione degli elenchi degli
aventi diritto al contributo ha concluso definitivamente il relativo
procedimento amministrativo e nessuna azienda agricola può più avanzare nuove
richieste per ottenere il contributo in questione, l’art. 8-septies avrebbe l’unico scopo di
incidere intenzionalmente sui giudizi in corso al fine di interrompere
l’orientamento giurisprudenziale favorevole alle parti private, con violazione
degli artt. 24, 101, 102 e 104 Cost. Inoltre, poiché il contributo contemplato
dall’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990 era alternativo alle
provvidenze previste dal precedente comma 1 dello stesso articolo, il titolare
dell’azienda agricola, optando per il primo, ha implicitamente rinunciato alle
seconde e pertanto l’intervento del legislatore, che aveva ridotto l’entità del
contributo e non anche quella delle altre provvidenze, si porrebbe in contrasto
con i principi di ragionevolezza e di tutela dell’affidamento.
3. - Nel giudizio è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, invocando il rigetto della questione di legittimità
costituzionale per manifesta infondatezza.
Ha evidenziato, al
riguardo, che il d. l. n. 367 del 1990, all’art. 11, aveva valutato in complessivi
900 milioni di lire gli oneri derivanti dalla sua applicazione e non aveva
previsto ulteriori mezzi per far fronte ad una spesa maggiore. Ne conseguirebbe
che già dalla disciplina del 1990 risultava che il contributo avrebbe potuto
essere concesso solamente nei limiti della copertura finanziaria prevista
dall’art. 11 del d. l. n. 367 del 1990 e dello stanziamento assegnato alle
singole Regioni, onde l’art. 8-septies del d. l. n. 136 del 2004 non
avrebbe alcun contenuto innovativo.
L’interveniente
ha aggiunto che, comunque, la giurisprudenza costituzionale è consolidata nel
senso che la retroattività di una norma legislativa non costituisce di per sé
motivo di illegittimità costituzionale se non si ponga in contrasto con il
principio di ragionevolezza o con altri valori ed interessi costituzionali
specificamente protetti. Nella fattispecie la norma deve ritenersi giustificata
dall’esigenza di assicurare la concreta attuazione delle finalità del
contributo una tantum nei limiti dello stanziamento disposto dall’art.
11 del d. l. n. 367 del
Né, secondo l’Avvocatura
dello Stato, è ipotizzabile un vulnus alla potestas iudicandi
perché il legislatore si è mosso sul piano generale ed astratto delle fonti.
4. - Il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato successivamente altra memoria nella quale
ha ribadito la fondatezza delle tesi esposte nel proprio atto di intervento,
aggiungendo che, secondo una recentissima giurisprudenza della Corte di cassazione,
già l’originaria disciplina normativa del contributo di cui si discute doveva
essere interpretata nel senso che la somma di lire due milioni per ettaro
poteva essere erogata a favore dei coltivatori danneggiati nella misura in cui
vi fosse capienza negli stanziamenti disposti a favore della Regione dal Fondo
di solidarietà nazionale in agricoltura e, dunque, solamente in quota
matematicamente riproporzionata sulla base di quegli stanziamenti.
Conseguentemente, la disposizione oggetto del presente giudizio non avrebbe
fatto altro che ribadire quanto già risultava dal testo della normativa del
1990.
Considerato in diritto
1. - Il
Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Mesagne, dubita, in riferimento
agli artt. 3, 24, 101, 102 e 104 della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell’articolo 8-septies del decreto-legge 28 maggio 2004,
n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di taluni settori
della pubblica amministrazione), introdotto dalla legge di conversione 27
luglio 2004, n. 186, nella parte in cui prevede che il contributo una tantum contemplato dall’art. 2,
comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 1990, n. 367 (Misure urgenti a favore
delle aziende agricole e zootecniche danneggiate dalla eccezionale siccità
verificatasi nell’annata agraria 1989-1990), convertito, con modificazioni,
nella legge 30 gennaio 1991, n. 31, deve intendersi erogabile dagli enti
territoriali interessati entro i limiti dell’autorizzazione di spesa di cui
all’art. 11 del medesimo decreto-legge e nell’ambito della quota destinata a
ciascun ente, e nella parte in cui ha modificato il testo dell’art. 2, comma 2,
del d. l. n. 367 del 1990, stabilendo che le parole «di lire» siano sostituite
da «fino a lire».
2.
- La parte privata nel giudizio a quo eccepisce preliminarmente il difetto di rilevanza della
questione perché il suo diritto a ricevere dalla Regione proprio l’importo
risultante dalla moltiplicazione di lire due milioni per il numero di ettari
rientranti nella zona danneggiata discenderebbe dal provvedimento a suo tempo
emanato dal competente Comune rispetto al quale la norma censurata sarebbe
ininfluente poiché: a)
L’eccezione
è infondata.
Il provvedimento sul
quale fa leva la parte privata (vale a dire l’approvazione delle liste degli
aventi diritto da parte del Comune) non è costitutivo di alcun diritto, ma
solamente ricognitivo della sussistenza di determinate circostanze di fatto
poiché la fonte del diritto rivendicato dagli agricoltori è la norma di legge,
e precisamente l’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990, che, escludendo
l’intervento discrezionale della pubblica amministrazione, definisce i
presupposti della concessione del contributo. Conseguentemente, una volta
appurato che l’ammontare del contributo esposto in quel provvedimento comunale
sia stato calcolato in maniera errata, la Regione non può ritenersi da esso
vincolata.
Che, poi, in astratto la
Regione sia tenuta a rispondere del pagamento dei contributi in oggetto con
tutto il suo patrimonio non significa certo che nel caso concreto essa possa
essere obbligata a pagare più di quanto dovuto in applicazione della legge.
Inoltre, il fatto che
l’attuale formulazione dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990 permetta
che il contributo sia concesso fino al limite dei due milioni di lire per
ettaro, non comporta che il beneficio sia concesso nella misura massima pur in difetto
dei fondi necessari.
Infine, a proposito della
circostanza secondo la quale la somma trasferita dallo Stato alla Regione
Puglia era superiore, nel suo complesso, alla spesa per il contributo prevista
dalla stessa Regione sulla base di lire due milioni per ettaro, occorre
ricordare che lo stanziamento statale era stato disposto per far fronte a tutte
le provvidenze contemplate dal d. l. n. 367 del 1990 e non è possibile ritenere
che
3.
- Nel merito la questione non è fondata.
Il d. l. n. 367 del 1990
prevede una serie di interventi a favore delle aziende agricole e zootecniche
colpite dalla siccità nell’annata agraria 1989-90. Tra questi vi è quello
contemplato dall’art. 2, comma 2, consistente in «un contributo una tantum di lire 2 milioni per ettaro»
a favore delle aziende olivicole e viticole del Mezzogiorno, ricadenti nelle
aree all’uopo delimitate da ciascuna Regione e danneggiate in misura superiore
al cinquanta per cento dell’intera produzione lorda vendibile.
Successivamente, in sede
di conversione del d. l. n. 136 del 2004, la legge n. 186 del
A
parere del giudice rimettente tale norma comporterebbe la degradazione del
diritto soggettivo al contributo a mero interesse legittimo, attribuendo
all’ente territoriale la discrezionalità nel determinare la misura del
contributo il quale, ricorrendo i presupposti di legge, non sarebbe più pari in
ogni caso a lire due milioni per ettaro, bensì andrebbe riconosciuto «fino a
lire 2 milioni per ettaro» e comunque entro i limiti dell’autorizzazione di
spesa di cui all’art. 11 del d. l. n. 367 del 1990 e della quota destinata a
ciascun ente.
Di qui, secondo il
rimettente, l’illegittimità dell’art. 8-septies
del d. l. n. 136 del 2004 per violazione: a) dell’art. 3 Cost., per contrasto
con il principio di ragionevolezza, stante la mancanza di dubbi interpretativi
in ordine all’originario testo dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990
e l’esclusivo effetto retroattivo della norma censurata; b) degli artt. 101,
102 e 104 Cost., perché la norma avrebbe il solo fine di vincolare il giudice ad
assumere una determinata decisione in specifiche ed individuate controversie;
c) degli artt. 3 e 24 Cost., per violazione del principio dell’affidamento nella certezza
dell’ordinamento giuridico e per lesione del diritto di difesa in quanto la
degradazione da diritto soggettivo ad interesse legittimo ridurrebbe gli
strumenti e la portata dei mezzi di tutela giudiziaria a disposizione degli
interessati.
Le censure formulate dal
rimettente muovono da un’erronea interpretazione della norma del 1990. La disposizione
dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990 deve essere coordinata con
quella dettata dal successivo art. 11 dello stesso decreto-legge che
stabilisce, a carico dello Stato, l’erogazione di lire 650 miliardi per l’anno
1990 e di lire 250 miliardi per l’anno 1991. Il necessario rispetto dell’art.
81, quarto comma, Cost. impone di ritenere che l’unica interpretazione
dell’art. 2, comma 2, del d. l. n. 367 del 1990 accettabile in quanto conforme
a Costituzione sia stata, sin dall’inizio, quella secondo la quale la norma
riconosceva, a favore delle aziende agricole, il diritto soggettivo ad un
contributo il cui oggetto, però, non coincideva necessariamente con l’intero
ammontare indicato nella medesima norma (due milioni di lire per ogni ettaro),
bensì con la somma matematicamente determinabile sulla base degli stanziamenti
disponibili.
D’altronde, nello stesso
senso, si è pronunciata la giurisprudenza di legittimità.
Tenendo conto di un
simile significato occorre, dunque, valutare la legittimità costituzionale
dell’art. 8-septies del d. l. n. 136
del 2004. La censura del rimettente diretta ad evidenziare un’illegittimità di
tale articolo non è fondata. Non v’è alcuna irrazionale retroattività della
norma perché essa afferma una delle interpretazioni plausibili dell’art. 2,
comma 2, del d. l. 367 del 1990. Il legislatore del
Le argomentazioni svolte
per il loro carattere assorbente esonerano dall’esame di tutte le ulteriori
censure.
Per questi
motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 8-septies del decreto-legge 28
maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità di
taluni settori della pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, dalla
legge 27 luglio 2004, n. 186, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 101,
102 e 104 della Costituzione, dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di
Mesagne, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 marzo 2006.
F.to:
Luigi MAZZELLA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in