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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Riccardo CHIEPPA Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
Valerio ONIDA "
Carlo
MEZZANOTTE "
Fernanda CONTRI "
Guido NEPPI MODONA "
Piero
Alberto CAPOTOSTI "
Annibale
MARINI "
Franco BILE
"
Giovanni Maria FLICK "
Ugo DE SIERVO "
RomanoVACCARELLA "
Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2, della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 «Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale 2002-2004» promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 19 luglio 2002, depositato in Cancelleria il 27 successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorso 2002.
Visto
l’atto di costituzione della Regione Puglia nonché
l’atto di intervento dell’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature - Onlus;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il Giudice
relatore Fernanda Contri;
uditi l’avvocato
dello Stato Massimo Mari per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente
notificato e depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale in via principale dell’art.
38, comma 2, della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7
(Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale
2002-2004), per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
La disposizione censurata individua le specie di uccelli
“cacciabili dalla terza domenica di settembre all’ultimo giorno di febbraio”,
ponendosi in contrasto, secondo il ricorrente, con l’art. 18 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio), che, recependo la normativa comunitaria in
materia, determina i periodi di caccia vietando l'attività venatoria oltre il
termine del 31 gennaio. A giudizio del ricorrente sarebbe in tal modo violato
il “principio primario e prevalente” - desumibile dai contenuti della predetta
legge statale - “di protezione della fauna”, rivolto al perseguimento di un
obiettivo rientrante nella tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, la cui
competenza risulta attribuita in via esclusiva allo
Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la Regione
Puglia, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o infondata.
La resistente rileva anzitutto l’inammissibilità del ricorso per
insufficiente motivazione, richiamando la giurisprudenza di questa Corte sul
punto (sentenze
n. 517 del 1987 e n. 245 del 1984).
In particolare, con riferimento all’asserito contrasto della disposizione
censurata con l’art. 18 della legge n. 157 del 1992, si sottolinea
che non è neppure menzionato il comma di riferimento e che, anche in considerazione
della molteplicità delle disposizioni in esso contenute, la difesa della
Regione Puglia potrebbe essere pregiudicata.
Nel merito, la Regione Puglia ritiene che la norma censurata riguardi non
tanto l’ambiente, quanto la “caccia”, ossia una materia che, a seguito della
riforma operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
Titolo V della parte seconda della Costituzione), rientra nella “competenza
esclusiva regionale” ai sensi del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione,
in quanto non menzionata tra le materie di competenza
concorrente (art. 117, terzo comma) né tra quelle di competenza esclusiva
statale (art. 117, secondo comma). La legislazione regionale in materia di
“caccia” non rientra più nella competenza concorrente e non è dunque soggetta
al rispetto dei “principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”, per cui non sarebbe conferente il richiamo, operato dal
ricorrente, all’art. 18 della legge n. 157 del 1992.
La resistente contesta, quindi, la riconduzione della disposizione
regionale impugnata alla “materia” della “tutela dell’ambiente e
dell’ecosistema” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e, richiamata la
sentenza di questa Corte n. 407 del 2002, afferma che «anche ad ammettere che
nella “caccia” si possa rinvenire un collegamento
funzionale con la tutela ambientale, questo non potrebbe comunque autorizzare
lo Stato ad espropriare la regione di una materia di sicura competenza
esclusiva regionale, quanto piuttosto verificare se vi sono degli aspetti che
richiedono un intervento statale volto a garantire una disciplina uniforme su
tutto il territorio nazionale».
La determinazione del periodo di caccia non necessita,
secondo la resistente, di un intervento statale volto a garantire una tutela
uniforme su tutto il territorio nazionale, tanto è vero che la stessa legge
statale che si assume violata indica un periodo di riferimento temporale
variabile, suscettibile di deroga da parte delle regioni “in relazione alle
situazioni ambientali delle diverse realtà territoriali” (art. 18, secondo
comma, della legge n. 157 de 1992).
In base all’assunto per cui nel mese di febbraio
nel territorio pugliese le specie animali oggetto del prolungamento di attività
venatoria sono svernanti, non avendo ancora intrapreso la fase di migrazione
per raggiungere i luoghi di nidificazione,
la Regione Puglia ritiene che la disposizione censurata non realizzi
alcuna “lesione ambientale”, non contrastando, peraltro, con disposizioni
statali che possano ritenersi indispensabili per assicurare la sopravvivenza e
la riproduzione delle specie selvatiche. Quest’ultima ipotesi non ricorrerebbe infatti con riferimento alla previsione contenuta nell’art.
18 della legge n. 157 del 1992, che non potrebbe essere qualificata come “norma
fondamentale” o “standard minimo di
tutela” in quanto si limiterebbe a dettare una disposizione di dettaglio in una
materia oggi appartenente alla competenza “esclusiva” del legislatore
regionale. Né la determinazione statale potrebbe ritenersi collegata
all’attuazione della direttiva 79/409/CEE, concernente la conservazione degli
uccelli, che si limita a impedire la caccia durante
determinati periodi di vita dell’animale (nidificazione, riproduzione,
dipendenza, migrazione) senza imporre alcun vincolo temporale in ordine al
periodo di caccia consentito.
Le norme regionali censurate sarebbero pertanto
conformi alla richiamata normativa comunitaria, nonché alle convenzioni
stipulate dall’Italia in materia di protezione faunistica
(convenzione di Berna del 19 settembre 1979, sulla conservazione della vita
selvatica e dell’ambiente naturale in Europa, resa esecutiva con legge 5 agosto
1981, n. 503; convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950, per la protezione
degli uccelli, resa esecutiva con legge 24 novembre 1978, n. 812), le quali
anche si prefiggono di assicurare la conservazione di alcune specie animali
senza stabilire precisi vincoli temporali.
Venuto meno l’obbligo del rispetto dei principi fondamentali stabiliti
dalla legislazione statale in materie attribuite alla competenza “esclusiva”
regionale, la disposizione censurata avrebbe, quindi, legittimamente derogato
alle determinazioni contenute nel secondo comma dell’art. 18 della legge n. 157
del 1992, rispettando i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali (ossia gli unici limiti che possono essere invocati, ai
sensi del primo comma dell’art. 117 della
Costituzione, per le materie attribuite alla potestà esclusiva regionale). A
tale riguardo la Regione Puglia richiama anche il
quinto comma dell’art. 117 della Costituzione, che attribuisce alle Regioni e
alle Province autonome di Trento e Bolzano il potere di dare attuazione diretta
agli atti dell’Unione europea, rendendo così cedevoli le disposizioni statali
eventualmente emanate.
3. - Ha presentato atto di intervento fuori
termine l'Associazione Italiana per il World
Wide Fund for Nature - Onlus.
4. - In prossimità dell’udienza il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria, con la quale insiste per
l’accoglimento del ricorso.
In particolare, l’Avvocatura dello Stato sottolinea
che la censurata norma regionale lederebbe il riparto costituzionale di
competenze legislative come disciplinato nel riformato Titolo V, compromettendo
la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali, secondo il dettato della lettera s), secondo comma, dell’art. 117 della
Costituzione. La difesa erariale richiama la giurisprudenza costituzionale in
materia di tutela dell’ambiente, ritenendo che in base ad essa
sia possibile affermare che, laddove sia rilevabile l’emersione del valore
“ambiente”, lo Stato possa intervenire con legge allo scopo di garantire la
sussistenza di quegli standards
di tutela uniforme senza i quali “l’equilibrio ambientale” non sarebbe
garantito in maniera unitaria e soddisfacente su tutto il territorio nazionale,
al di là dell’ambito materiale della disciplina in cui tale intervento si
concreta. In particolare, la delimitazione temporale del prelievo venatorio, in quanto misura volta direttamente alla protezione delle
specie selvatiche su tutto il territorio nazionale, è oggetto che va ricompreso nella competenza esclusiva dello Stato in
materia di ambiente ed ecosistema ex art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, spettando dunque
allo Stato la fissazione di standards di tutela uniforme e il potere di dare attuazione
interna alla normativa comunitaria in materia.
5. - Anche la Regione Puglia ha depositato una memoria con la quale
insiste,anzitutto, per l’inammissibilità del ricorso
per insufficiente motivazione.
Nel merito la Regione Puglia sottolinea che la
proroga del periodo venatorio di alcune specie cacciabili disposta dalla norma
censurata non avrebbe effetti pregiudizievoli sull’habitat faunistico, in quanto l’attività
di riproduzione e il periodo di migrazione degli uccelli presi in
considerazione si svolgerebbero, nel territorio pugliese, nei mesi successivi a
febbraio.
La disciplina statale rivolta a garantire standards uniformi di tutela non
potrebbe pregiudicare le determinazioni regionali ove queste non siano
irragionevoli e non ostacolino la sopravvivenza e la
riproduzione delle specie che sono oggetto della proroga, in conformità con
quanto stabilito dalla direttiva 79/409/CEE. Sul punto, la resistente ritiene
che la sentenza di questa Corte n. 536 del 2002, pur riconoscendo in capo allo
Stato la titolarità del potere di fissare il periodo temporale nel quale è consentito il prelievo venatorio, contenga “segni di
apertura”, laddove si rileva che “l’estensione del periodo venatorio operata in
tal modo dalla regione costituisce una deroga rispetto alla previsione
legislativa statale, non giustificata da alcun elemento peculiare del
territorio sardo”.
La titolarità di una competenza esclusiva regionale in materia di
caccia, da ritenersi riconosciuta a
seguito della riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione,
dovrebbe quantomeno legittimare le Regioni a porre in essere delle deroghe agli
standards
fissati dalla legge statale purché forniscano, secondo quanto stabilisce la
Corte di giustizia (sentenza del 7 dicembre 2000, causa C-38/99), la prova,
avallata da dati tecnico-scientifici appropriati a
ciascun caso specifico, che “uno scaglionamento delle date di chiusura della
caccia non sia di ostacolo alla protezione completa delle specie di uccelli che
da tale scaglionamento possono essere interessati”. In mancanza, la competenza
esclusiva regionale in materia di caccia sarebbe sostanzialmente svuotata.
Tuttavia, l’art. 18 della legge n. 157 del 1992, fissando il termine di
chiusura della caccia, non consente alle Regioni di derogare allo stesso. Ai
fini della definizione del giudizio principale, la Regione Puglia ritiene
pertanto indispensabile la preliminare risoluzione della questione di
legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 2, della legge n. 157 del 1992,
per violazione dell’art. 117, primo comma, secondo comma, lettera s), quarto e quinto comma, nella parte
in cui (terzo periodo del comma 2) non prevede che il termine di chiusura della caccia ivi contemplato sia derogabile dalle Regioni
che forniscano la prova scientifica che lo scaglionamento non è di ostacolo
alla protezione completa delle specie di uccelli che da tale scaglionamento
possono essere interessati.
Con riguardo all’atto di intervento
depositato dall’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature - Onlus, la
Regione Puglia richiama, infine, la giurisprudenza di questa Corte secondo la
quale nei giudizi in via principale non è ammessa la presenza di soggetti
diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui
esercizio è oggetto di contestazione (ordinanze n. 130 del
1997; n. 507
del 1993; sentenze
n. 35 del 1995; n. 382 del 1999).
6. - Ha
depositato memoria fuori termine l'Associazione
Italiana per il World Wide
Fund for Nature - Onlus.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, sottopone al controllo di
costituzionalità l’art. 38, comma 2, della legge della
Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di previsione per l’esercizio
finanziario 2002 e bilancio pluriennale 2002-2004), per contrasto con l’art.
117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione.
La norma censurata individua le specie di uccelli
“cacciabili dalla terza domenica di settembre all’ultimo giorno di febbraio”,
ponendosi in contrasto, secondo il ricorrente, con l’art. 18 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio), che, recependo la normativa comunitaria in
materia, determina i periodi di caccia vietando l'attività venatoria oltre il
termine del 31 gennaio.
A giudizio del ricorrente sarebbe in tal modo violato il “principio
primario e prevalente” - desumibile dai contenuti della predetta legge statale
- “di protezione della fauna”, rivolto al perseguimento di un obiettivo
rientrante nella tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, la cui competenza risulta attribuita in via esclusiva allo Stato ai sensi
dell’art. 117, secondo comma, lett. s)
della Costituzione.
2. - L’intervento della Associazione Italiana
per il World Wide
Fund for Nature - Onlus è inammissibile in ragione del preliminare e
assorbente profilo relativo alla tardività del
deposito effettuato oltre il termine previsto dall’art. 23, terzo comma, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (ordinanza
allegata alla sentenza
n. 536 del 2002; sentenza n. 507 del
2000).
3. - In via preliminare, deve respingersi l’eccezione di
inammissibilità del ricorso per insufficiente motivazione, avanzata
dalla resistente Regione Puglia. Il ricorso, ancorché succinto, permette di
determinare l’oggetto della questione sottoposta al giudizio di
costituzionalità.
4. - Nel merito la questione è
fondata.
5. - Come già affermato da questa Corte nella sentenza n. 536 del
2002, l’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione esprime una esigenza
unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema,
ponendo un limite agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare
gli equilibri ambientali. In quell’occasione, la
Corte ebbe ad affermare - tra l’altro con riferimento ad una Regione a statuto
speciale cui è riconosciuta competenza primaria in
materia di caccia – che “la disciplina statale rivolta alla tutela
dell'ambiente e dell’ecosistema può incidere sulla materia caccia, pur
riservata alla potestà legislativa regionale, ove l'intervento statale sia
rivolto a garantire standards
minimi e uniformi di tutela della fauna, trattandosi di limiti unificanti che
rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla competenza
esclusiva dello Stato”.
La delimitazione temporale del prelievo venatorio disposta dall’art. 18
della legge n. 157 del 1992 è stata considerata, proprio nella richiamata sentenza n. 536 del
2002, come “rivolta ad assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle
specie cacciabili” e quindi rispondente all’esigenza di tutela dell’ambiente e
dell’ecosistema per il cui soddisfacimento l’art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione ritiene
necessario l’intervento in via esclusiva della potestà legislativa statale.
Allungare il termine della chiusura della stagione venatoria oltre quello previsto dalla legge statale equivale ad incidere sul
“nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica, nel quale deve includersi
– accanto all’elencazione delle specie cacciabili – la disciplina delle
modalità di caccia, nei limiti in cui prevede misure indispensabili per
assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili. Al
novero di tali misure va ascritta la disciplina che, anche in funzione di adeguamento agli obblighi comunitari, delimita il periodo
venatorio” (sentenza
n. 323 del 1998).
La legge della Regione Puglia, ora all’esame della Corte, va per le
stesse ragioni dichiarata incostituzionale per violazione dell’art. 117,
secondo comma, lettera s) della
Costituzione, in quanto lesiva di uno standard di tutela uniforme che deve
essere rispettato nell’intero territorio nazionale.
6. - Questa Corte non ritiene di dover sollevare nel presente giudizio
questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 2, della legge n. 157 del 1992, come
invece richiesto dalla resistente Regione Puglia.
La suddetta richiesta si basa sulla considerazione per
cui la disciplina statale rivolta a garantire standards uniformi di tutela non potrebbe pregiudicare le determinazioni
regionali ove queste non siano irragionevoli e non ostacolino la sopravvivenza
e la riproduzione delle specie che sono oggetto della proroga, in conformità con
quanto stabilito dalla direttiva 79/409/CEE. La resistente invoca il passo
della sentenza
n. 536 del 2002 della Corte, laddove, pur riconoscendo in capo allo Stato
la titolarità del potere di fissare il periodo temporale nel quale
è consentito il prelievo venatorio, si rileva che “l’estensione del periodo
venatorio operata in tal modo dalla regione costituisce una deroga rispetto
alla previsione legislativa statale, non giustificata da alcun elemento
peculiare del territorio sardo”.
Il riferimento a presunti elementi peculiari del territorio sardo va
tuttavia letto nel contesto della motivazione della
richiamata decisione e dei rilievi avanzati in quell’occasione
dalla difesa della Regione Sardegna. E, soprattutto,
occorre precisare che l’enunciato richiamato si completa nella citata sentenza
con la “considerazione del fatto che l'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, organismo tecnico scientifico cui lo Stato italiano ha affidato compiti
di ricerca e consulenza sulla materia, ha espresso in proposito una valutazione
negativa”.
Eventuali deroghe agli standards minimi di tutela fissati nella legislazione
statale attuativa della normativa comunitaria in
materia possono essere disciplinate solo per la salvaguardia
degli interessi generali indicati nell’art. 9 della direttiva 79/409/CEE, ed
esclusivamente sulla base di una normativa nazionale idonea a garantire su
tutto il territorio nazionale un uniforme e adeguato livello di salvaguardia (sentenze n. 169
e n. 168 del
1999). La suddetta ipotesi non ricorre nel caso di specie, non essendo state
rispettate le condizioni delineate nella direttiva comunitaria.
Non vi sono pertanto i presupposti per sollevare nel presente
giudizio questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 2, della legge n. 157 del
1992, in quanto
la relativa eccezione prospettata dalla resistente appare manifestamente
infondata alla luce di quanto costantemente affermato nella giurisprudenza
costituzionale in materia di delimitazione temporale del prelievo venatorio.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell’art. 38, comma 2,
della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di previsione
per l’esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale 2002-2004).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Fernanda
CONTRI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 4 luglio 2003.