SENTENZA N. 279
Commento alla
decisione di
Silvia Nicodemo
Livelli
di legislazione e “livelli di principi” in materia di istruzione
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Guido NEPPI
MODONA Giudice
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la
seguente
nei giudizi di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 3; 2, comma 1; 7, commi
1, ultimo periodo, 2, 4, 5 e 6; 10, commi 1, 2, 4 e 5; 12, commi 1 e 2; 13,
commi 1 e 3; 14, commi da
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 19 aprile 2005 il Giudice relatore Annibale Marini;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per le Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso ritualmente
notificato e depositato,
Premette
Stante il chiaro riferimento ai titoli di
competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, comma secondo, lettere m)
e n), occorrerebbe preliminarmente distinguere – ad avviso della
medesima ricorrente – la categoria delle «norme generali», di cui al richiamato
art. 117, comma secondo, della Costituzione, da quella dei «principi
fondamentali» in materia di istruzione, di cui all’art. 117, comma terzo, della
Costituzione, individuando le richiamate norme generali nelle sole «norme
basilari per l’ordinamento dell’istruzione, cioè quelle che disciplinano i
cicli e la loro durata, le finalità, gli esami finali, la libertà di insegnamento
e altri istituti di pari importanza».
La ricorrente si dice consapevole del fatto
che questa Corte non ha sinora avuto modo di definire compiutamente il rapporto
tra norme generali sull’istruzione, di competenza esclusiva dello Stato, e
principi fondamentali, destinati ad orientare le regioni. Rileva peraltro che,
nella sentenza
n. 13 del 2004, essa ha dato per certo che nell’ambito della legislazione regionale
rientri la programmazione, l’organizzazione e la gestione del servizio
scolastico, osservando tra l’altro che già il decreto legislativo n. 112 del
1998 aveva attribuito, sia pure per delega, diverse funzioni alle regioni in
materia di «programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico».
Tanto premesso,
1.1.– L’art. 1,
comma 3, del
decreto legislativo – secondo cui, al fine di realizzare la continuità
educativa, costituente obiettivo della scuola dell’infanzia, gli uffici
scolastici regionali promuovono appositi accordi con i competenti uffici delle
regioni e degli enti locali – si porrebbe in contrasto con gli artt. 117, comma terzo, e 118 della Costituzione, in quanto
assegna ad un ufficio periferico statale (l’ufficio scolastico regionale) un
vero e proprio compito amministrativo, sia pure di carattere collaborativo, in materia di competenza concorrente. Invoca
al riguardo, la ricorrente, il precedente rappresentato dalla sentenza n. 303 del
2003, nella quale si è chiarito che, nelle materie di competenza concorrente,
lo Stato non può assegnare a se stesso le funzioni amministrative, a meno che
il principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 della Costituzione non
imponga di accentrare determinate funzioni per garantirne l’esercizio unitario.
Ipotesi non ricorrente nella specie, come dimostrerebbe il fatto che l’organo
individuato è un’amministrazione statale periferica e non centrale.
1.2.– L’art. 7,
commi 1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo, e l’art. 10, commi 1, 2,
primo periodo, e 4, primo periodo, si porrebbero in contrasto con l’art. 117,
comma terzo, della Costituzione stabilendo, rispettivamente per la scuola
primaria e secondaria, l’orario annuale delle lezioni, ivi compreso il tempo
dedicato alla mensa e al dopo mensa, in misura fissa, senza lasciare alcun
margine di discrezionalità né alle regioni né alle scuole. Ad avviso della
ricorrente, la previsione di un orario annuale rigido non potrebbe rientrare né
tra le norme generali né tra i principi fondamentali in materia di istruzione.
Si tratterebbe dunque di una previsione di dettaglio, lesiva della competenza
regionale concorrente.
1.3.– Anche l’art. 7, comma 4,
secondo periodo, e l’art. 10, comma 4, secondo periodo, sarebbero disposizioni
di dettaglio in materia di competenza concorrente, come tali lesive dell’art.
117, comma terzo, della Costituzione, in quanto regolano, senza lasciare alcuno
spazio alle regioni e alle scuole, la stipula dei contratti di prestazione
d’opera con gli esperti esterni, necessari per far fronte alle attività educative
opzionali. E se anche la definizione dei titoli richiesti agli esperti può
considerarsi funzione sorretta da esigenze unitarie, essa, in quanto attinente
a materia regionale, dovrebbe comunque essere svolta – secondo i principi
fissati dalla sentenza
n. 303 del 2003 – previa intesa con
1.4.– L’art. 7, commi 5, secondo periodo, e 6, e l’art. 10, comma 5, secondo periodo, che istituiscono la
figura obbligatoria dell’insegnante cosiddetta tutor
e ne regolano puntualmente i compiti e finanche la quantità minima di ore
d’insegnamento, sarebbero ancora norme di dettaglio, in quanto la presenza di
tale figura non potrebbe essere considerata un principio fondamentale.
1.5.– Gli artt. 2, comma 1, 12, comma 1, ultimo periodo, e
13, comma 1, secondo periodo, che individuano l’età per l’iscrizione alla
scuola dell’infanzia ed alla scuola primaria, sarebbero a
loro volta lesivi degli artt. 117, comma terzo, e 118
della Costituzione e del principio di leale collaborazione.
La legge delega n. 53 del 2003 prevedeva – all’art. 2, comma 1, lettera e), ultimo periodo, e
all’art. 7 – la possibilità, in via sperimentale, di un’iscrizione anticipata
alla scuola dell’infanzia, fissando come termine finale della sperimentazione
il 2006.
Il legislatore delegato ha invece irragionevolmente
previsto l’iscrizione anticipata, a regime (art. 2), senza attendere l’esito
della sperimentazione, con ciò eccedendo la delega e violando le competenze
costituzionali delle regioni in materia di scuole dell’infanzia, in quanto
l’anticipazione è prevista d’autorità, senza alcuna possibilità per le regioni
stesse di intervenire nel relativo processo decisionale.
Inoltre, in riferimento alla fase
di sperimentazione, l’art. 12, comma
Considerazioni analoghe sono svolte riguardo all’art. 13,
comma 1, che prevede la possibilità di un’anticipazione dell’iscrizione alla
scuola primaria.
In ogni caso, quand’anche dovesse ravvisarsi un’esigenza
di disciplina unitaria a fondamento delle norme in questione, esse sarebbero
comunque illegittime per il mancato coinvolgimento delle regioni.
1.6.– Gli artt. 12, comma 2, 13, comma 3, e 14, commi 2 e 4, sarebbero lesivi dell’art. 117, comma sesto, e del
principio di leale collaborazione per la previsione di un regolamento statale
in materia di competenza regionale concorrente.
Irrilevante – ad avviso della ricorrente – è la
circostanza che tale regolamento sia previsto
dall’art. 7, comma 1, della legge di delega n. 53 del 2003, essendo pacifico
nella giurisprudenza costituzionale che gli atti legislativi sono impugnabili
anche se apparentemente confermativi di altre leggi.
In via subordinata le norme impugnate sarebbero
illegittime in quanto il richiamato art. 7, comma 1, della legge n. 53 del 2003
prevede l’intesa con
1.7.– L’art. 14, comma 3, sarebbe lesivo dell’art. 117, comma terzo, della
Costituzione, in quanto – confermando, sino alla messa a regime della scuola
secondaria di primo grado, l’assetto organico derivante dai criteri fissati nel
decreto del Presidente della Repubblica n. 782 del 1982 – conferirebbe forza di
legge ad un atto che regola minutamente l’organizzazione delle attività
didattiche, escludendo qualsiasi margine di scelta delle regioni e delle
scuole.
1.8.– L’art.
14, comma 5, che prevede l’utilizzo del personale
docente interessato ad una diminuzione dell’orario di cattedra, non
costituirebbe norma generale né principio fondamentale della materia e sarebbe
perciò in contrasto anch’esso con l’art. 117, comma terzo, della Costituzione.
1.9.– L’art. 15, comma 1,
secondo periodo, infine, prevede la possibilità di incrementi di posti
nell’ambito dell’organico del personale docente, mediante il decreto del
Ministro dell’istruzione, di concerto con il Ministro dell’economia, di cui
all’art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002).
Anche la funzione di determinazione dell’organico – ad
avviso della Regione ricorrente – dovrebbe però essere trasferita, sia pure con
la opportuna gradualità, alle regioni, e pertanto la
norma, non prevedendo alcun significativo coinvolgimento delle regioni stesse,
contrasterebbe con l’art. 117, comma terzo, della Costituzione e con il
principio di leale collaborazione.
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito
in giudizio per mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la
declaratoria di inammissibilità o infondatezza del ricorso.
Premette il Governo che, in base ai principi enucleabili
dalla sentenza di questa Corte n. 13 del 2004,
si dovrebbe concludere che, al di fuori della
programmazione e della gestione del servizio, se l’intervento dello Stato si
svolge nella forma delle norme generali, non ci sono limiti derivanti da
competenze regionali. Quanto alle singole censure, osserva quanto segue.
2.1.– La norma di cui all’art. 1, comma
3, sarebbe riconducibile alla materia dell’organizzazione amministrativa
dello Stato [art. 117, secondo comma, lettera g)] e non sarebbe in alcun modo lesiva delle competenze regionali, riferendosi
esclusivamente all’esercizio di funzioni proprie dello Stato.
2.2.– L’art. 7, commi 1, 2,
primo periodo, e 4, primo periodo, e l’art. 10, commi 1, 2, primo periodo, e 4,
primo periodo, fissando
limiti massimi di orario annuale, ai soli fini della determinazione
dell’organico e di una corretta previsione della spesa, non impedirebbero alle
regioni – secondo l’Avvocatura – di prevedere, con apporti fuori organico a loro carico, attività ulteriori
e non sarebbero perciò lesivi della loro sfera di competenza.
2.3.– Le censure riguardanti l’art. 7, comma 4, secondo periodo, e l’art. 10, comma 4,
secondo periodo, sarebbero – ad avviso
dell’Avvocatura – non chiare, atteso che la stessa ricorrente riconosce che la
definizione dei titoli degli esperti può considerarsi funzione sorretta da
esigenze unitarie.
2.4.– L’art. 7, commi 5, secondo periodo, e 6, e l’art. 10, comma 5, secondo periodo, relativi alla figura
del cosiddetto tutor, dovrebbero considerarsi norme
generali o comunque destinate ad assicurare a tutti gli stessi livelli
essenziali di prestazioni.
2.5.– Quanto agli artt. 2, comma 1, 12,
comma 1, ultimo periodo, e 13, comma 1, secondo periodo, la censura di eccesso
di delega sarebbe inammissibile, mentre l’attribuzione al Ministro delle
competenze relative alla fase di sperimentazione si giustificherebbe per il
carattere generale delle norme suscettibili di aggiornamento, destinate ad
avere applicazione sull’intero territorio nazionale.
2.6.– Gli artt. 12, comma 2, 13, comma 3, e 14, commi 2 e
4, sono norme transitorie, in attesa
della emanazione del regolamento previsto dall’art. 7 della legge n. 53 del
2003, contro cui sarebbe in realtà rivolta, inammissibilmente,
l’impugnativa.
2.7.– Anche l’art. 14, comma 3,
avrebbe carattere transitorio e non conferirebbe – secondo l’Avvocatura – forza
di legge a norme regolamentari, bensì si limiterebbe a confermare la disciplina
regolamentare vigente, cosicché l’eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma rimarrebbe priva di effetti, in quanto il
regolamento continuerebbe a vivere di vita propria. Il ricorso, sul punto,
sarebbe perciò inammissibile.
2.8.– L’art. 14, comma 5,
riguardando l’utilizzazione del personale docente interessato ad una
diminuzione di orario, avrebbe carattere generale, non potendo che essere
uniforme sul territorio nazionale la disciplina dei docenti che si trovino
nelle stesse condizioni, in quanto dipendenti dello Stato.
2.9.– L’art. 15, comma 1, secondo periodo, rappresenta –
secondo l’Avvocatura – un intervento sugli organici dei docenti con oneri a
carico dello Stato e nessuna pretesa potrebbe avanzare al riguardo la regione, fondata sull’art. 119 della Costituzione, fino
all’emanazione delle relative leggi di attuazione.
Ricorda
l’Avvocatura che, nella citata sentenza n. 13 del
2004, si afferma che la competenza spettante alle regioni nell’ambito della
programmazione e della gestione del servizio scolastico riguarda tutto ciò che
non coinvolge gli aspetti finanziari e la distribuzione del personale tra le
istituzioni scolastiche.
Rileva da ultimo il Governo, in relazione alle prospettate
lesioni dell’autonomia scolastica, che la tutela di tale autonomia non compete
certamente alle regioni, con conseguente inammissibilità delle censure a questa
riferite.
3.– Anche
Premette
Ciò posto, essa censura – sulla scorta dei medesimi
argomenti svolti dalla Regione Emilia-Romagna – le
seguenti disposizioni:
- art. 7, commi 1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo, e art. 10,
commi 1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo;
- art. 7, comma 4, secondo periodo, e art. 10, comma 4, secondo periodo;
- art. 7, commi 5,
secondo periodo, e 6, e art. 10, comma 5, secondo
periodo;
- artt. 12, comma 1, ultimo periodo, e 13, comma 1, secondo periodo;
- artt. 12, comma 2, e 13, comma 3;
- art. 15, comma 1,
secondo periodo.
4.– Si è costituito anche in questo giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, con atto di contenuto sostanzialmente identico a quello depositato
nel giudizio introdotto dalla Regione Emilia-Romagna.
5.– Nell’imminenza dell’udienza pubblica, l’Avvocatura dello Stato ha depositato memorie in entrambi i giudizi, ulteriormente illustrando le conclusioni di merito già rassegnate.
Nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, il Governo pone altresì in dubbio, in via preliminare, l’ammissibilità del ricorso.
Assume infatti l’Avvocatura che l’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, estendendo alle regioni a statuto speciale le nuove forme di autonomia delle quali esse già non godano in virtù dei rispettivi statuti, offrirebbe a tali regioni una tutela solo riflessa ed indiretta, con la conseguenza che esse non avrebbero la possibilità di assumere autonome iniziative processuali in relazione alla violazione di quelle ulteriori forme di autonomia ma potrebbero solamente giovarsi, appunto di riflesso, delle eventuali iniziative delle regioni ordinarie.
6.– Anche le Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia hanno depositato memorie illustrative, di analogo contenuto.
Considerato in diritto
1.– Le Regioni Emilia-Romagna
e Friuli-Venezia Giulia censurano, lamentando
violazioni degli artt. 117, commi terzo e sesto, e 118 della Costituzione
nonché del principio di leale collaborazione, numerose disposizioni del decreto
legislativo 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione
delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo
dell'istruzione, a norma dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53).
I due ricorsi, stante
l’evidente connessione, vanno riuniti per essere decisi con unico
provvedimento.
2.– L’Avvocatura dello Stato eccepisce in via preliminare
l’inammissibilità del ricorso proposto dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, la quale agisce in virtù della clausola di più ampia autonomia di cui
all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Assume, in sostanza,
l’Avvocatura che le regioni a statuto speciale godrebbero, in virtù della norma
citata, di una tutela solo riflessa e derivata da quella spettante alle regioni
ordinarie, con la conseguenza che non potrebbero reagire con autonomo ricorso
principale alla eventuale violazione delle maggiori autonomie anche ad esse riconosciute dalla novella costituzionale.
2.1.– L’eccezione è priva di fondamento.
Il tenore dell’art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001 – secondo cui «sino all’adeguamento
dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si
applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di
Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie
rispetto a quelle già attribuite» – è infatti tale da
non lasciare alcun dubbio circa la volontà del legislatore costituzionale di
estendere in via diretta alle regioni a statuto speciale le maggiori autonomie
riconosciute alle regioni a statuto ordinario, senza alcuna limitazione quanto
alle forme di tutela.
Passando all’esame delle
singole questioni, va anzitutto ricordato che l’obiettivo dichiarato del
decreto legislativo impugnato dalle regioni è quello di dettare le norme
generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione.
La questione da risolvere
in via logicamente preliminare – sulla quale
la stessa difesa delle regioni non ha mancato di richiamare l’attenzione – riguarda proprio la individuazione
delle norme generali e la loro distinzione non solo dalle altre norme, di
competenza delle regioni, ma anche dai principi fondamentali di cui all’art.
117, comma terzo, della Costituzione.
Ora, ove si consideri che il problema si intreccia e si identifica con
quello di competenza, è evidente come il criterio di soluzione cui far capo
vada individuato guardando, al di là del dato testuale, di problematico
significato, alla ratio della previsione costituzionale che ha
attribuito le norme generali alla competenza esclusiva dello Stato.
E, sotto quest’ultimo
aspetto, può dirsi che le norme generali in materia di istruzione sono quelle
sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie e, quindi,
applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale.
Le norme generali così
intese si differenziano, nell’ambito della stessa materia, dai principi fondamentali i quali, pur
sorretti da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro
operatività, ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, più o meno
numerose.
Sulla base di quanto
precede, è possibile ora valutare la fondatezza delle singole questioni
sollevate, seguendo in proposito lo stesso iter espositivo delle Regioni
ricorrenti.
3.– La sola Regione Emilia-Romagna
innanzitutto censura, con riferimento agli artt. 117, comma
terzo, e 118 della Costituzione, l’art. 1, comma 3, del decreto
legislativo n. 59 del
3.1.– La questione non è fondata.
Contrariamente a quanto
sostenuto dalla ricorrente, la norma impugnata non attribuisce allo Stato una
funzione amministrativa in senso proprio, ma si limita a riconoscergli la
legittimazione a stipulare accordi (con i competenti uffici delle regioni e
degli enti locali) funzionali alla realizzazione di quella continuità educativa
con il complesso dei servizi all’infanzia e con la scuola primaria, che
costituisce – ai sensi del comma 1 del medesimo art. 1 – una delle finalità
proprie della scuola dell’infanzia.
E poiché non vi è dubbio
che l’indicazione delle finalità di ciascuna scuola sia espressiva della
competenza esclusiva statale in materia di norme generali sull’istruzione, va
conseguentemente escluso che l’attività di carattere collaborativo
svolta dagli uffici scolastici regionali in materia di esclusiva competenza
statale possa ledere le competenze costituzionali delle regioni.
Ben potendosi affermare
come la norma censurata realizzi, invece, proprio quel modello collaborativo tra Stato e regioni
invocato, ad altro proposito, dalle stesse Regioni ricorrenti.
4.– Entrambe le ricorrenti impugnano – lamentando la
violazione dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione – l’art. 7, commi 1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo, e l’art.
10, commi 1, 2, primo periodo, e 4, primo periodo, del decreto legislativo n.
59 del 2004, che stabiliscono – rispettivamente per la scuola primaria e la scuola
secondaria – l’orario annuale delle lezioni, l’orario annuale delle ulteriori
attività educative e didattiche rimesse all’organizzazione delle istituzioni
scolastiche e l’orario relativo alla mensa ed al dopo mensa. Si tratterebbe –
ad avviso delle medesime ricorrenti – di norme di dettaglio che, nel fissare in
modo «rigido» i suddetti orari annuali, escluderebbero qualsiasi residuo
margine di competenza regionale.
4.1.– La questione non è fondata, alla stregua delle
considerazioni che seguono.
Le Regioni ricorrenti
muovono dalla esplicita premessa che le norme impugnate debbano
essere interpretate nel senso di considerare gli orari annuali ivi stabiliti
come fissi ed assolutamente immodificabili, cosicché non sarebbe consentito
alle regioni nemmeno aumentare – a proprie spese – la quota oraria a loro
riservata.
Tale interpretazione è tuttavia palesemente irragionevole, in quanto attribuisce alle norme di cui si tratta una funzione – ad esse sicuramente estranea – limitatrice della offerta formativa.
Le norme stesse vanno al contrario intese come espressive di livelli minimi di monte-ore di insegnamento validi per l’intero territorio nazionale, ferma restando la possibilità per ciascuna regione (e per le singole istituzioni scolastiche) di incrementare, senza oneri per lo Stato, le quote di rispettiva competenza.
Così rettamente interpretate, le norme si sottraggono evidentemente alle censure di illegittimità costituzionale formulate nei ricorsi.
5.– Le medesime ricorrenti impugnano poi – con riferimento all’art. 117, comma terzo, della Costituzione ed al principio di leale collaborazione – gli artt. 7, comma 4, secondo periodo, e 10, comma 4, secondo periodo, del decreto legislativo n. 59 del 2004.
Le due disposizioni, di identico contenuto, prevedono – rispettivamente per la scuola primaria e per quella secondaria – che le istituzioni scolastiche, per lo svolgimento delle attività e degli insegnamenti opzionali che richiedano una specifica professionalità non riconducibile al profilo professionale dei docenti della scuola primaria o secondaria, stipulino contratti di prestazione d’opera con esperti in possesso di titoli definiti con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica.
Si tratterebbe di disposizioni di dettaglio, lesive
– secondo le ricorrenti – dell’autonomia regionale e di quella delle
istituzioni scolastiche. La mancata previsione di un’intesa con
5.1.– La questione è infondata.
A prescindere dai profili di ammissibilità della censura, per la parte in cui le Regioni intendono far valere una violazione dell’autonomia scolastica, è assorbente il rilievo che la scelta della tipologia contrattuale da utilizzare per gli incarichi di insegnamento facoltativo da affidare agli esperti e l’individuazione dei titoli richiesti ai medesimi esperti sono funzioni sorrette da evidenti esigenze di unitarietà di disciplina sull’intero territorio nazionale, cosicché le disposizioni impugnate vanno senz’altro qualificate come norme generali sull’istruzione, in quanto tali appartenenti alla competenza esclusiva dello Stato.
6.– Sia
Si tratterebbe anche in questo caso – secondo le ricorrenti – di norme di dettaglio, dovendosi escludere che l’istituzione di una simile figura di docente costituisca un principio fondamentale in materia di istruzione.
6.1.– Anche tale questione è infondata.
La definizione dei compiti e dell’impegno orario del personale docente, dipendente dallo Stato, rientra infatti sicuramente nella competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, comma secondo, lettera g), della Costituzione, trattandosi di materia attinente al rapporto di lavoro del personale statale. Non sussiste, pertanto, alcuna violazione della competenza regionale in materia di istruzione.
7.– Gli artt. 2, comma 1, 12, comma 1, ultimo periodo, e 13, comma 1, secondo periodo, fissano i limiti minimi di età per l’iscrizione alla scuola dell’infanzia ed alla scuola primaria.
In dettaglio, l’art. 2 disciplina l’accesso – a regime – alla scuola dell’infanzia, stabilendo che possano esservi iscritti le bambine ed i bambini che compiono i tre anni entro il 30 aprile dell’anno scolastico di riferimento.
L’art. 12 regola l’accesso alla medesima scuola dell’infanzia nella fase transitoria di sperimentazione, prevista dalla legge delega, avente inizio con l’anno scolastico 2003-2004 e destinata a proseguire fino all’anno 2006, prevedendo la possibilità di una graduale anticipazione dell’età minima per l’iscrizione fino a giungere al limite temporale indicato all’art. 2. L’ultimo periodo del primo comma affida al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca il compito di modulare le anticipazioni, «sentita l’Associazione nazionale dei comuni d’Italia (ANCI)».
Analogamente dispone il secondo periodo del comma 1 del successivo art. 13, con riferimento alla scuola primaria.
7.1.– L’art. 2, comma 1, è censurato, dalla sola Regione Emilia-Romagna, in quanto, dettando una disciplina a regime dell’accesso alla scuola dell’infanzia senza attendere i risultati della fase di sperimentazione, violerebbe la delega, negando irragionevolmente le ragioni stesse della sperimentazione.
7.2.– La questione non è fondata.
Premesso che le regioni non sono legittimate a denunciare il vizio di eccesso di delega se non in quanto da tale vizio discenda una diretta lesione dell’autonomia regionale, è sufficiente nella specie osservare che la fissazione del limite di età per l’iscrizione alla scuola dell’infanzia (come a qualsiasi altra scuola) è una funzione sorretta da evidenti esigenze unitarie, rappresentando l’omogeneità anagrafica condizione minima di uniformità in materia scolastica.
La disposizione impugnata è pertanto espressiva di una competenza legislativa sicuramente spettante allo Stato.
7.3.– Entrambe le ricorrenti impugnano poi gli artt. 12 e 13, per le parti relative alla “modulazione” delle anticipazioni. Assumono, in sostanza, che se si conviene che la sperimentazione non è una funzione da svolgere necessariamente in forma centralizzata ed anzi deve tenere conto, secondo lo stesso legislatore statale, delle peculiari situazioni locali – come testimonierebbe il previsto coinvolgimento dell’ANCI – dovrebbe allora concludersi che la relativa disciplina rientra nell’ambito della competenza regionale, come è del resto coerente con la natura di materia concorrente propria dell’istruzione.
In subordine, seppure si dovesse ravvisare un’esigenza di disciplina unitaria a fondamento della competenza attribuita al Ministro, le norme impugnate sarebbero – secondo le ricorrenti – pur sempre illegittime per violazione del principio di leale collaborazione, in quanto non prevedono alcuna forma di partecipazione delle regioni nella fase decisionale.
7.4.– La questione sollevata in via primaria non è fondata, alla stregua delle medesime considerazioni svolte sub 7.2. riguardo alla sicura appartenenza alla competenza statale della disciplina concernente la fissazione dell’età minima di accesso alle scuole.
7.5.– Sono invece fondate, nei termini che seguono, le censure, subordinatamente svolte dalle ricorrenti, riferite alla violazione del principio di leale collaborazione.
Il coinvolgimento delle realtà locali nella fase di graduale anticipazione dell’età di accesso alla scuola, almeno per quanto riguarda la scuola dell’infanzia, e pur essendo la materia riconducibile – per quanto si è osservato – alla competenza esclusiva dello Stato, è stato ritenuto evidentemente opportuno dal legislatore statale, come dimostra la partecipazione dell’ANCI, in forma consultiva, al relativo procedimento decisionale, prevista dall’art. 12, comma 1, ultimo periodo.
Preso atto, dunque, della volontà collaborativa manifestata dal legislatore statale, occorre tuttavia considerare che, in materia di istruzione, il naturale interlocutore dello Stato è essenzialmente la regione, in quanto gli altri enti locali sono privi di competenza legislativa.
La norma appare pertanto non rispettosa, sotto tale profilo, del principio di leale collaborazione e va dunque ricondotta a legittimità costituzionale sostituendo alla prevista partecipazione consultiva dell’ANCI quella della Conferenza unificata Stato-Regioni.
Non essendovi alcuna ragionevole giustificazione per
limitare alla sola scuola dell’infanzia la partecipazione delle regioni ai
processi decisionali in tema di anticipazione delle iscrizioni, va altresì
dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, secondo
periodo, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004, nella parte in cui
non prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e
della ricerca relativo all’eventuale anticipazione delle iscrizioni alla scuola
primaria sia adottato sentita
8.– Gli artt. 12, comma 2, 13, comma 3, e 14, commi 2 e 4, dettano disposizioni transitorie, relativamente all’assetto pedagogico, didattico ed organizzativo della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di secondo grado, fino all’emanazione del regolamento governativo previsto dall’art. 7, comma 1, della legge di delega.
Dette norme sarebbero, secondo le regioni ricorrenti
(
Subordinatamente, le medesime norme dovrebbero
ritenersi illegittime, per violazione del principio di leale collaborazione, in
quanto il citato art. 7, comma 1, prevede l’intesa con
8.1.– La questione non è fondata.
I regolamenti previsti dall’art. 7, comma 1, della legge n. 53 del 2003 riguardano la determinazione di livelli essenziali della prestazione statale in materia di assetto pedagogico, didattico e organizzativo e sono perciò riconducibili alla competenza statale esclusiva di cui all’art. 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione.
Le norme impugnate, che a tali regolamenti fanno riferimento, non ledono pertanto alcuna competenza regionale né contrastano con il principio di leale collaborazione.
9.– La sola Regione Emilia-Romagna censura l’art. 14, comma 3, del decreto legislativo n. 59 del 2004, secondo cui, fino alla messa a regime della scuola secondaria di primo grado, il relativo assetto organico «viene confermato secondo i criteri fissati nel decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 1982, n. 782».
Osserva la ricorrente che il suddetto decreto del Presidente della Repubblica, cui la norma impugnata attribuirebbe forza di legge, è un regolamento integralmente concepito nella logica della scuola meramente statale, in un contesto privo di qualsiasi competenza regionale. Esso sarebbe perciò intimamente contrastante con il nuovo quadro costituzionale, secondo il quale allo Stato, in materia di organizzazione scolastica, compete solamente dettare i principi fondamentali.
9.1.– La questione è inammissibile.
La censura, tenuto conto della eterogeneità della disciplina recata dal citato decreto del Presidente della Repubblica, n. 782 del 1982, risulta infatti del tutto generica, non consentendo l’individuazione delle specifiche disposizioni asseritamente contrastanti con il nuovo assetto costituzionale.
10.– Anche il comma 5 dell’art. 14 è oggetto di censura da parte della sola Regione Emilia-Romagna.
La norma impugnata dispone che «ai fini dell’espletamento dell’orario di servizio obbligatorio, il personale docente interessato ad una diminuzione del suo attuale orario di cattedra viene utilizzato per le finalità e per le attività educative e didattiche individuate, rispettivamente, dall’articolo 9 e dall’articolo 10».
Si tratterebbe anche in questo caso – secondo la ricorrente – di una norma di dettaglio in materia di organizzazione delle attività educative nella scuola secondaria di primo grado, lesiva tanto delle competenze regionali in materia di istruzione quanto dell’autonomia scolastica.
10.1.– La questione non è fondata.
A prescindere – anche in tal caso – dai profili di ammissibilità per quanto attiene alla prospettata lesione dell’autonomia scolastica, è decisivo nel merito il rilievo che la norma concerne in via diretta l’utilizzazione di personale docente statale, la cui disciplina rientra senza alcun dubbio nella competenza esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, comma secondo, lettera g), della Costituzione (organizzazione amministrativa dello Stato).
11.– L’ultima questione sollevata da entrambe le ricorrenti, con riguardo all’art. 117, comma terzo, della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, riguarda l’art. 15, comma 1, secondo periodo, che, al fine di realizzare le attività educative di cui agli artt. 7, commi 1, 2 e 3, e 10, commi 1, 2 e 3, del medesimo decreto legislativo, affida la possibilità di attivare incrementi di posti per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato nell’ambito dell’organico del personale docente, al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, di cui all’art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002).
Assumono, in sostanza, le ricorrenti che, spettando alle regioni la competenza costituzionale in materia di gestione ed organizzazione del servizio dell’istruzione pubblica, anche le funzioni riguardanti l’organico dovrebbero essere oggetto di trasferimento, insieme alle necessarie risorse, nel quadro di una progressiva attuazione dell’art. 119 della Costituzione.
Pur tenuto conto della necessaria gradualità che siffatto trasferimento di funzioni comporta, non sarebbe comunque compatibile con il nuovo assetto costituzionale una norma – come quella impugnata – che nega qualsiasi significativo coinvolgimento delle regioni in tema di organico del personale docente.
11.1.– La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
L’incremento, nell’ambito dell’organico del personale docente statale, dei posti attivati per le attività di tempo pieno e di tempo prolungato attiene ad aspetti dell’organizzazione scolastica che evidentemente intersecano le competenze regionali relative alle attività educative di cui agli artt. 7 e 10.
Il rispetto del principio di leale collaborazione
impone pertanto che nell’adozione delle scelte relative vengano
coinvolte anche le regioni, quanto meno nella forma – già ben nota
all’ordinamento – della consultazione dei competenti organi statali con
La norma impugnata va perciò dichiarata illegittima
nella parte in cui non prevede che il decreto ex art.
22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, sia adottato dal
Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il
Ministro dell’economia e delle finanze, sentita
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
a) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 12, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 19 febbraio
2004, n. 59 (Definizione delle norme generali
relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, a norma
dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53), nella parte in cui dispone
che il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della
ricerca in tema di anticipazione dell’età di accesso alla scuola dell’infanzia
sia adottato «sentita l’Associazione nazionale dei comuni d’Italia (ANCI)»
invece che sentita
b) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 13, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n.
59 del 2004 nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro
dell’istruzione, dell’università e della ricerca in tema di anticipazione
dell’età di accesso alla scuola primaria sia adottato sentita
c) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 15, comma 1, secondo periodo, del medesimo decreto legislativo n.
59 del 2004 nella parte in cui non prevede che il decreto ex
art. 22, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2002), in tema di incremento di posti per le attività di tempo pieno
e di tempo prolungato sia adottato dal Ministro dell’istruzione,
dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e
delle finanze, sentita
d) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 3, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004, sollevata, in riferimento all’art. 117, comma terzo, della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;
e) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3; 2, comma 1; 7, commi 1, 2, primo periodo, 4, 5, secondo periodo, e 6; 10, commi 1, 2, primo periodo, 4 e 5, secondo periodo; 12, comma 2; 13, comma 3; 14, commi 2, 3, 4 e 5, del medesimo decreto legislativo n. 59 del 2004 sollevate, in riferimento agli artt. 117, comma terzo, e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, dalle Regioni Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Piero Alberto
CAPOTOSTI, Presidente
Annibale
MARINI, Redattore
Depositata in
Cancelleria il 15 luglio 2005.