ANNO 2005
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
-
Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
-
Fernanda CONTRI Giudice
-
Guido NEPPI MODONA "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
-
Paolo MADDALENA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
-
Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti in data 2 luglio 2003, n. 11129/MM, con il quale è stato nominato
il Commissario dell'Autorità portuale di Livorno, promosso con ricorso della
Regione Toscana notificato il 25 agosto 2003, depositato in cancelleria il 27
agosto 2003 ed iscritto al n. 33 del registro conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 giugno
2005 il giudice relatore Romano Vaccarella;
uditi gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, nonché l'avvocato dello
Stato Paolo Gentili.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso per conflitto di attribuzione notificato il 25
agosto 2003, la Regione Toscana ha
chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta al Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti provvedere alla nomina del Commissario per
l'Autorità portuale di Livorno; conseguentemente, di annullare il relativo
decreto n. 11129/MM in data 2 luglio 2003, per violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione, «anche in relazione agli artt. 5 e
97 della Costituzione».
La Regione ricorrente premette che, con nota del 16 gennaio 2003, il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti – segnalata la scadenza, a partire dal successivo 19 maggio, del mandato del
Presidente dell'Autorità portuale di Livorno – dava avvio alla procedura di
nomina del nuovo organo, chiedendo agli enti abilitati, ai sensi dell'art. 8,
comma 1, della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in
materia portuale) – il Comune, la Provincia e la Camera di commercio di
Livorno, nonché il Comune di Capraia Isola – di procedere alle necessarie
designazioni.
In esito a queste ultime, con nota del 10 marzo 2003 il Ministro
comunicava al Presidente della Regione Toscana di essere favorevole al
candidato proposto dal comune di Capraia Isola e dalla Camera di commercio di
Livorno.
La Regione Toscana, manifestato
il proprio dissenso, si esprimeva per il candidato proposto dagli altri due
enti, segnalando contestualmente la necessità di un incontro, al fine di
individuare, col metodo della concertazione, una convergenza di posizioni nell'interesse
generale.
Tale invito, benché ribadito in una successiva
nota del 7 maggio – in cui, tra l'altro, veniva valutata negativamente
l'ipotesi di un commissariamento dell'Autorità, formulata in via informale dal
Ministro – restava senza riscontro. Infatti, con nota del giorno 21 maggio, il
Ministro si limitava a chiedere agli enti locali di effettuare,
ai sensi dell'art. 8 della legge n. 84 del 1994, ulteriori designazioni, ed il
Presidente della Regione rivolgeva un interpello direttamente al Presidente del
Consiglio dei ministri, al fine di sollecitare la definizione della procedura,
nel quadro di un corretto rapporto tra le varie istituzioni.
Gli enti interessati confermavano le designazioni già espresse, ad
eccezione del Comune di Livorno che indicava un nuovo candidato.
A questo punto il Ministro – senza dar luogo all'incontro ripetutamente
chiesto dalla Regione Toscana e prescindendo da ogni intesa – nominava
Commissario dell'Autorità portuale di Livorno il candidato a favore del quale
si era espresso in precedenza per la nomina a Presidente.
Avverso tale provvedimento, la Regione Toscana solleva conflitto di
attribuzione, ritenendolo gravemente lesivo delle competenze ad
essa costituzionalmente garantite in materia di governo del territorio, porti e
aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, commercio con
l'estero, turismo, industria alberghiera e lavori pubblici.
La ricorrente premette che, secondo il costante orientamento di questa
Corte, il conflitto di attribuzione può essere proposto non solo per
rivendicare la titolarità di attribuzioni costituzionalmente conferite; ma
anche per lamentare il cattivo uso di un potere o di una competenza, da parte
del legittimo titolare, che incida o crei turbativa nei confronti di poteri o competenze costituzionalmente riconosciuti ad altro
soggetto, secondo una prospettiva che fa rientrare nell'ambito della vindicatio potestatis
anche il c.d. conflitto da menomazione. Del resto – ricorda l'esponente – la
Corte ha espressamente ritenuto ammissibile l'esperimento del conflitto allorché «l'ordinamento richieda la collaborazione di una
pluralità di enti e, per contro, uno di essi provveda autonomamente, senza
tener conto delle potestà altrui» (v. sentenza n. 286 del
1985).
Tale situazione ricorrerebbe nella specie, poiché alla nomina del
Commissario straordinario il Ministro sarebbe pervenuto in difetto delle
circostanze di fatto e delle ragioni giuridiche che avrebbero potuto rendere
praticabile una tale soluzione, avendo egli operato al solo fine di eludere la
procedura che prescrive l'intesa con la regione interessata. Non a caso – sottolinea al riguardo la ricorrente – il Ministro, da un
lato, non aveva dato alcuna risposta alla richiesta di un incontro avanzata dal
Presidente della Regione Toscana; dall'altro, si era limitato ad indicare solo
un nome sul quale ottenere il consenso: con ciò dimostrando la mancanza di
un'effettiva volontà di pervenire ad una definizione concordata della
procedura.
Ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato sarebbe stato adottato
in violazione del principio di leale collaborazione e degli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione. Al riguardo, richiamato il disposto dell'art. 8, comma 1, della legge n. 84 del 1994 – ove è prescritto
che la nomina del Presidente dell'Autorità portuale avvenga col sistema della
codeterminazione – la Regione assume che il Ministro, ottenuta la designazione
della seconda terna di nomi, non si era in alcun modo fatto carico di attivare
la procedura d'intesa; ma, anzi – all'evidente fine di officiare proprio il
candidato sul quale la Regione aveva espresso il proprio motivato dissenso –
era ricorso all'escamotage del commissariamento, giustificando tale
scelta con l'avvenuta scadenza del periodo di prorogatio
del Presidente uscente. Senonché
– argomenta la ricorrente – una simile applicazione della norma si presterebbe
a tattiche elusive, posto che sarebbe sufficiente dilatare strumentalmente i
tempi di definizione del procedimento per provocare, poi, la necessità di una
soluzione d'urgenza.
Rammentata, quindi, la giurisprudenza di questa Corte in punto di
centralità dell'intesa – quale strumento di attuazione del principio di leale collaborazione
e metodo di codeterminazione del contenuto dell'atto – la ricorrente ha
puntualizzato che, quando il legislatore ha voluto assegnare allo Stato il
potere di provvedere anche in mancanza di intesa, lo
ha espressamente previsto, come nell'art. 3 del decreto legislativo n. 281 del
1997 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città
ed autonomie locali): norma secondo cui, se l'intesa con la Conferenza
Stato-Città ed autonomie locali non
viene raggiunta entro trenta giorni, il Consiglio dei ministri può provvedere,
previa adeguata motivazione.
Né a contrastare tale rilievo varrebbe il richiamo a quella
giurisprudenza costituzionale secondo cui, a fronte di un pericolo di
pregiudizio per l'interesse nazionale, l'intesa può connotarsi in modo meno incisivo
(c.d. intesa in senso debole). Infatti, anche a voler prescindere dalla impossibilità di ravvisare nella specie un siffatto
pericolo, sarebbe seriamente contestabile, dopo la riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione, che possano tuttora configurarsi, nei rapporti tra
Stato e Regioni, intese in senso debole. In ogni caso, anche con riguardo ad esse, questa Corte ha sempre sottolineato la necessità
dell'espletamento di trattative che superino «il rigido schema della sequenza
non coordinata di atti unilaterali» (v. sentenza n. 21 del
1991).
Ad avviso della ricorrente, nella specie, sarebbe mancato proprio tale
atteggiamento di fattiva collaborazione, posto che il Ministro avrebbe deciso e
attuato il commissariamento senza neppure tentare un confronto costruttivo con
l'amministrazione regionale, muovendo
dal solo presupposto che era ormai scaduto il termine massimo di quarantacinque
giorni, fissato per la prorogatio. Infatti,
avuta notizia del dissenso sul nominativo indicato nel
marzo del 2003, il Ministro aveva lasciato trascorrere ben due mesi senza
prendere alcuna iniziativa. Solo il 21 maggio, quando era ormai prossimo a
scadere il Presidente uscente, aveva chiesto agli enti di effettuare
la designazione di un'ulteriore terna; peraltro, considerato che tale
indicazione gli era pervenuta al più tardi il 20 giugno e che il periodo di prorogatio scadeva il 2 luglio 2003, egli in realtà
avrebbe avuto ancora tutto il tempo per ricercare un'intesa con la Regione. E
la circostanza che nulla egli aveva fatto in questo senso confermerebbe il
carattere strumentale del ricorso al commissariamento.
Il decreto impugnato sarebbe illegittimo anche per violazione dei principì di riserva di legge, buon andamento e imparzialità
dei pubblici uffici ex art. 97 della
Costituzione, nonché, sotto profili ulteriori rispetto a quelli già esposti,
ancora degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Sul punto, la ricorrente
segnala in particolare che la legge n. 84 del 1994 prevede il commissariamento
dell'Autorità portuale nelle sole ipotesi tassativamente indicate dall'art. 7, commi 3 e 4: norme in base alle quali il Ministro può
nominare un commissario esclusivamente in conseguenza di revoca del mandato al
Presidente e/o di scioglimento del Comitato portuale disposto nei casi e con le
forme espressamente previste; mentre nessuna disposizione consentirebbe la
nomina di un commissario straordinario in ragione dell'avvenuta scadenza dei
termini di durata dell'organo ordinario. Né la nomina – soggiunge la ricorrente
– potrebbe trovare giustificazione nei principî generali dell'ordinamento,
poiché, in base ad essi, l'investitura di organi straordinari è possibile solo
in caso di gravi violazioni di leggi, di gravi
irregolarità di gestione e di catastrofi o calamità naturali: ipotesi
chiaramente non ricorrenti nella specie.
Il provvedimento impugnato lederebbe le prerogative costituzionalmente
riconosciute alle Regioni in materia di porti, anche sotto il profilo che il
Commissario straordinario è stato officiato della carica «fino alla nomina del
Presidente dell'Autorità portuale»; talché la durata della gestione
commissariale sarebbe in pratica rimessa all'esclusiva volontà del Ministro, in
contrasto con la temporaneità delle funzioni che – prevista anche per gli
organi ordinari – è caratteristica ineludibilmente connessa a quelli
straordinari. Non a caso l'art. 7, comma 4, della
legge n. 84 del 1994 prevede, espressamente, che il ricorso al commissariamento
dell'Autorità portuale, nelle ipotesi tassative in cui è ammesso, può avvenire
per un periodo non superiore a sei mesi.
Conseguentemente il decreto impugnato, non contenendo l'indicazione di
un termine certo di durata dell'organo straordinario, violerebbe i principì di imparzialità, di buon
andamento dell'amministrazione e della riserva di legge, sanciti dall'art. 97
della Costituzione: lesione che la Regione sarebbe legittimata a far valere, in
quanto atta ad ingenerare una menomazione delle competenze ad essa
costituzionalmente garantite.
Infine – considerato che sono organi
dell'Autorità portuale, oltre al Presidente, il Comitato portuale, il
Segretario generale, da questi nominato, e il Collegio dei revisori dei conti –
la ricorrente osserva che il decreto impugnato sembra attribuire al Commissario
non solo le funzioni del Presidente, ma altresì quelle degli altri organi, e
segnatamente le funzioni del Comitato portuale, anch'esso scaduto. Orbene, lo
svuotamento di tale organo costituirebbe un'ulteriore, specifica violazione
delle prerogative della Regione: atteso che, da un lato, di esso fa parte,
quale membro di diritto, anche il Presidente della Giunta regionale; e, che,
dall'altro, il Comitato costituisce la naturale sede di composizione dei
diversi interessi che vi sono rappresentati. L'averlo sostituito con un organo
monocratico comporterebbe, dunque, ad avviso della Regione, una grave lesione
delle attribuzioni regionali, insieme alla violazione dei principì
di riserva di legge, imparzialità e buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97 della Carta fondamentale.
Peraltro – soggiunge la ricorrente – tali vizi sussisterebbero anche
laddove «l'ambigua formulazione» del decreto venisse
intesa nel senso che al Commissario sono attribuiti i soli poteri del
Presidente, perché sarebbe comunque il Commissario, unilateralmente scelto dal
Ministro, a dover procedere alla nomina del nuovo Comitato portuale.
Infine – mentre in base ai principî generali le funzioni degli organi
commissariali sono naturalmente limitate alla gestione ordinaria, tanto è vero
che, in base all'art. 7, comma 4, della legge n. 84
del 1994, il decreto di nomina deve specificatamente indicare le attribuzioni
che sono conferite – l'atto impugnato riconosce al Commissario nominato poteri
generali e omnicomprensivi, non limitati cioè alla sola amministrazione
ordinaria: il che contrasterebbe con il principio di buona amministrazione,
previsto dall'art. 97 della Costituzione, e con il rispetto delle attribuzioni
regionali riconosciute dall'art. 117 della Costituzione.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto
dichiararsi inammissibile ovvero infondato il ricorso.
In punto di inammissibilità, il resistente
rileva che – per giurisprudenza assolutamente consolidata di questa Corte –
sussiste conflitto di attribuzione tra Stato e Regione qualora un atto o un
comportamento imputabile al primo, dotato di efficacia o rilevanza esterna e
diretto ad esprimere in modo inequivoco la pretesa di
esercitare una certa competenza, possa determinare una invasione attuale
dell'altrui sfera di attribuzioni o una menomazione di esercizio della
medesima. Posto che, nella specie, il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti è pervenuto al commissariamento dell'Autorità portuale di Livorno per
l'impossibilità di definire la procedura di nomina del nuovo Presidente entro
il 3 luglio
L'Avvocatura precisa che il potere di nomina del Commissario
dell'Autorità portuale – da esercitare ogni volta che, nell'interesse pubblico,
sia necessario assicurare continuità nella gestione dell'ente – spetta
incontestabilmente allo Stato; senza che ciò possa pregiudicare il
raggiungimento dell'intesa con la Regione sul nominativo
del Presidente, secondo un modulo che vede i due procedimenti affiancarsi e non
sostituirsi. Non a caso – segnala ancora l'Avvocatura – il TAR Toscana ha
respinto la richiesta di sospensiva cautelare del provvedimento di commissariamento avanzata dalla Regione, in
considerazione dell'interesse pubblico alla piena operatività dell'organo di
vertice dell'Autorità portuale.
In tale contesto, sarebbe anche evidente
l'inidoneità della fattispecie sottoposta all'esame della Corte a integrare un conflitto per menomazione;
questo postula, infatti, che uno dei poteri in conflitto adotti un atto
formalmente rientrante nella propria sfera di attribuzioni, il quale, tuttavia,
impedisca in modo definitivo all'altro potere l'adozione di un atto ad esso
spettante: con conseguente, irrimediabile menomazione della relativa competenza
costituzionale. Nella vicenda dedotta in giudizio, invece, non si sarebbe
verificata alcuna compromissione, sostanziale e definitiva, del potere della
Regione di interloquire nella nomina del Presidente
dell'Autorità portuale.
Del resto, l'ipotetico accoglimento del ricorso comporterebbe
semplicemente la rimozione del Commissario attualmente
in carica ed il conseguente ripristino della prorogatio
del Presidente uscente: in spregio alla norma di legge, che ne fissa la durata
in quarantacinque giorni, ed in violazione, dunque, dell'art. 97 della
Costituzione.
Ma, anche a voler
prescindere da tali profili di inammissibilità, il ricorso
proposto dalla Regione Toscana sarebbe infondato nel merito, ad avviso della
Avvocatura dello Stato.
Infatti, l'eccezione di inosservanza della
procedura sancita dall'art. 8 della legge n. 84 del 1994, oltre a non essere pertinente
– atteso che la norma richiamata riguarda la nomina del Presidente, e non già
del Commissario – sarebbe priva di qualsiasi fondamento, giacché il periodo di
tempo intercorso tra la comunicazione del dissenso della Regione e la richiesta
di ulteriori designazioni è stato impiegato per le necessarie valutazioni
politiche, dirette alla soluzione del problema; e non sarebbe, comunque,
oggettivamente di entità tale da legittimare il sospetto di un allungamento dei
tempi della procedura, strumentalmente volto a rendere inevitabile la nomina
del Commissario. Conseguentemente, la dedotta violazione del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 5 Cost. apparirebbe
insussistente in fatto.
Né risulterebbe corretto l'assunto secondo il
quale le uniche ipotesi, in cui si può far luogo al commissariamento
dell'Autorità portuale, siano quelle previste dall'art. 7 della legge n. 84 del
1994; con conseguente illegittimità del provvedimento adottato, per violazione
del principio della riserva di legge. In realtà, l'art. 12
della predetta legge attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti il potere di vigilanza sulla gestione dell'Autorità portuale: di
talché la nomina del Commissario, in caso di decadenza degli organi direttivi
per decorso del tempo, oltre ad essere conforme ai principî generali
dell'ordinamento, costituirebbe un doveroso atto di esercizio del potere di
vigilanza.
Infine, non sussisterebbe la denunciata violazione dell'art. 97 della Costituzione, sollevata sotto il profilo che il
Commissario cumulerebbe le funzioni del Comitato portuale o avrebbe comunque il
potere di nominare il nuovo Comitato portuale; in realtà, l'organo
straordinario sostituisce il solo Presidente e non ha alcun potere di nomina né
dei componenti del comitato la cui designazione spetta al Presidente, né, tanto
meno, dell'intero comitato.
3. – Nella memoria
depositata ai sensi dell'art. 10 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la Regione Toscana insiste nell'accoglimento del
ricorso, contestando, in primis, l'eccezione di inammissibilità proposta
dalla difesa erariale.
Ricordate le attività che il Presidente dell'autorità portuale è
chiamato a svolgere e la loro incidenza sulle competenze che l'art. 117 della
Costituzione – soprattutto dopo le modifiche introdotte dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 – attribuisce alle Regioni nelle materie dei porti
e degli aeroporti civili, del governo del territorio, delle grandi reti di
trasporto e di navigazione, del commercio con l'estero, del turismo e
dell'industria alberghiera nonché dei lavori pubblici;
ribadita, altresì, la necessità che la nomina del Presidente avvenga d'intesa
con la Regione interessata, con conseguente illegittimità di qualsivoglia
procedimento che consenta di eludere l'intesa stessa; richiamata, infine,
l'ampia e consolidata giurisprudenza costituzionale in ordine al conflitto per
menomazione, la Regione rileva come, nel caso di specie, il candidato alla
presidenza, a favore del quale il Ministro si era espresso, rivesta l'incarico
di Commissario dell'Autorità portuale di Livorno da un anno e dieci mesi; di
modo che non potrebbe più essere disconosciuta l'idoneità del provvedimento
oggetto del conflitto a menomare le competenze della Regione.
La ricorrente insiste inoltre sulla sussistenza del suo interesse ad
agire perché – se è vero che l'accoglimento del ricorso non condurrebbe alla
nomina, quale Presidente dell'Autorità portuale, del candidato da essa
sostenuto – in ogni caso «dall'auspicato annullamento dell'operato
sino ad ora seguito dall'Amministrazione statale conseguirebbe la
reintegrazione dell'ordine costituzionale (….) violato».
Richiamata, quindi, la sentenza n. 27 del
2004 di questa Corte , nella quale venne
scrutinata negativamente la legittimità della nomina del Commissario dell'Ente
Parco dell'Arcipelago toscano, la Regione sottolinea come – in quella
circostanza – la Corte abbia affermato che condizione di legittimità di un
provvedimento di tal fatta è, quantomeno, l'avvio e la prosecuzione delle
procedure finalizzate al raggiungimento dell'intesa per la nomina del
Presidente. L'ipotesi ora sottoposta all'esame di questa Corte sarebbe, dunque,
del tutto sovrapponibile a quella già decisa: anche in quel caso, infatti, la
Regione aveva dissentito sul
nominativo proposto dal Ministro, chiedendo un incontro per
addivenire ad un accordo; e anche in quella circostanza la risposta era stata
la nomina del Commissario.
Del resto – soggiunge la Regione – la sequenza dei fatti successivi
all'atto oggetto del conflitto, evidenzierebbe ancor meglio la volontà del
Ministro di eludere l'intesa: ed invero – effettuata
la nomina del commissario il 2 luglio del 2003 – solo il 26 febbraio 2004 il
Ministro aveva ricontattato il Presidente della Giunta regionale, inviandogli
una nota nella quale aveva riproposto, ai fini dell'intesa, nuovamente il
candidato a suo tempo prescelto, e poi nominato Commissario. Ad
essa il destinatario aveva risposto in data 8 marzo, ribadendo i motivi che non
consentivano il raggiungimento dell'accordo su quel nominativo; ed insistendo
nuovamente ed inutilmente perché si addivenisse a un incontro tra le parti. In
data 20 ottobre 2004, il Ministro si era limitato a chiedere al Presidente
della Giunta regionale, ex art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, come riformulato dalla legge di conversione n.
186 del 2004, di indicare una terna di nominativi; ma, ricevutala il 17
novembre successivo, non aveva dato alcun seguito alla procedura.
Posto, allora, che l'intesa avrebbe nella specie carattere “forte”,
sostanziandosi in una codeterminazione paritaria del contenuto dell'atto; e considerato che la legittimità della nomina del Commissario
sarebbe subordinata allo svolgimento di reiterate trattative, volte a superare
le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, l'atto impugnato
risulterebbe illegittimo per mancanza della condizione di avvio e di
prosecuzione del procedimento preordinato alla nomina del Presidente. Tanto più
che il Ministro, chieste e ottenute nel giugno 2003 le seconde designazioni da
parte delle comunità di base, avrebbe dovuto chiedere nuovamente l'intesa con
la Regione; mentre nulla di ciò aveva fatto, procedendo invece direttamente
alla nomina del Commissario.
Considerato in diritto
1. – La Regione Toscana propone conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, deducendo che non spetta a quest'ultimo provvedere alla nomina
del Commissario dell'Autorità portuale di Livorno in mancanza della intesa con la Regione, prevista dall'art. 8 della
legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale);
chiedendo, conseguentemente, di annullare il decreto ministeriale n. 11129/MM
del 2 luglio 2003 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 5 e 97 della medesima Carta.
La ricorrente – dopo aver analiticamente descritto i singoli passaggi
che hanno contrassegnato la nomina del Commissario oggetto di
impugnativa; e dopo aver rammentato come, a norma dell'art. 8 della
legge n. 84 del 1994, per la nomina del Presidente della Autorità portuale
occorra comunque l'intesa con la Regione interessata, in mancanza della quale
si genera un evidente vulnus alle competenze regionali
costituzionalmente presidiate – ha osservato come, nella vicenda in esame, il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti si sia determinato per il
commissariamento della Autorità portuale di Livorno sul semplice presupposto
che era ormai scaduto il termine massimo di quarantacinque giorni, previsto
dall'art. 3 del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga
degli organi amministrativi), convertito, con modificazioni, nella legge 15
luglio 1994, n. 444, per l'istituto della prorogatio
dell'organo in scadenza. Tuttavia, osserva la ricorrente, non soltanto nel caso
di specie sussistevano i margini temporali per completare la ordinaria
procedura per la nomina del Presidente della Autorità portuale e, in
particolare, per raggiungere l'intesa con la Regione; ma – soprattutto –
sarebbero stati frustrati tutti i tentativi svolti dalla stessa Regione per
intessere fattive trattative, volte a consentire il superamento della
situazione di stallo venutasi a determinare per l'atteggiamento di chiusura
manifestato dal Ministro.
Anche dopo la nomina del Commissario, d'altra parte, lo stesso Ministro
non avrebbe in alcun modo proseguito il procedimento per raggiungere l'intesa,
al punto che «l'Autorità portuale di Livorno è tuttora retta dal Commissario,
anche se la Regione ha trasmesso già da ben sei mesi
la terna (di candidature) al Ministro medesimo». Dal che risulterebbe
evidente – ha soggiunto la Regione – come la nomina del Commissario altro non
fosse stato, in realtà, se non «lo strumento per eludere la procedura
dell'intesa e per far presiedere l'Autorità portuale dal soggetto scelto
unilateralmente dall'Amministrazione statale».
2. – Il ricorso è fondato.
A norma dell'art. 8, comma 1, della citata
legge n. 84 del
L'intesa è, dunque, procedimento intermedio e strumentale all'adozione
dell'atto deliberativo, il quale – proprio per le modalità
attraverso le quali devono potersi esprimere le singole volontà che concorrono
alla formazione del suo contenuto – rappresenta il frutto di una necessaria
compartecipazione fra gli enti od organi tra i quali l'intesa stessa deve
svilupparsi, anche – ove occorra – attraverso reiterate trattative volte a
superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo.
3. – A tale principio si è ispirata anche la più recente giurisprudenza di questa Corte. In un precedente analogo alla vicenda oggetto
del presente conflitto – in cui parimenti il conflitto era stato promosso dalla
Regione, deducendo la menomazione delle proprie attribuzioni a seguito della
nomina del Commissario straordinario dell'Ente Parco dell'Arcipelago toscano,
da parte del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, senza
essersi fatto luogo al procedimento di intesa per la
nomina del Presidente – questa Corte, anzitutto, ha sottolineato come il potere
di nomina del Commissario straordinario costituisca «attuazione del principio
generale, applicabile a tutti gli enti pubblici, del superiore interesse
pubblico al sopperimento, con tale rimedio, degli
organi di ordinaria amministrazione, i cui titolari siano scaduti o mancanti»
(v. sentenza n.
27 del 2004).
Tale principio si salda alla rigorosa disciplina stabilita dal
decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli organi
amministrativi), convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 1994, n.
444 – assunto come base normativa del decreto ministeriale posto a fondamento
dell'odierno conflitto – il cui art. 6 stabilisce che,
decorso il termine massimo di proroga previsto dall'art. 3, senza che si sia
provveduto alla loro ricostituzione, gli organi amministrativi “prorogati”
decadono e tutti gli atti successivi da essi adottati sono nulli. Questa
disciplina fu introdotta in dichiarata adesione ai rilievi critici di questa
Corte, a proposito dell'istituto della prorogatio
sine die degli organi scaduti: un istituto che non soltanto non
poteva ritenersi integrare un “principio generale”; ma che, ove privato di
adeguate cautele, avrebbe presentato aspetti di contrasto con i valori della
Costituzione. «Un'organizzazione caratterizzata da un
abituale ricorso alla prorogatio sarebbe
difatti – osservò la Corte – ben lontana dal modello costituzionale. Se è
previsto per legge che gli organi amministrativi abbiano
una certa durata e che quindi la loro competenza sia temporalmente circoscritta,
un'eventuale prorogatio di fatto sine die –
demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla sostituzione di
determinarne la durata pur prevista a termine dal legislatore ordinario –
violerebbe il principio della riserva di legge in materia di organizzazione
amministrativa, nonché quelli dell'imparzialità e del buon andamento» (v. sentenza n. 208 del
1992). E fu proprio nel prendere atto di questo
avvertimento che il Governo si indusse ad adottare il richiamato decreto, poi
convertito in legge.
Non può dunque essere revocato in dubbio che al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti – cui compete la nomina del Presidente
dell'Autorità portuale, all'esito del procedimento di intesa
disciplinato dall'art. 8 della legge n. 84 del 1994 – spetti il potere di
nomina del relativo Commissario straordinario, onde assicurare il
soddisfacimento delle esigenze di continuità della azione amministrativa ed
impedire stasi connesse alla decadenza degli organismi ordinari.
Peraltro, da un lato, di norma, la adozione del
provvedimento presuppone l'avvio e lo sviluppo – in termini di leale
cooperazione – di reiterate trattative volte a raggiungere l'intesa; e che
questa non sia stata conseguita, malgrado la più ampia disponibilità che tutti
gli enti od organismi coinvolti sono chiamati non soltanto a manifestare, ma
anche a perseguire in concreto. Dall'altro lato, le
accennate trattative devono proseguire anche dopo l'adozione del provvedimento
di nomina del Commissario, rappresentando, questo, un epilogo interinale, che
non arresta né impedisce l'ordinario procedimento di nomina; ma ne richiede
un'effettiva prosecuzione. Conseguentemente, la natura necessariamente
transitoria della gestione commissariale e l'esigenza di non frustrare il
pronto ripristino della autorità ordinaria, comportano
che essa abbia una durata ragionevole.
4. – Nel caso di specie – e come già questa Corte ebbe modo di segnalare
nel precedente richiamato dalla Regione ricorrente – «l'illegittimità della
condotta dello Stato non risiede (...) nella nomina in sé di un Commissario
straordinario senza la previa intesa con il Presidente della Regione Toscana»,
ma nel mancato concreto sviluppo della procedura della intesa
per la nomina del Presidente dell'Autorità portuale di Livorno: procedura la
quale, come già si è sottolineato, esige «lo svolgimento di reiterate
trattative volte a superare, nel rispetto del principio di leale cooperazione
tra Stato e Regione, le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo e che sole legittimano la nomina del primo» (v. la già citata sentenza n. 27 del
2004).
Come, infatti, evidenzia il ricorso, il Ministro delle infrastrutture e
dei trasporti, con nota del 10 marzo 2003, ricevute le designazioni dei vari
enti, richiedeva alla Regione Toscana la prescritta intesa sul nominativo proposto dalla Camera di Commercio, quale
candidato all'incarico di Presidente della Autorità portuale di Livorno. La
Regione Toscana, con nota del 27 marzo 2003, esprimeva il proprio motivato
dissenso sul nominativo indicato dal Ministro,
sottolineando, peraltro, la opportunità di «uno specifico incontro», quale
«ulteriore occasione per sperimentare il metodo della concertazione nei
rapporti tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Regione
Toscana, nella più ferma convinzione che solo attraverso tale metodo si possano
raggiungere punti di convergenza nell'interesse generale». Tale richiesta di incontro, peraltro ignorata, veniva reiterata con
successiva nota del Presidente della Regione Toscana del 7 maggio 2003, ove si
rappresentava l'urgenza in vista della prossima scadenza del mandato del
Presidente in carica. Anche tale richiesta rimaneva, però, priva di effetti;
così come senza esito restava anche una nota del Presidente della Regione
Toscana indirizzata il 12 giugno 2003 al Presidente del Consiglio dei ministri,
nella quale si sollecitava un «interessamento per facilitare una soluzione, nel quadro di un corretto rapporto tra le Istituzioni».
A questo punto il Ministro – cui erano state inviate il 19 e il 20
giugno 2003 le nuove designazioni da parte degli enti interpellati con nota del
21 maggio 2003 – senza dar luogo ad ulteriori
tentativi di intesa e soddisfare le richieste di incontro reiteratamente
formulate dalla Regine Toscana, con proprio decreto del 2 luglio 2003,
designava, quale Commissario della Autorità portuale di Livorno, il candidato
sul quale la Regione aveva già manifestato il proprio dissenso. In sostanza,
non soltanto venivano eluse le procedure volte a
ricercare una effettiva intesa; ma venivano a realizzarsi le premesse per una
designazione sine die
di un organo “sostitutivo” di quello designando ex lege.
Né tale situazione risulta essersi modificata
anche dopo la presentazione del ricorso, giacché – come la Regione sottolinea e
documenta nella propria memoria – soltanto in data 20 ottobre 2004 il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, a seguito della entrata in vigore del
richiamato e nuovo comma 1-bis dell'art. 8 della legge n. 84 del 1994
(introdotto, come si è detto, dall'art. 6 del d.l. n. 136 del 2004, convertito
nella legge n. 186 del 2004), ha richiesto al Presidente della Giunta regionale
la indicazione di una nuova terna di candidati. A tale richiesta il Presidente
della Giunta regionale dava corso, inviando la terna al Ministro il 17 novembre
2004, dopo aver acquisito le indicazioni degli enti locali, ma essa rimaneva a
sua volta senza esito.
Da ciò la giusta doglianza relativa alla
sostanziale elusione della procedura della intesa, con il corollario della
illegittimità di una procedura “alternativa” destinata a consentire, nei fatti,
alla amministrazione statale la scelta unilaterale della persona cui affidare
la presidenza della Autorità portuale di Livorno.
Seguono la declaratoria che non spetta allo Stato, e per esso al
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, la nomina del Commissario della Autorità portuale di Livorno «dal 3 luglio 2003 e fino
alla nomina del Presidente della medesima autorità», senza che siano state
avviate e proseguite effettive trattative con la Regione interessata per il
raggiungimento della intesa per la nomina del Presidente; e l'annullamento del
decreto oggetto di ricorso in parte qua, restando assorbiti gli
ulteriori profili di illegittimità dedotti dalla Regione ricorrente.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spettava allo Stato e per esso al Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti la nomina del Commissario della Autorità portuale di Livorno,
senza che fossero state avviate e proseguite effettive trattative con la
Regione interessata per il raggiungimento della intesa per la nomina del
Presidente;
annulla, per l'effetto, il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti 2 luglio 2003 n. 11129/MM di nomina del Commissario dell'Autorità
portuale di Livorno.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14
luglio 2005.
Piero Alberto CAPOTOSTI,
Presidente
Giovanni Maria FLICK, Redattore
Depositata in Cancelleria il 27 luglio 2005.