SENTENZA N. 59
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di
legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 25 novembre 2004, n. 8
(Tutela della salute dei non fumatori), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 4 febbraio 2005, depositato in cancelleria
l’8 febbraio 2005 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2005.
Visti l’atto di costituzione della Provincia
autonoma di Bolzano nonché l’atto di intervento di Fausto Cirelli e CORAM
(Coordinamento registri amministratori);
udito nell’udienza pubblica del 24 gennaio 2006 il
Giudice relatore Gaetano Silvestri;
uditi l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per
il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Roland Riz e Salvatore
Alberto Romano per
1.− Con
ricorso notificato il 4 febbraio 2005 e depositato il successivo 8 febbraio, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità
costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 25 novembre
2004, n. 8 (Tutela della salute dei non fumatori), per contrasto con gli artt.
32 e 117, terzo comma, della Costituzione, e con gli artt. 9 e 5 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
Premette il
ricorrente che, nell’ambito della tutela della salute, prevista dall’art. 32
Cost., la prevenzione dei danni da fumo passivo è disciplinata dalla legge
statale 11 novembre 1975, n. 584 (Divieto di fumare in determinati locali e su
mezzi di trasporto pubblico), come modificata dall’art. 52, comma 20, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2002), e da ultimo dall’art.
51 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), e che, ai sensi degli artt. 5 e 9, numero 10, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972, le Province autonome
della Regione Trentino-Alto Adige possono legiferare in materia di «igiene e
sanità» nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Il ricorrente
richiama, inoltre, la giurisprudenza costituzionale in materia di tutela della
salute contro i danni provocati dal fumo passivo, a partire dalle pronunce con
le quali
Nel contesto
così delineato, a parere del ricorrente, la legge provinciale n. 8 del
A titolo
definito espressamente «non esaustivo», il ricorrente esamina le disposizioni
contenute negli artt. 1, 2, 5, 6 e 9 della legge provinciale, per evidenziare i
motivi di contrasto con la normativa statale di principio contenuta nella legge
n. 3 del 2003.
Con riferimento
agli artt. 1 e 2 della legge provinciale, lo Stato assume l’illegittimità della
definizione dell’ambito di applicazione del divieto di fumare, individuato
dalle norme citate nei «locali chiusi, aperti al pubblico», in difformità dal
principio enunciato nell’art. 51 della legge n. 3 del 2003, che sancisce
analogo divieto nei “locali chiusi aperti al pubblico o agli utenti”. Per
effetto di tale diversa definizione dell’ambito applicativo, rimarrebbero
esclusi dal divieto luoghi non aperti al pubblico – quali le fabbriche o gli
uffici privati – che sono frequentati da dipendenti e utenti, soggetti
anch’essi destinatari della tutela.
Altrettanto
illegittimo risulterebbe l’intervento normativo in materia di sanzioni
amministrative, contenuto negli artt. 5 e 6 della legge provinciale, ove sono
previsti sia l’aumento delle sanzioni, sia l’applicazione delle stesse a
chiunque venda o somministri tabacco ai minori di 16 anni, condotta
quest’ultima non punita dalla legge statale.
Il ricorrente
censura, infine, l’art. 9 della legge provinciale che, disponendo la proroga di
sei mesi del termine di entrata in vigore della legislazione provinciale
antifumo dal 1° gennaio 2005 al 1° luglio 2005, interferirebbe con la normativa
statale richiamata, che stabilisce il divieto di fumare nei locali chiusi
aperti al pubblico o agli utenti, su tutto il territorio nazionale, a decorrere
dal 10 gennaio 2005.
2. – Si è costituita in giudizio
Preliminarmente,
ad avviso della resistente, il ricorso dello Stato dovrebbe essere dichiarato
inammissibile in quanto totalmente generico. Pur riguardando l’impugnazione
l’intera legge provinciale, il ricorrente non avrebbe censurato specificamente
le relative disposizioni. Inoltre, la genericità dell’impugnazione, ostacolando
la formulazione di controdeduzioni puntuali e specifiche da parte della resistente,
comprometterebbe il pieno esercizio del suo diritto di difesa.
Nel merito, la
resistente osserva come non sia revocabile in dubbio la propria competenza a
legiferare in materia di «igiene e sanità» e di «esercizi pubblici e
commercio», in forza delle norme statutarie richiamate dallo stesso ricorrente,
sicché la censura in punto di legittimità dell’intervento sotto il profilo
dell’oggetto risulterebbe radicalmente infondata.
Tale
interpretazione del riparto di competenza, a parere della resistente,
contrasterebbe con le norme costituzionali di cui agli artt. 9 e 5 dello
statuto speciale del Trentino-Alto Adige, oltre che con il dettato dell’art.
117 Cost., come affermato chiaramente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 196 del
2004.
Nelle materie di
competenza concorrente spetterebbe allo Stato dettare gli standard minimi di tutela, che devono essere uniformi su tutto il
territorio nazionale, mentre le Regioni e le Province autonome potrebbero
introdurre nell’ordinamento norme più rigorose, che assicurino un più alto
livello di tutela (sentenze n. 407 del
2002 e n. 382
del 1996).
In questa
prospettiva lo scrutinio di costituzionalità potrebbe riguardare soltanto le
singole disposizioni contenute nella legge provinciale, per verificare se esse
si pongano in contrasto con principi fondamentali della materia stabiliti con
legge dello Stato.
Con riguardo
alle disposizioni singolarmente censurate nel ricorso, la resistente precisa
che l’ambito di applicabilità del divieto di fumo, individuato dall’art. 1
della legge provinciale con il riferimento ai «locali chiusi, aperti al
pubblico», oggetto di specificazione nel successivo art. 2, dovrebbe essere
inteso nel significato più ampio, tale da comprendere sia i locali aperti al
pubblico, sia i locali aperti agli utenti.
Peraltro, a
parere della Provincia, la nozione di “locali chiusi aperti ad utenti o al
pubblico” utilizzata nell’art. 51 della legge n. 3 del 2003, sarebbe soltanto
in apparenza più ampia di quella contenuta nella legge provinciale, in quanto
in nessun caso la persona che lavora in un locale potrebbe essere considerata
«utente» dello stesso.
Infine, la
resistente sottolinea che non discenderebbe alcuna conseguenza dalla non
perfetta sovrapponibilità dell’ambito di applicazione delle due normative,
posto che la previsione statale continuerebbe a trovare applicazione accanto
alla normativa provinciale.
Anche la censura
avanzata con riferimento all’art. 5 della legge provinciale n. 8 del 2004, ove
sono previste sanzioni amministrative diverse da quelle stabilite nell’art. 51
della legge n. 3 del 2003, sarebbe destituita di fondamento, risiedendo l’unica
differenza tra le due previsioni nella maggiore severità delle sanzioni
stabilite nella legge provinciale.
La fissazione di
sanzioni più rigorose in ambito provinciale, in quanto diretta a rafforzare la
tutela della salute dei non fumatori, sarebbe senz’altro rispettosa dei
parametri costituzionali invocati, né varrebbe in senso contrario il richiamo
effettuato dal ricorrente alla sentenza n. 361 del
2003. Secondo tale pronuncia, le norme che prevedono le fattispecie di
illecito esprimono principi fondamentali della materia, valendo anche, in
proposito, il principio del parallelismo in base al quale la determinazione
delle sanzioni è nella disponibilità del soggetto al quale è rimessa la
determinazione della fattispecie da sanzionare.
Tale principio
però, a detta della resistente, non avrebbe valore di regola assoluta, dovendo
essere letto in armonia con il principio di ripartizione delle competenze,
cosicché spetterebbe allo Stato la determinazione dell’ordine di grandezza
della sanzione per evitare disparità di trattamento significative ed
ingiustificate nelle diverse aree del Paese, laddove un modesto aumento delle
sanzioni, come quello operato dalla legge provinciale in misura del 10%, non
potrebbe dare luogo a disparità di trattamento se non in una prospettiva formalistica,
che finirebbe per svuotare di significato il riconoscimento della competenza
regionale e provinciale nella materia. Inoltre, la previsione di sanzioni più
severe in ambito locale troverebbe giustificazione nelle caratteristiche
peculiari del territorio provinciale e nella vocazione turistica che lo
connota, tale per cui i soggetti che frequentano gli esercizi pubblici ivi
esistenti confiderebbero nella salubrità dell’aria e, più in generale, di tutto
l’ambiente.
In termini
analoghi, a parere della resistente, risulterebbe immune da censure anche
l’estensione della punibilità alle ipotesi di vendita o somministrazione di
tabacco a persone minori di sedici anni, contenuta nell’art. 6 della legge
provinciale, posto che la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 350 del
1991, con ulteriori richiami) ha reiteratamente affermato la competenza del
legislatore regionale a definire e sanzionare, nel rispetto dei principi
fondamentali posti dal legislatore nazionale, gli illeciti di natura
amministrativa, anche in aggiunta o a specificazione di quanto prescritto dalla
legge nazionale.
Con riferimento
alla destinazione degli introiti derivanti dalla riscossione delle sanzioni al
finanziamento di progetti di prevenzione del tabagismo, prevista dall’art. 5,
comma 2, della legge provinciale n. 8 del 2004, assume la resistente che
l’estrema genericità del ricorso – anche in ragione della mancata indicazione
del parametro di giudizio – non consentirebbe di stabilire con certezza se
l’impugnazione dell’art. 5 riguardi anche questo profilo della norma, con la
conseguenza che la censura sarebbe inammissibile prima ancora che infondata.
In ogni caso, la
previsione in esame risulterebbe immune da censure per effetto delle
disposizioni contenute sia nell’art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali, nonché
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), ove è stabilito che il potere
di vigilanza e di accertamento delle sanzioni amministrative spetta alle
Province autonome, sia nell’art. 8 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
267 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti modifiche a norme di attuazione già emanate), ove è stabilito che
le relative entrate sono devolute alle Province se riguardano materie di
competenza provinciale.
Quanto infine
alla disposizione contenuta nell’art. 9 della legge provinciale, che proroga di
sei mesi l’entrata in vigore del divieto di fumo con riferimento ad alcune
tipologie di locali, la resistente assume trattarsi di previsione che trova
giustificazione nella peculiarità della situazione climatica della Provincia di
Bolzano che durante i mesi invernali non consentirebbe la realizzazione delle
opere murarie necessarie per adeguare i locali aperti al pubblico alla
normativa antifumo.
3. − Con
atto depositato in data 14 marzo 2005 è intervenuto in giudizio Fausto Cirelli,
in proprio e nella qualità di legale rappresentante del CORAM (Coordinamento
registri amministratori), associazione privata con finalità di tutela,
promozione dell’attività e rappresentanza degli amministratori condominiali e
immobiliari, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
4. −
Nell’approssimarsi dell’udienza,
Quanto al
profilo dell’ammissibilità, la resistente evidenzia che la relazione del Ministro
per gli affari regionali allegata al ricorso contiene l’indicazione di
specifiche disposizioni della legge provinciale n. 8 del 2004 delle quali
assume l’illegittimità costituzionale, ragion per cui il ricorso – che avrebbe
dovuto limitarsi ad impugnare quelle disposizioni – dovrebbe essere dichiarato
inammissibile per la rimanente parte (sentenza n. 106 del
2005).
Segnala inoltre
Infine, con
riguardo alla proroga di sei mesi del termine di entrata in vigore della legge
provinciale per alcune tipologie di locali, come disposta dall’art. 9 della
legge medesima, la resistente segnala che, essendo decorso il predetto termine
e non potendo, quindi, discendere alcun effetto dalla decisione della Corte, la
questione sarebbe diventata irrilevante.
5. − In
vista dell’udienza anche l’interveniente Fausto Cirelli ha depositato nuova
memoria con la quale ha ribadito le ragioni a sostegno dell’ammissibilità del
proprio intervento ed ha concluso per la dichiarazione di infondatezza della
questione.
1.– Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Provincia di
Bolzano 25 novembre 2004, n. 8 (Tutela della salute dei non fumatori), per
violazione degli artt. 32 e 117, terzo comma, della Costituzione, e degli artt.
9 e 5 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige). La legge provinciale citata è oggetto di impugnazione nella sua
interezza, in quanto introdurrebbe una «disciplina alternativa» a quella
dettata dalle norme statali, con ciò travalicando i limiti di competenza
attribuiti alla potestà legislativa delle Province autonome.
Oggetto di
censura specifica da parte del ricorrente sono inoltre gli artt. 1, 2, 5, 6 e 9
della suddetta legge provinciale n. 8 del
È intervenuto
nel presente giudizio Fausto Cirelli, in proprio e quale legale rappresentante
del CORAM (Coordinamento registri amministratori), associazione privata con
finalità di tutela, promozione dell’attività e rappresentanza degli amministratori
di condominio, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
2. –
Preliminarmente deve essere dichiarato inammissibile l’intervento di Fausto
Cirelli. Questa Corte ha costantemente statuito che le parti del giudizio di
costituzionalità delle leggi promosso ai sensi dell’art. 127 Cost. sono
esclusivamente i soggetti titolari delle potestà legislative in contestazione (ex plurimis: sentenze n. 378 del
2005, n. 196
del 2004 e n.
338 del 2003).
3. – L’eccezione
di inammissibilità della questione, sollevata dalla resistente Provincia di
Bolzano, non può essere accolta.
Secondo la
giurisprudenza di questa Corte, deve essere dichiarata inammissibile una
questione avente ad oggetto un’intera legge quando le censure adeguatamente
motivate riguardino solo singole disposizioni, mentre quella indirizzata
all’intero testo normativo si presenti del tutto generica (sentenza n. 94 del
2003).
Nel caso di
specie, il ricorso statale contiene una motivazione sintetica, ma non generica,
della censura rivolta all’intera legge provinciale, e passa inoltre ad
illustrare una serie di specifiche, presunte violazioni di norme costituzionali
o interposte, da parte di singoli articoli della legge medesima. Non ricorrono
pertanto le condizioni per dichiarare l’inammissibilità della questione.
4. – Nel merito,
la questione è fondata.
4.1. – L’esame
di tutte le disposizioni della legge provinciale impugnata porta alla
conclusione che il legislatore provinciale ha inteso sostituire alla normativa
statale vigente in materia di divieto di fumo nei locali chiusi una propria
disciplina, maggiormente adatta, secondo l’assunto della resistente, alle
caratteristiche ed alle esigenze della Provincia di Bolzano. Questa Corte ha
però chiarito che, in materia di divieto di fumo, viene in rilievo «un bene,
quale la salute della persona, ugualmente pregiudicato dall’esposizione al fumo
passivo su tutto il territorio della Repubblica: bene che per sua natura non si
presterebbe ad essere protetto diversamente alla stregua di valutazioni
differenziate, rimesse alla discrezionalità dei legislatori regionali» (sentenza n. 361 del
2003).
Dalla natura di
principi fondamentali delle norme dirette a prevedere, sanzionare e far
rispettare il divieto di fumo deriva che le Regioni non possano introdurre
proprie discipline alternative a quella statale, ancorché ritenute, da ciascuna
di esse, giustificate da particolari esigenze territoriali.
La specialità
dell’autonomia delle Province di Trento e Bolzano non rileva al fine di
allargare la sfera legislativa delle stesse in confronto a quella delle Regioni
a statuto ordinario, giacché la normativa oggetto della questione di
costituzionalità ricade, secondo la stessa prospettazione della resistente,
nelle materie «esercizi pubblici» e «igiene e sanità» (art. 9, numeri 7 e 10,
dello statuto speciale), entrambe attribuite alla competenza legislativa
concorrente delle predette Province. Risulta peraltro evidente che la
prevalenza, nella classificazione, debba spettare alla materia «igiene e
sanità», per la sicura finalizzazione del divieto di fumo alla tutela della
salute dei non fumatori. La collocazione delle norme sul divieto di fumo tra i
principi fondamentali – operata da questa Corte con riferimento al terzo comma
dell’art. 117 Cost. per le Regioni di diritto comune − deve quindi ritenersi
valida anche nei confronti della Provincia di Bolzano, con riferimento all’art.
9 dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige.
4.2. – L’esame
delle singole disposizioni oggetto di censure specifiche da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri conferma la qualificazione della legge
impugnata come alternativa alla disciplina statale.
Gli artt. 1 e 2
ridefiniscono l’ambito di operatività del divieto, sostituendo all’espressione
contenuta nella legge statale (“locali chiusi aperti ad utenti o al pubblico”:
art. 51, comma 1, lettera a, della
legge n. 3 del 2003) la diversa dizione «locali chiusi, aperti al pubblico».
L’art. 5, comma
1, modifica l’entità della sanzione per i trasgressori al divieto, aumentandola
nel minimo e nel massimo (da euro
L’art. 6, pur
facendo salvo il disposto dell’art. 730, secondo comma, del codice penale,
estende, rispetto alla normativa statale, l’area delle condotte sanzionabili in
via amministrativa a quelle di chi vende o somministra tabacco a persone minori
di anni sedici, prevedendo peraltro una sanzione del tutto nuova nel minimo
(euro 50), rispetto sia alla legge statale sia alla stessa legge provinciale.
L’art. 9 proroga
di sei mesi, rispetto al termine statale, la data di entrata in vigore del
divieto per le aree dei locali chiusi «nelle quali non vengono somministrati
pasti ed in quelli in cui l’area per la somministrazione di pasti non è
separata, mediante pareti a tutta altezza e larghezza e con gli accessi
esistenti, dall’area in cui non vengono somministrati pasti».
5. – Le norme
appena indicate si pongono tra loro in un rapporto di stretta concatenazione,
tale da far emergere l’organicità della disciplina provinciale, sorretta da
motivazioni sociali e politiche, evidenziate dalla difesa della resistente,
sulle quali non spetta a questa Corte dare valutazioni. Tuttavia, la semplice
constatazione di questa organicità, che tende a sostituire alla disciplina
statale del divieto di fumo in locali chiusi un’altra, discrezionalmente
elaborata ed approvata dalla Provincia di Bolzano, rende inevitabile, ai sensi
degli artt. 9, numero 10), e 5 dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige, la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell’intera legge impugnata, stante la natura di principi fondamentali delle
norme statali che si vorrebbero sostituire.
per questi motivi
dichiara inammissibile l’intervento
di Fausto Cirelli, in proprio e quale legale rappresentante del CORAM
(Coordinamento registri amministratori);
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 25 novembre 2004, n. 8 (Tutela della salute dei
non fumatori).
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2006.
Annibale
MARINI, Presidente
Gaetano
SILVESTRI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 16 febbraio 2006.