ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare MIRABELLI Presidente
- Francesco GUIZZI Giudice
- Fernando SANTOSUOSSO ”
- Massimo VARI ”
- Cesare RUPERTO ”
- Riccardo CHIEPPA ”
- Valerio ONIDA ”
- Carlo MEZZANOTTE ”
- Guido NEPPI MODONA ”
- Piero Alberto CAPOTOSTI ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale della legge 27 dicembre 1997, n. 449, recante “Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica”, promossi con ricorsi delle Regioni
Piemonte, Lombardia e Veneto, notificati il 29 (r. ric. n. 12 ) e il 28 gennaio
1998 (r. ric. nn. 13 e 14), depositati in cancelleria il 6 (r. ric. n. 12) e il
7 febbraio successivi (r. ric. nn. 13 e 14) ed iscritti ai nn. 12, 13 e 14 del
registro ricorsi 1998.
Visti
gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché
l’atto di intervento del Comune di Lonato;
udito
nell’udienza pubblica del 23 maggio 2000 il Giudice relatore Valerio Onida;
uditi
gli avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte, Giuseppe F. Ferrari per
le Regioni Lombardia e Veneto e l’avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.
– Con ricorso notificato il 29 gennaio 1998 e depositato il 6 febbraio 1998 (r.
ric. n. 12 del 1998), la Regione Piemonte ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 9, 77, terzo comma, 117 e 118 della
Costituzione, dell’art. 49, comma 18, della legge 27 dicembre 1997, n. 449
(Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica).
La
disposizione impugnata dispone che siano “considerati validi gli strumenti
urbanistici già intesi approvati a seguito dell’applicazione, da parte degli
enti che li hanno adottati, delle procedure del silenzio-assenso previste dai
decreti legge 27 settembre 1994, n. 551, 25 novembre 1994, n. 649, 26 gennaio
1995, n. 24, 27 marzo 1995, n. 88, 26 maggio 1995, n. 193, 26 luglio 1995, n.
310, 20 settembre 1995, n. 400, 25 novembre 1995, n. 498, 24 gennaio 1996, n.
30, 25 marzo 1996, n. 154, 25 maggio 1996, n. 285, 22 luglio 1996, n. 388, 24
settembre 1996, n. 495, i cui effetti sono stati fatti salvi ai sensi dell’art.
2, comma 61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”; ed aggiunge che, a tal
fine, “il termine di centottanta giorni previsto per la formazione del
silenzio-assenso, non maturato nel periodo di vigenza del singolo decreto
legge, si intende raggiunto nel periodo di vigenza dei successivi decreti
legge”.
La
Regione dapprima ricorda di avere già impugnato davanti alla Corte
costituzionale due dei decreti legge i cui effetti sono stati fatti salvi dalla
legge n. 662 del 1996; e che la Corte si è pronunciata sui due ricorsi con la
sentenza n. 429 del 1997. Con tale pronuncia la Corte avrebbe escluso,
richiamando la precedente sentenza n. 244 del 1997, che la sanatoria
comportasse violazione della sfera regionale, in quanto la legge ex art. 77, terzo comma, della
Costituzione potrebbe avere ad oggetto solo le situazioni verificatesi durante
il periodo di vigenza dei decreti legge non convertiti, mentre la formazione
del silenzio-assenso nel termine di centottanta giorni avrebbe potuto
verificarsi soltanto dopo i sessanta giorni di vigenza di ognuno dei decreti
legge.
Secondo
la ricorrente, la norma oggi impugnata sarebbe incostituzionale per violazione
appunto dell’art. 77, terzo comma, della Costituzione, in quanto corollario
delle affermazioni delle sentenze costituzionali nn. 244 e 429 del 1997 sarebbe
l’incostituzionalità di una norma che faccia salvi effetti che non si erano
ancora prodotti al momento della decadenza per mancata conversione dei decreti
legge.
Sarebbero
violati anche l’art. 9 della Costituzione, le competenze in materia di tutela
dei beni ambientali e protezione della natura attribuite alle Regioni dagli
artt. 82 e 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e, in generale, le competenze
regionali legislative e amministrative in materia di urbanistica di cui agli
artt. 117 e 118 della Costituzione. Sarebbe infatti incostituzionale, secondo
la stessa giurisprudenza costituzionale, il ricorso al silenzio-assenso per le
attività amministrative ad alta discrezionalità, quali le attività di pianificazione
territoriale, che finiscono per incidere sull’essenza stessa della competenza
regionale: e, in un ambito di competenza normativa della Regione, non potrebbe
che essere una legge regionale ad attribuire al silenzio della Pubblica
Amministrazione, in ipotesi specifiche, un significato concludente, come
l’approvazione o il rifiuto. La Corte costituzionale, ricorda la Regione, ha
già dichiarato incostituzionale la previsione dell’art. 12, comma 3, del
decreto legge 12 gennaio 1988, n. 2, in riferimento alla disciplina posta
dall’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in quanto essa, spostando la
decorrenza del termine stabilito per il parere delle autorità preposte alla
tutela del paesaggio, avrebbe inciso sulle competenze normative ed amministrative
delle Regioni a statuto ordinario, fino a svuotarle in pratica di ogni
contenuto (sentenza n. 302 del 1988).
2.
– Non si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, mentre ha
depositato atto di intervento fuori termine il Comune di Lonato, svolgendo
diverse considerazioni, depositando alcuni documenti e conclusivamente
chiedendo che la Corte rigetti il ricorso della Regione Piemonte, considerando
“la gravità della situazione in cui versano i comuni italiani che, in piena
buona fede, hanno “inteso approvati” i propri strumenti urbanistici generali
dando ad essi attuazione”.
3.
– Con ricorso notificato il 28 gennaio 1998 e depositato il 7 febbraio 1998 (r.
ric. n. 13 del 1998), la Regione Lombardia ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 5, 32, 81, 97, 117,
118 e 119 della Costituzione, degli artt. 32, commi 2, 4, 5; 34, comma 1; 37;
39, comma 19; 41, comma 1; 43; 44, comma 4; 47, comma 1; 48, commi 1, 4 e 5,
della legge n. 449 del 1997.
La
Regione ricorrente sostiene che tutte le disposizioni impugnate comprimono
l’autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale.
Con
riguardo all’art. 32, commi 2, 4 e 5, la Regione denuncia la violazione degli
artt. 2, 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione. In particolare, quanto
al comma 2, che disciplina le conseguenze dell'eventuale inadempimento in
relazione agli obiettivi di risparmio sulla spesa per la acquisizione di beni e
servizi di cui al comma 1 dello stesso articolo, essa lamenta che tale comma
equipari, sul piano delle fattispecie da sanzionare da parte dello Stato,
l'inadempienza delle Regioni e quella delle “relative aziende unità sanitarie
locali e aziende ospedaliere”; conseguentemente consenta una sanzione a carico
della Regione e del suo sistema sanitario complessivo in relazione ad un
eventuale inadempimento localizzato anche in una sola azienda, fattispecie che
dovrebbe competere alla Regione sanzionare, sul piano istituzionale,
finanziario e disciplinare, e non allo Stato; faccia irragionevolmente gravare,
senza necessità di tutela di alcun interesse costituzionalmente meritevole,
conseguenze sanzionatorie su soggetti pubblici ed utenti che non avrebbero in
alcun modo concorso al fatto ritenuto lesivo; consenta l’intervento statale sul
sistema sanitario regionale, in funzione sanzionatoria e, nel caso di omissione
di singole aziende, sostitutiva dell’intervento regionale, senza che sia
contemplata alcuna procedimentalizzazione (non sarebbero previsti preavvisi,
diffide, termini per provvedere e non sussisterebbe alcuno scrupolo di rispetto
delle esigenze del metodo della leale collaborazione); demandi allo Stato, e
per esso al Ministro della sanità, una discrezionalità illimitata, salva la
soglia massima del 3%, e salvo il parere della Conferenza unificata
Stato-Regioni-Città, nel dosare la sanzione finanziaria, in assenza di
parametri che consentano di proporzionare la sanzione all’inadempimento.
Il
comma 4 dello stesso art. 32, poi, applica alle Regioni che entro il 31 marzo
1998 non abbiano dato attuazione agli strumenti di pianificazione riguardanti
la tutela della salute mentale di cui all’art. 1, comma 20, della legge n. 662
del 1996, e che non abbiano provveduto alla completa istituzione delle
residenze territoriali e alla chiusura degli ospedali psichiatrici, le sanzioni
previste dal comma 23 dello stesso articolo. Secondo la ricorrente, il termine
sarebbe di irragionevole brevità, a motivo degli investimenti immobiliari e
degli interventi edilizi, di grande complessità e di significativa lunghezza,
da porre in atto; e l’inosservanza eventuale del termine sarebbe sanzionata in
forma irragionevolmente grave e priva di proporzionalità rispetto all’entità
dell’eventuale inadempimento, oltre che rimessa nell’an e nel quomodo ad una
eccessiva discrezionalità dell’autorità statale.
Il
comma 5 dello stesso articolo, infine, disciplina il riutilizzo delle
disponibilità finanziarie derivanti dalle riduzioni di cui al comma 2,
devolvendole al finanziamento di azioni di sostegno volte alla rimozione degli
ostacoli che hanno dato luogo all’inadempienza o a progetti speciali a favore
di fasce sociali deboli; e destina le risorse derivanti dalle riduzioni di cui
al comma 23 dell’art. 1 della legge n. 662 del 1996 e al comma 4 dello stesso
art. 32 alla realizzazione di un progetto-obiettivo “Tutela della salute
mentale”, nonché, a titolo incentivante, a favore di aziende unità sanitarie
locali e aziende ospedaliere che abbiano attuato i programmi di chiusura dei
residui ospedali psichiatrici. Tale disciplina, secondo la ricorrente,
prevederebbe la possibilità di assegnazione di risorse non direttamente alle
Regioni, ma alle singole aziende, da parte del Ministro, con aggiramento non
solo del sistema di finanziamento del Servizio sanitario regionale come
disciplinato dalla legge n. 833 del 1978 e successive modificazioni, e dunque
della autonomia finanziaria regionale, ma anche della capacità di governo della
sanità da parte della Regione; rimetterebbe al Ministro della sanità la
determinazione della quota di fondi da assegnare alle Regioni con il solo
vincolo del parere della Conferenza Stato-Regioni, salvo l’avvalimento
dell’Osservatorio nazionale sulla salute mentale e dell’Istituto superiore
della sanità, che sarebbero peraltro meri organi statali centrali; concederebbe
al Ministro una irragionevole discrezionalità nella riassegnazione dei fondi,
non significativamente correlata a parametri legislativamente disciplinati e
caratterizzati dalla necessaria correlazione con finalità di interesse pubblico,
a rilevanza costituzionale, nella cui individuazione e nel cui perseguimento le
Regioni abbiano parte; contemplerebbe la attivazione, pur limitatamente alla
psichiatria, di un potere sostituivo ibrido, comportante la nomina di
commissari ad acta definiti
“regionali”, ma nominati dal Consiglio dei ministri su proposta del Ministro
della sanità, d’intesa con la Regione interessata.
Con
riguardo all’art. 34, comma 1, che prescrive l’inquadramento progressivo in
ruolo come dirigenti di primo livello degli specialistici ambulatoriali in
regime convenzionale, medici e non, in aree di attività specialistica
individuate dalla Regione, la ricorrente denuncia la violazione degli artt. 3,
32, 81, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione. L’inquadramento ingenererebbe,
rispetto al rapporto convenzionale, un significativo aggravio di spesa a carico
del SSN, a cui non farebbe riscontro alcuna messa a disposizione delle risorse
necessarie, con conseguente pregiudizio sia per l’autonomia finanziaria
regionale, sia per la capacità regionale di governo del sistema sanitario, e
ciò nello stesso momento in cui si impone un’ulteriore riduzione della spesa
complessiva, nelle forme del già impugnato art. 32, ed in violazione del
principio del parallelismo tra responsabilità di disciplina e di controllo e
responsabilità finanziaria.
Con
riguardo all’art. 37 della legge, che consente la fornitura gratuita a carico
del SSN della protesi mammaria alle assistite che abbiano subito un intervento
di mastectomia, senza mettere a disposizione delle Regioni nessuna risorsa
sanitaria aggiuntiva, la Regione denuncia la violazione degli artt. 2, 3, 32,
81, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione. Secondo la ricorrente, l’articolo
impugnato pregiudicherebbe l’autonomia finanziaria e il governo della spesa,
oltre che il diritto alla salute, a causa della scarsità delle risorse
disponibili.
Con
riguardo all’art. 39, comma 19, che estende alle Regioni ed alle Province
autonome la disciplina relativa alla riduzione delle spese di personale, la
Regione denuncia la violazione degli artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione. La disposizione, secondo la ricorrente, protraendo un’artificiosa
emergenza, equiparerebbe indebitamente le Regioni ad enti quali le camere di
commercio, gli enti del SSN e gli enti locali, aventi diversa posizione
costituzionale; e reitererebbe, prolungherebbe nel tempo e generalizzerebbe
misure di contenimento dell’utilizzo di personale che la Corte costituzionale
ha già statuito dover essere temporanee e preordinate ad instaurare un regime
transitorio in attesa della riforma sanitaria o di un riassetto generale del
settore.
Con
riguardo all’art. 41, comma 1, della legge, che detta norme generali relative
alla revisione degli organi collegiali, la ricorrente denuncia la violazione
degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione. La norma, in difetto di una
specifica esenzione delle Regioni, sarebbe applicabile anche a queste ultime, e
le equiparerebbe così a categorie di enti non munite di alcuna garanzia
costituzionale di autonomia; inoltre essa, attribuendo la competenza, in ordine
alla revisione, all’“organo di direzione politica responsabile”, invaderebbe il
campo riservato alla Regione in ordine alla distribuzione dei compiti
all’interno della propria organizzazione. Non parrebbe, del resto, trattarsi di
misure urgenti e provvisorie volte al contenimento del disavanzo pubblico,
quanto di misure organizzative caratterizzate da una scelta di principio non
provvisoria, ma a regime.
Con
riguardo all’art. 43, che ha ad oggetto “contratti di sponsorizzazione ed
accordi di collaborazione, convenzioni con soggetti pubblici o privati,
contributi dell’utenza per i servizi pubblici non essenziali e misure di
incentivazione della produttività”, la Regione denuncia la violazione degli artt.
117, 118 e 119 della Costituzione. La ricorrente censura la disciplina generale
(contenuta nel comma 3), ritenuta applicabile anche alle Regioni in difetto di
espressa esenzione, delle convenzioni con soggetti pubblici e privati per la
fornitura a titolo oneroso di consulenze o servizi aggiuntivi, col vincolo di
destinazione del 50% dei ricavi delle convenzioni stipulate ai fini di cui al
comma 1 ad economie di bilancio. Tali misure, ritenute dalla ricorrente a
regime e non transitorie, sarebbero incompatibili con l’autonomia finanziaria
regionale, oltre che con quella legislativa ed amministrativa, autonomia che
esigerebbe che le Regioni possano conformare liberamente gli strumenti
operativi in questione, così come l’utilizzo dei loro ricavi.
Quanto
all’art. 44, comma 4, della legge, che estende l’applicabilità dell’art. 14
della legge n. 59 del 1997 alle amministrazioni di cui all’art. 1 del decreto
legislativo n. 29 del 1993, e quindi anche alle Regioni, la ricorrente denuncia
la violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione. La disposizione
consentirebbe allo Stato di imporre soppressioni e fusioni di enti,
trasformazioni in soggetti di diritto privato, nonché varie altre prescrizioni
organizzative anche alle Regioni, omettendo qualunque procedura di raccordo e
comprimendo l’autonomia organizzativa regionale; e sarebbe incostituzionale
anche nel caso in cui il suo significato stesse nell’estensione dei principi di
cui allo stesso art. 14 alle Regioni, in qualità di principi fondamentali della
legislazione statale.
Quanto
infine all’art. 47, comma 1, e all’art. 48, commi 1, 4 e 5, che dettano
disposizioni concernenti rispettivamente le limitazioni ai pagamenti a carico
del bilancio dello Stato a favore di enti caratterizzati da giacenze di disponibilità
liquide, il concorso del sistema delle autonomie regionali agli obiettivi della
finanza pubblica mediante il blocco del fabbisogno finanziario, e la
sospensione dei pagamenti “ad eccezione di quelli che possono arrecare danni
patrimoniali all’ente o a soggetti che intrattengono con l’ente rapporti
giuridici e negoziali”, la Regione ricorrente denuncia la violazione degli
artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
La
disciplina in questione sarebbe intrinsecamente irragionevole, almeno quanto al
comma 5 dell’art. 48, poiché non si comprenderebbe quale titolo di pagamento
dovrebbe sussistere a favore di terzi in assenza di rapporti giuridici e
negoziali, e quanto all’art. 47, comma 1, poiché non si comprenderebbe quale
sia la assegnazione di competenza delle Regioni sulla cui entità il Tesoro con
proprio decreto determina l’importo minimo delle giacenze, compreso tra il 10 e
il 20% delle assegnazioni stesse; demanderebbe, almeno quanto al comma 1
dell’art. 47, al Ministro del tesoro la determinazione delle categorie di enti
e del limite di giacenza che attiva la ripresa dei pagamenti statali, in
violazione della riserva di legge di cui all’art. 119 della Costituzione;
equiparerebbe Regioni ed altri enti, locali e non; non configurerebbe misure
temporanee o di emergenza, ma strutturerebbe vincoli permanenti; limiterebbe
eccessivamente l’autonomia finanziaria regionale, e con essa quella legislativa
ed amministrativa, introducendo fattori di incertezza e di imprevedibilità
gestionale.
5.
– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo di dichiarare non fondate tutte le questioni sollevate dalla Regione
Lombardia, e osservando quanto segue in relazione a ciascuna delle disposizioni
impugnate.
Con
riguardo all’art. 32, comma 2, la difesa erariale sostiene che il legislatore
ha soltanto – e doverosamente – assunto alcuni parametri di comportamenti che
evidenzierebbero la mancata corrispondenza delle Regioni alle indicazioni per
il contenimento delle spese specificate al comma 1: mancata corrispondenza da
cui, del tutto ragionevolmente, si farebbe conseguire una riduzione della quota
del Fondo sanitario regionale, per evitare la quale le Regioni sarebbero state
incentivate all’osservanza tempestiva di (necessarie) regole di rigore. Né
l’equiparazione, a tal fine, delle inadempienze delle Regioni e delle relative
aziende sanitarie locali e aziende ospedaliere potrebbe essere intesa come una
menomazione del potere sopraordinato delle Regioni sulle aziende, avendosi qui
riguardo alle conseguenze oggettive che le inadempienze comportano rispetto al
fine unitario perseguito. E sarebbe proprio nel più incisivo controllo sulle
aziende da parte delle Regioni che queste potrebbero corrispondere a quel
dovere di leale collaborazione che incombe anche su di esse. Non si dovrebbe
minimizzare la portata del previsto parere della Conferenza Stato‑Regioni‑Città,
di cui la legge n. 59 del 1997 ha introdotto una innovativa disciplina, già
attuata con il decreto legislativo n. 281 del 1997, pure richiamato dalla norma
in esame, e che sarebbe improntata appunto al principio di leale
collaborazione.
Le
medesime osservazioni varrebbero, secondo la difesa erariale, anche per le
successive censure. Con riguardo all’art. 32, comma 4, non sarebbe incoerente
con l’esigenza della razionalizzazione e della ottimizzazione della spesa
l’indicazione di un termine per l’attuazione degli strumenti di pianificazione:
il termine corrisponderebbe ad una funzione acceleratoria che – con il medesimo
intento di evitare ulteriori dispersioni di risorse finanziarie, in cui spesso
proprio le Regioni sarebbero incorse – è stata di recente perseguita in via
generale in materia appunto di opere pubbliche.
Ad
analogo intento corrisponderebbe anche l’art. 32, comma 5, in base al quale
anche i recuperi di somme derivanti dalle riduzioni di spesa di cui al comma 2
verrebbero utilizzati in materia sanitaria per un migliore perseguimento di
finalità non realizzate a causa delle inadempienze, e comunque secondo un
disegno di priorità già presente nella politica sanitaria adottata. Ciò,
quindi, non per effetto di nuove e sovrapposte linee programmatiche dello
Stato, ma secondo un corretto indirizzo generale da cui le Regioni non
sarebbero state né saranno escluse, trovando anzi esse il loro organo di
raccordo e di verifica nella Conferenza Stato–Regioni, di cui la ricorrente
minimizzerebbe la funzione.
Quanto
all’art. 34, comma 1, la difesa erariale sostiene che la Regione non dovrebbe
dolersi nei confronti di tale disposizione, in quanto sarebbe attribuito
proprio alle Regioni, come la stessa ricorrente riconosce, il potere di
individuare le aree di attività specialistiche in cui operare gli
inquadramenti.
Quanto
all’art. 37, disposizione di cui la stessa Regione riconoscerebbe la doverosità,
l’Avvocatura afferma che la spesa da essa prevista andrebbe ricondotta al
quadro finanziario complessivo, nella cui composizione le Regioni avrebbero una
presenza determinante.
Quanto
all’art. 39, comma 19, la difesa erariale afferma che una programmazione del
fabbisogno del personale compatibile con le disponibilità di bilancio non
potrebbe non essere richiesta per tutti i settori fondamentali di spesa, come
appunto quello sanitario, e che tale previsione, data la sua ratio, limitata nel tempo, si ricondurrebbe
all’ottica accolta dalla giurisprudenza costituzionale, che ne riconosce la
legittimità in vista di un riassetto generale del settore, sempre direttamente
condizionato dal quadro finanziario complessivo. Né, a questo fine, potrebbe
avere alcuna rilevanza che le Regioni siano indicate insieme ad altri soggetti
di spesa.
Quanto
all’art. 41, comma 1, parimenti non si vedrebbe in che modo tale disposizione
possa incidere sui poteri decisionali delle Regioni, ove pure la norma sia ad
esse applicabile, del che la stessa ricorrente dubiterebbe.
Quanto
all’art. 43, la difesa erariale ne sostiene la compatibilità con l’autonomia
regionale, in quanto in esso si prevede soltanto che le pubbliche
amministrazioni, al fine di favorire l’innovazione dell’organizzazione
amministrativa e di realizzare maggiori economie, possono stipulare contratti
di sponsorizzazione, accordi di collaborazione, etc.: nessun vincolo verrebbe
imposto ad alcuno, salvo per una quota dei risparmi così (eventualmente)
ottenuti.
Quanto
all’art. 44, comma 4, l’Avvocatura contesta che la ricorrente, pur esprimendo
dubbi interpretativi sul testo, ne dia una lettura particolarmente forte,
ritenendolo idoneo a sottrarre direttamente poteri alle Regioni; al contrario,
la norma richiamerebbe – ai fini dell’attuazione della delega della legge n. 59
del 1997, relativa alla riorganizzazione degli apparati centrali – l’obiettivo
di una complessiva riduzione dei costi amministrativi, indicando una serie di
principi e criteri direttivi idonei allo scopo. Secondo l’Avvocatura, dunque,
la legge sulla finanza pubblica era la sede naturale per tale richiamo; e
l’allarme della Regione Lombardia sarebbe ingiustificato, proprio di fronte ad
una legge come la n. 59 del 1997, ispirata ad un’evoluzione in senso federale,
e non centralistico, dell’ordinamento.
Quanto
infine agli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, la difesa erariale si
richiama ancora una volta alla ragion d’essere della normativa in esame,
diretta ad un contenimento della spesa che spettava allo Stato di prevedere,
come responsabile primario del bilancio.
In
definitiva, secondo l’Avvocatura, rimarrebbero decisive anche per la legge in
esame le considerazioni formulate dalla Corte costituzionale ad analogo
proposito, secondo cui l’opera di risanamento della finanza pubblica
richiederebbe un impegno solidale di tutti gli enti territoriali erogatori di
spesa, di fronte al quale la garanzia costituzionale dell’autonomia finanziaria
delle Regioni non potrebbe fungere da impropria giustificazione per una
esenzione. La finalità, anche nella legge n. 449 del 1997 perseguita dal
Governo e dal Parlamento, di contenere il perdurante disavanzo della spesa
pubblica giustificherebbe una manovra complessiva di riduzione della spesa in
tutti i settori e con specifico riferimento alla spesa sanitaria, mediante
misure che incidono su tutti gli enti di autonomia a statuto speciale e
ordinario.
6.
– Con ricorso notificato il 28 gennaio 1998 e depositato il 7 febbraio 1998 (r.
ric. n. 14 del 1998), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 5, 24, 32, 77, 81, 97, 117, 118
e 119 della Costituzione, degli artt. 17, commi 10, 22 e 29; 18; 32, commi 2,
4, 5 e 15; 34, comma 1, 37; 39, comma 19; 41, commi 1 e 3; 43; 44, comma 4; 47,
comma 1; 48, commi 1 e 5; 49, comma 18; 55, comma 14, della legge n. 449 del
1997.
La
ricorrente sostiene che tutte le disposizioni impugnate comprimono l’autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria regionale.
Con
riguardo all’art. 17, comma 10, la Regione Veneto sostiene che la disposizione
impugnata, che demanda alle Regioni a statuto ordinario la riscossione,
l’accertamento, il recupero, i rimborsi, l’applicazione delle sanzioni ed il
contenzioso amministrativo relativi alle tasse automobilistiche non erariali,
prevedendo che un decreto del Ministro delle finanze, sentita la Conferenza
Stato-Regioni, stabilisca le modalità di queste operazioni e approvi uno schema
tipo di convenzione per l’affidamento a terzi dell’attività di controllo e
riscossione, violerebbe l’art. 119 della Costituzione, in quanto eccederebbe
l’ambito delle “forme” e dei “limiti” dell’autonomia tributaria regionale, e
inciderebbe sugli artt. 117 e 118 della Costituzione, interferendo nella
materia dell’ordinamento degli uffici regionali e compromettendo l’autonomo e
differenziato esercizio delle funzioni amministrative regionali, attraverso
l’imposizione dello stesso identico modello di attività a tutte le Regioni. La
scelta del legislatore statale sarebbe altresì irrazionale (art. 3 della
Costituzione, in relazione agli artt. 5, 117, 118 e 119), in quanto
pretenderebbe di omogeneizzare per l’intero territorio nazionale le modalità di
esercizio di tutte queste attività, senza alcuna ragione giustificativa. Tale
irrazionalità sarebbe particolarmente evidente per quanto concerne la
previsione della convenzione tipo relativa ai rapporti tra Amministrazione e
concessionari, perché in questo caso, contrariamente a quello della convenzione
con i tabaccai per la riscossione delle tasse automobilistiche, disciplinato
dal successivo comma 11, non verrebbero in gioco i rapporti fra
l’Amministrazione e gli utenti, interessati ad un servizio ispirato a regole
analoghe su tutto il territorio nazionale. Ancora, la legge censurata non
delimiterebbe in alcun modo il potere discrezionale del Ministro, che dunque
risulterebbe carente di idoneo fondamento legislativo, e le Regioni non
sarebbero garantite dalla sola previsione del parere della Conferenza
Stato-Regioni. Infine, più radicalmente, la disposizione impugnata
contrasterebbe con le norme costituzionali invocate, in quanto affiderebbe alle
Regioni compiti onerosi senza la previsione di copertura finanziaria.
Con
riguardo all’art. 17, comma 22, che riduce “da lire 350 a lire 242 per ciascun
litro” la quota dell’accisa sulla benzina spettante alle Regioni a statuto
ordinario come tributo proprio ai sensi dell’art. 3, comma 12, della legge n.
549 del 1995, la Regione denuncia la violazione degli artt. 5 e 119 della
Costituzione, in quanto la disposizione comprometterebbe gravemente l’autonomia
finanziaria della ricorrente. Il presupposto di questa unilaterale riduzione di
un tributo proprio delle Regioni sarebbe una sorta di compensazione interna del
carico fiscale nel settore della circolazione automobilistica: tuttavia, a
fronte di una riduzione certa della capacità impositiva delle Regioni, si
contrapporrebbe un riequilibrio meramente eventuale, derivante dall’incremento
di altre entrate, con conseguente impossibilità per le Regioni di contare su
una previsione di entrata certa.
Quanto
all’art. 17, comma 29, che istituisce la tassa sulle emissioni di anidride
solforosa e di ossidi di azoto, la ricorrente deduce la violazione degli artt.
5, 32 e 119 della Costituzione. Si tratterebbe dell’istituzione di una tipica
tassa “ambientale”, che tuttavia non sarebbe regolata dalla disciplina tipica
delle tasse di questo tipo, poiché le Regioni non vengono qualificate come
compartecipi del relativo gettito, al contrario di quanto avviene per le tasse
sui consumi di combustibili ai sensi dell’art. 6 della legge n. 158 del 1990; e
poiché il gettito non è destinato all’adozione di interventi di prevenzione e
di risanamento ambientali, in contrasto con l’esigenza costituzionale di tutela
della salute della collettività.
Quanto
all’art. 18, che istituisce un’imposta erariale regionale sulle emissione
sonore degli aeromobili, la Regione deduce la violazione degli artt. 3, 5, e
119 della Costituzione. La disposizione, riservando allo Stato sia le modalità
di accertamento, riscossione e versamento della nuova imposta, sia la
determinazione dell’aliquota, lederebbe il principio di ragionevolezza e
l’autonomia finanziaria regionale, in quanto della “regionalità” dell’imposta
resterebbe traccia solo nel nomen.
Infine, vi sarebbe violazione della riserva di legge di cui all’art. 119 della
Costituzione, in quanto il regolamento ministeriale destinato a recare la
disciplina dell’imposta (alla cui formazione la Regione non sarebbe chiamata a
partecipare) non troverebbe alcuna delimitazione nella legge censurata.
Con
riguardo all’art. 32, commi 2, 4, 5 e 15 la Regione Veneto denuncia la
violazione degli artt. 2, 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione. Le
censure relative ai commi 2, 4 e 5 sono svolte in modo del tutto identico a
quelle proposte dalla Regione Lombardia con il ricorso iscritto al r. ric. n.
13 del 1998, di cui si è detto sopra. Quanto al comma 15, che facoltizza le
Regioni ad autorizzare spese sanitarie in favore di categorie di non cittadini
precedentemente non assistite dal Servizio sanitario, la ricorrente afferma che
tale norma non metterebbe a disposizione alcuna risorsa aggiuntiva destinata a
coprire le relative spese, con conseguente compromissione dell’autonomia
finanziaria regionale e del diritto costituzionale alla salute.
Con
riguardo all’art. 34, comma 1, la ricorrente deduce la violazione degli artt.
3, 32, 81, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, svolgendo censure identiche a
quelle proposte dalla Regione Lombardia con il ricorso iscritto al r. ric. n.
13 del 1998, di cui si è detto sopra. Lo stesso deve dirsi per le censure
relative all’art. 37, impugnato in relazione agli artt. 2, 3, 32, 81, 97, 117,
118 e 119 della Costituzione; all’art. 39, comma 19, impugnato in relazione agli
artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, e all’art. 41, comma 1,
impugnato in relazione agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
I
parametri da ultimo citati sostengono anche l’impugnazione del comma 3 dello
stesso art. 41 che, secondo la Regione ricorrente, inciderebbe sull’autonomia
regionale in riferimento al trattamento economico del proprio personale e
all’organizzazione dei propri uffici.
Con
riguardo all’art. 43, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione, svolgendo censure identiche a quelle proposte dalla
Regione Lombardia con il ricorso iscritto al r. ric. n. 13 del 1998, di cui si
è detto sopra. Lo stesso deve dirsi per le censure relative all’art. 44, comma
4, impugnato in relazione agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione; e agli
artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, impugnati in relazione agli artt. 97,
117, 118 e 119 della Costituzione.
Con
riguardo all’art. 49, comma 18, la Regione ricorrente deduce la violazione
degli artt. 3, 24, e 77, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118, della
Costituzione, affermando che tale disposizione – del cui contenuto si è
riferito sopra, al paragrafo 1, a proposito del ricorso della Regione Piemonte
–, sarebbe palesemente violativa delle proprie attribuzioni.
La
ricorrente premette che già la previsione dell’ultimo dei decreti legge a cui
tale disposizione fa riferimento (art. 5, comma 3, del decreto legge n. 495 del
1996, non convertito, i cui effetti sono stati fatti salvi dall’art. 2, comma
61, della legge n. 662 del 1996) – nel prevedere che l’approvazione dello
strumento urbanistico e delle relative varianti da parte della Regione e, ove
prevista, della provincia o di altro ente locale, avviene entro 180 giorni
dalla data di trasmissione, da parte dell’ente che lo ha adottato, dello stesso
strumento urbanistico corredato della necessaria documentazione, e che, decorso
infruttuosamente il termine, i piani si intendono approvati – si sarebbe
esposta già di per sé a “pesantissimi” dubbi di legittimità costituzionale per
compressione dell’autonomia regionale, imponendo il silenzio-assenso in una
materia di competenza regionale quale è l’urbanistica. La norma impugnata
avrebbe confermato questi dubbi.
Quanto
alla dedotta violazione dell’art. 77, terzo comma, secondo periodo, in
relazione agli artt. 5, 117 e 118, della Costituzione, la Regione ricorda che
di fatto i decreti legge reiterati non avrebbero determinato alcuna lesione del
potere regionale di approvazione degli strumenti urbanistici locali, perché il
termine di 180 giorni non avrebbe mai potuto utilmente decorrere nel vigore di
alcuno, e neanche dell’ultimo, di tali decreti, non essendo mai intervenuta la
legge di conversione; e nota poi che la disposizione oggi impugnata disporrebbe
ciò che non avrebbe potuto disporre neppure la legge di conversione, e cioè,
prevedendo l’utile decorso del termine per il passato, consentirebbe ai decreti
legge di produrre oggi effetti che non avevano potuto produrre ieri.
Quanto
alla dedotta violazione dell’art. 77, secondo comma, in relazione agli artt. 5,
117 e 118 della Costituzione, la Regione afferma che la disposizione impugnata
avrebbe ignorato il limite della provvisorietà che la Costituzione impone ai
decreti legge, rendendo continua e definitiva la disciplina disposta dalla
catena dei decreti legge.
Quanto
alla dedotta violazione dell’art. 24, in relazione agli artt. 5, 117 e 118
della Costituzione, ancora, la ricorrente si duole della violazione del diritto
di agire in giudizio davanti alla Corte costituzionale per la difesa delle
proprie attribuzioni costituzionalmente garantite, in quanto la Regione allora
non avrebbe avuto interesse ad impugnare nessuno dei decreti legge, data
l’impossibilità logico-costituzionale dell’applicazione dell’istituto del silenzio-assenso
da essi previsto; ma, d’altro canto, oggi la disposizione impugnata le
impedirebbe di dolersi anche nei confronti dei decreti legge che essa
resuscita, in quanto ormai decaduti.
Quanto
infine alla violazione dell’art. 3, in relazione agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione, la ricorrente sostiene che la disposizione impugnata sarebbe
intimamente contraddittoria, e dunque viziata per irrazionalità interna, e
nello stesso tempo lesiva delle attribuzioni costituzionali della ricorrente, quando
afferma che sono considerati validi gli strumenti urbanistici “già intesi
approvati” a seguito dell’applicazione dei decreti legge non convertiti, poiché
nessuno dei decreti legge, come lo stesso legislatore avrebbe riconosciuto
quando è intervenuto a saldare un decreto all’altro, avrebbe potuto produrre
l’effetto del verificarsi del silenzio-assenso.
Con
riguardo all’ultima disposizione impugnata, l’art. 55, comma 14, che secondo la
Regione detterebbe un’analitica disciplina delle attività agricole da attuarsi
con decreto legislativo, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 5, 117
e 118 della Costituzione: la lesione delle attribuzioni regionali nella materia
dell’agricoltura, di competenza regionale, sarebbe immediata, e precederebbe la
prevista emanazione di un decreto legislativo, in quanto il coinvolgimento
regionale sarebbe limitato al parere della Conferenza Stato-Regioni, e in
nessun punto, fra i principi e criteri direttivi indicati, si darebbe conto
della esigenza di salvaguardia delle attribuzioni regionali.
7.
– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la Corte voglia dichiarare non fondate tutte le questioni
sollevate dalla Regione Veneto, e osservando quanto segue in relazione a
ciascuna delle disposizioni impugnate.
Quanto
all’art. 17, comma 10, la difesa erariale afferma che il conferimento alle
Regioni dei poteri relativi ai propri tributi, quali sono le tasse
automobilistiche non erariali, risponderebbe ai principi dell’autonomia, per
cui non si comprenderebbe come la ricorrente possa lamentarsi che per la
amministrazione di proprie entrate le Regioni non ricevano adeguata copertura
finanziaria; inoltre, anche in considerazione della diffusione e della
specificità del tributo, sarebbe ragionevole la preoccupazione di garantire
l’omogeneità dei procedimenti su tutto il territorio.
Quanto
all’art. 17, comma 22, la riduzione dell’accisa sulla benzina conseguirebbe ad
un’operazione di complessiva riorganizzazione dell’imposizione nel settore della
circolazione automobilistica, e avrebbe lo scopo di mantenere il gettito nella
misura vigente al 31 gennaio 1994 (recte:
al 31 dicembre 1997). Questa operazione non potrebbe essere ostacolata per
l’interesse di una sola Regione, tanto più che l’accisa sulla benzina non
sarebbe un vero tributo della Regione, anche se ad esso attribuito.
Quanto
all’art. 17, comma 29, non si comprenderebbe, afferma la difesa erariale,
perché la ricorrente lamenti che le Regioni non partecipino al reddito della
tassa sulle emissioni di anidride solforosa e di ossido di azoto.
Quanto
all’art. 18, l’Avvocatura sostiene che, poiché la nuova imposta sulle emissioni
sonore degli aeromobili non sarebbe una entrata a beneficio della Regione, in
quanto quest’ultima collaborerebbe soltanto alla distribuzione del gettito, non
vi sarebbe ragione perché essa sia abilitata ad esercitare sue potestà in
materia.
Passando
all’esame delle censure formulate sulle disposizioni in materia di spesa, ed in
particolare di quella relativa all’art. 32, comma 2, l’Avvocatura afferma che
non sarebbe illegittimo un sistema sanzionatorio che, a fronte di inadempienza
oggettiva, utilizzi il mezzo della riduzione del fondo a favore della Regione;
peraltro, proprio la Regione sarebbe chiamata ad individuare le responsabilità
degli operatori e a graduare le sanzioni.
Quanto
all’art. 32, comma 4, non parrebbe violato alcun principio costituzionale;
peraltro la materia oggetto della sanzione avrebbe dovuto essere definita già
da tempo.
Quanto
all’art. 32, comma 5, secondo l’Avvocatura le disponibilità del fondo sanitario
nazionale derivanti dalle riduzioni delle quote spettanti alle Regioni
inadempienti sarebbero ragionevolmente assegnate, con il concorso di vari
pareri, alle aziende che hanno attuato i programmi, e non si potrebbe
pretendere che il provento di sanzioni venga amministrato dallo stesso soggetto
sanzionato.
Quanto
all’art. 32, comma 15, tale disposizione, secondo la difesa erariale,
prevederebbe la possibilità – ma non imporrebbe – che le aziende siano
autorizzate ad erogare prestazioni a cittadini extracomunitari.
Quanto
all’art. 34, comma 1, la regolarizzazione del personale sanitario a rapporto
convenzionale sarebbe stata da tempo attesa, e la Regione non potrebbe
ostacolarla.
Quanto
all’art. 37, l’Avvocatura sostiene che non sarebbe necessario che ogni singola
prestazione trovi una specifica copertura.
Quanto
agli artt. 39, comma 19, e 41, commi 2 (recte:
1) e 3, la difesa erariale osserva che la riduzione delle spese per il
personale prevista nel comma 1 dell’art. 39 per lo Stato si applica a tutti gli
enti pubblici, e che sarebbe strano che la Regione fosse esente da questo
dovere.
Quanto
all’art. 43, trattandosi di norma che consente, non potrebbe profilarsi una
violazione.
Quanto
all’art. 44, comma 4, si tratterebbe di una norma genericamente programmatica.
Quanto
agli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, la partecipazione delle Regioni alle
operazioni per la stabilizzazione della finanza pubblica, nel particolare
momento, sarebbe doverosa.
Quanto
all’art. 49, comma 18, sul silenzio-assenso regionale per l’approvazione degli
strumenti urbanistici, la difesa erariale osserva che la norma, che fa parte di
un articolo la cui rubrica è “Norme particolari per i comuni e le province”,
non violerebbe le prerogative regionali, ricollegandosi a numerose altre che
perseguono, da una parte, la legittimazione di situazioni urbanistiche con
sanatorie di varia natura, dall’altra, lo snellimento delle procedure di
approvazione con il mezzo del silenzio accoglimento.
Quanto
infine all’art. 55, comma 14, l’Avvocatura sostiene che, trattandosi di legge
di delega mirante a sostenere le attività agricole nel confronto con i costi
comunitari, anche con varie provvidenze e con alleggerimento degli oneri per i
servizi, si sarebbe al di fuori della competenza regionale in materia di
agricoltura.
8.
– Nell’imminenza dell’udienza, nel giudizio instaurato con ricorso della
Regione Piemonte (r. ric. n. 12 del 1998) ha depositato memoria la ricorrente,
insistendo per l’accoglimento della questione.
In
relazione all’intervento in giudizio del Comune di Lonato, la Regione ne
eccepisce l’inammissibilità, dovendosi dubitare in generale della compatibilità
con il carattere del giudizio di legittimità costituzionale in via principale della
partecipazione di soggetti diversi da quelli che vi sono chiamati dalla legge;
e non ricorrendo comunque, nel caso di specie, i presupposti per
l’ammissibilità di un intervento, poiché non sarebbe
possibile configurare in capo al Comune interveniente, anche qualora questo
avesse concretamente inteso come approvato il proprio strumento urbanistico
decorso il termine previsto dai decreti legge, una situazione individualizzata,
bensì soltanto un interesse riflesso ed eventuale all’esito del giudizio di legittimità
costituzionale.
Quanto
al merito, la Regione, prendendo posizione sugli argomenti esposti nell’atto di
intervento del Comune di Lonato, e ricordando la giurisprudenza della Corte in
materia di limiti alla decretazione d’urgenza, sostiene che al di là
dell’ipotesi contemplata dall’art. 77, terzo comma, della Costituzione non
sarebbe comunque ipotizzabile alcuna disposizione di salvaguardia degli effetti
del decreto legge non convertito, che sarebbe di per sé illegittima. E aggiunge
che la possibilità di far salvi gli effetti prodotti durante la vigenza
interinale del decreto legge sarebbe rimessa esclusivamente alla valutazione
discrezionale del legislatore, fermo restando in ogni caso il rispetto degli
altri precetti costituzionali: condizione che, tuttavia, nel caso di specie non
risulterebbe essere stata rispettata, in quanto il provvedimento impugnato
sarebbe stato adottato in violazione degli artt. 9, 117 e 118 della
Costituzione.
Non
potrebbe neanche escludersi, prosegue la memoria, che le Regioni, ricorrendo in
via principale innanzi alla Corte costituzionale, lamentino il mancato rispetto
delle norme costituzionali regolanti l’esercizio del potere governativo di
adozione dei decreti legge, così come delle regole per l’emanazione di una disciplina
degli effetti di decreti legge non convertiti, quanto meno nei limiti in cui
ricorra altresì la violazione di norme costituzionali che comportano la lesione
della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita.
Dopo
essersi soffermata sulle motivazioni delle due sentenze della Corte
costituzionale, la n. 244 e la n. 429 del 1997, aventi ad oggetto,
rispettivamente, la clausola di salvezza degli effetti dei decreti legge non
convertiti (l’art. 2, comma 61, della legge n. 662 del 1996), e le disposizioni
in ordine alla formazione del silenzio assenso regionale contenute in due dei
decreti legge reiterati, la memoria sostiene che l’illegittimità costituzionale
della norma oggi impugnata deriverebbe dalla circostanza che essa andrebbe ad
integrare un contenuto normativo di cui le due sentenze della Corte avrebbero
implicitamente riconosciuto l’illegittimità costituzionale: la normativa
impugnata avrebbe infatti disposto, in contrasto con i principi dell’art. 77,
terzo comma, della Costituzione, così come interpretati appunto dalle due
sentenze della Corte, che il termine di decorrenza dei centottanta giorni per
la formazione del silenzio-assenso dovesse essere computato, ove non maturato
(come non poteva maturare) nel periodo di vigenza di un singolo decreto legge,
sommando il periodo di vigenza dei successivi decreti legge.
Infine,
la memoria ricorda come la Corte costituzionale avrebbe già in passato
affermato l’illegittimità di previsioni di silenzio-assenso con riferimento
alle attività amministrative ad alta discrezionalità, da ultimo con la sentenza
n. 26 del 1996, avente ad oggetto una legge della ricorrente Regione Piemonte
in materia di programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e
ambientale.
9.
– Nel ricorso proposto dalla Regione Lombardia (r. ric. n. 13 del 1998), in
prossimità dell’udienza hanno depositato memoria la Regione ricorrente e il
Presidente del Consiglio dei ministri. Entrambe le memorie si soffermano
distintamente su ciascuna delle disposizioni impugnate.
La
memoria della Regione Lombardia, quanto all’art. 32 della legge n. 449 del
1997, di cui sono impugnati i commi 2, 4 e 5, riassume gli argomenti già
sviluppati nel ricorso introduttivo, insistendo in particolare sulla
circostanza che le disposizioni impugnate sarebbero irragionevoli, oltre che
incostituzionali, nella parte in cui, a fronte delle ridottissime competenze
riconosciute alle Regioni, farebbero tuttavia carico alle stesse di eventuali
disfunzioni nel sistema, ancorché si tratti di disfunzioni o errori non
riconducibili ad una responsabilità diretta delle medesime; e sulla circostanza
che le stesse Regioni resterebbero escluse dal procedimento anche nella fase
successiva di assegnazione delle risorse resesi disponibili in seguito
all’applicazione delle sanzioni.
Quanto
agli artt. 34, comma 1, e 37, essi si caratterizzerebbero per una evidente
compromissione del diritto costituzionale alla salute, oltre che delle esigenze
di buon andamento dell’amministrazione, non mettendo a disposizione delle
Regioni le risorse necessarie per far fronte ai disposti aggravi di spesa.
Quanto
all’art. 39, comma 19, la memoria insiste sul fatto che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, eventuali misure di contenimento o di blocco
delle assunzioni di personale, finalizzate a riduzioni di spesa, sarebbero
legittime solo quando si tratti di misure temporanee, preordinate ad instaurare
un regime transitorio in attesa di un riassetto generale del settore; la misura
impugnata non realizzerebbe questa condizione.
Quanto
all’art. 41, comma 1, la memoria ribadisce che tale disposizione, non avente
carattere meramente transitorio, violerebbe l’autonomia regionale, in quanto
sottrarrebbe alle Regioni il potere di organizzare i propri uffici, nonché il
dominio e il controllo della distribuzione dei compiti all’interno di essi.
La
memoria si sofferma quindi sull’art. 43, nella parte in cui vincola l’utilizzo
di una percentuale predeterminata dei ricavi netti derivanti dalle consulenze o
dai servizi aggiuntivi di cui al comma 3, destinandola ad economie di bilancio.
Tale disposizione sarebbe anch’essa di carattere permanente, ed imporrebbe un
doppio vincolo di ordine sostanziale, qualitativo e quantitativo, sottraendo
alla Regione ogni libertà di valutazione e di impiego delle proprie risorse,
attraverso una irrazionale ed arbitraria omogeneizzazione delle situazioni di
bilancio di tutte le Regioni, con conseguente lesione della stessa autonomia
politica della Regione, privata della capacità di decisione in ordine alle
spese.
Quanto
all’art. 44, comma 4, la memoria insiste sulle censure già formulate nel
ricorso, evidenziando l’impossibilità di superare il dubbio di legittimità
costituzionale interpretando la disposizione impugnata come una mera norma di
principio.
Quanto
all’art. 47, comma 1, la memoria ne ribadisce il contrasto con l’art. 119 della
Costituzione. La norma, da un lato, rinviando ad un decreto ministeriale la
determinazione del limite di giacenza che consente la ripresa dei pagamenti
dello Stato a favore delle varie categorie di enti, fra cui anche le Regioni,
contrasterebbe con la previsione costituzionale secondo cui siffatti limiti
possono essere fissati solo da leggi della Repubblica di coordinamento della
finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Dall’altro lato la norma,
prevedendo un meccanismo di difficile, se non impossibile applicazione (non si
comprenderebbe quale sia l’assegnazione di competenza di ciascuna Regione in
relazione alla cui entità il decreto ministeriale dovrebbe procedere alla
determinazione dell’importo minimo di tali giacenze), contrasterebbe con
l’esigenza di certezza dell’autonomia finanziaria regionale, presupposta dalla
Costituzione. Ancora, il meccanismo da essa previsto determinerebbe incertezze
anche sugli equilibri di bilancio, mirando a rendere inesigibili crediti della
Regione verso lo Stato che, in base alle fonti giuridiche che li disciplinano,
si presenterebbero invece già liquidi ed esigibili.
Quanto
all’art. 48, commi 1, 4 e 5, la Regione ne sottolinea il contrasto con lo
stesso art. 119 della Costituzione, nella parte in cui introduce il blocco dei
pagamenti delle Regioni, con la sola esclusione di quelli che possono arrecare
danni patrimoniali all’ente e a terzi, fino a quando la Conferenza permanente
Stato-Regioni non abbia definito i criteri operativi per il computo del
fabbisogno di cui al comma 1, e nella parte in cui riconosce alla stessa
Conferenza permanente e alla Conferenza Stato-città la facoltà di proporre
l’introduzione di vincoli, con decreto ministeriale, sugli utilizzi delle
disponibilità esistenti sui conti della tesoreria unica, in caso di accertata
incompatibilità del fabbisogno rispetto agli obiettivi indicati dal comma 1.
Sia
il blocco autoritativo dei pagamenti delle Regioni, sia la previsione di
vincoli di utilizzo delle disponibilità finanziarie di cui al comma 4,
lederebbero l’operatività gestionale delle Regioni, finendo per operare alla
stregua di una misura coercitiva, finalizzata a coartare la volontà delle
Regioni in sede di Conferenza permanente, al fine di far accettare alle stesse
criteri operativi satisfattivi delle esigenze dello Stato; e lederebbero
l’autonomia finanziaria e contabile garantita dall’art. 119 della Costituzione,
limitando la disponibilità e l’utilizzo delle giacenze di cassa presso la
Tesoreria dello Stato, nonché l’accreditamento a favore delle Regioni delle
somme ad esse spettanti ai sensi della normativa vigente. Sul punto, la memoria
ricorda che la giurisprudenza costituzionale ha affermato che il sistema di
tesoreria unica non costituisce di per sé violazione dell’autonomia regionale,
purché non si trasformi in un anomalo strumento di controllo sulla gestione
finanziaria regionale: al contrario di quello che accadrebbe con le norme
impugnate, in base alle quali le Regioni non potrebbero effettivamente disporre
delle somme di propria pertinenza già accreditate nei conti presso la tesoreria
statale o da accreditare in conformità delle norme vigenti. E questo con
possibile violazione, oltre che dell’autonomia finanziaria regionale, dei
diritti dei creditori e del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione.
10.
– La memoria del Presidente del Consiglio dei ministri, quanto all’art. 32,
comma 2, della legge n. 449 afferma in primo luogo l’inammissibilità delle
censure che non concernono una lesione o menomazione della sfera costituzionale
delle attribuzioni regionali, quali in particolare quella riferita all’art. 3
della Costituzione. In relazione alla disposta riduzione della quota del Fondo
sanitario nazionale in caso di accertata inadempienza delle Regioni, poi, la
difesa erariale ribadisce la ragionevolezza e l’adeguatezza della misura, e
osserva che la legge non precluderebbe alla Regione di riversarne le
conseguenze sugli enti (ASL e aziende ospedaliere) che siano esclusivamente
responsabili dell’inadempienza, oltre che sui dirigenti e sul personale, come
espressamente previsto dalla norma impugnata; benché, dati i penetranti poteri
di indirizzo, controllo ed intervento correttivo spettanti alle Regioni nei
confronti delle ASL ed aziende ospedaliere, sarebbe difficile ipotizzare una
inadempienza per omissione non attribuibile alla stessa Regione.
D’altro
lato, il Ministro della sanità non godrebbe di illimitata discrezionalità nel dosare
la sanzione, in quanto la legge fisserebbe l’ammontare massimo della sanzione e
postulerebbe la sua motivata graduazione in rapporto alla gravità e all’entità
dell’inadempienza; e la stessa legge delineerebbe una procedura – proposta del
Ministro, previo parere della Conferenza unificata – idonea di per sé alla
piena rappresentazione e difesa degli interessi regionali.
Anche
la doglianza relativa all’art. 32, comma 4, presenterebbe profili di
inammissibilità e, comunque, sarebbe infondata. La disposizione, infatti,
prevedendo una proroga (al 31 marzo 1998) del termine per l’adempimento
regionale, che ai sensi dell’art. 1 della legge n. 662 del 1996 sarebbe scaduto
il 31 gennaio 1997, non potrebbe ritenersi irragionevole per eccessiva brevità
del termine.
Quanto
all’art. 32, comma 5, secondo periodo, il procedimento delineato dalla legge
per la ripartizione e la utilizzazione delle disponibilità aggiuntive sarebbe
tale da assicurare, nel rispetto del principio di leale cooperazione,
l’adeguata tutela degli interessi della Regione, dato che il necessario
intervento della Conferenza Stato-Regioni dovrebbe rimuovere qualsiasi sospetto
di irragionevole discrezionalità del Ministro nella riassegnazione dei fondi.
Quanto
all’art. 32, comma 5, terzo periodo, la censura sarebbe incomprensibile: il
potere sostitutivo per l’utilizzo delle disponibilità di cui all’art. 1, comma
23, della legge n. 662 del 1996 dovrebbe essere inteso chiaramente nei
confronti delle aziende sanitarie, e non già della Regione, attraverso la
nomina di un commissario ad acta con
provvedimento del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della sanità
e di intesa con la Regione interessata.
Quanto
all’art. 34, comma 1, della legge, esso dovrebbe essere letto in correlazione
con il comma 4, che attribuisce alle Regioni la rideterminazione, tramite le
ASL, delle ore da attribuire alla branca specialistica ambulatoriale, in modo
da realizzare nel 1998 una riduzione complessiva annua non inferiore al 10% dei
costi sostenuti per detta disciplina nel 1997, detratti alcuni costi. L’ipotesi
avanzata dalla ricorrente, di un pregiudizio alla propria autonomia
finanziaria, sarebbe quindi infondata, in quanto la complessiva manovra sarebbe
al contrario destinata a comportare una apprezzabile economia di spesa,
stimata, per il 1998, in circa 100 miliardi.
Quanto
all’art. 39, comma 19, la disposizione non inciderebbe in alcun modo sulla
autonomia normativa e finanziaria della Regione, in quanto il principio
fondamentale da essa enunciato mirerebbe ad assicurare la razionalizzazione del
costo del lavoro pubblico al fine del suo ridimensionamento entro i limiti del
complessivo quadro di riferimento delle compatibilità finanziarie, a cui sono
chiamate a partecipare anche le Regioni.
Quanto
all’art. 41, comma 1, esso corrisponderebbe alle stesse esigenze di
razionalizzazione della spesa pubblica, di cui si è appena detto, oltre che di
recupero dell’efficienza dei tempi dei procedimenti amministrativi; d’altro
lato, rimarrebbe riservata alle Regioni l’individuazione degli organismi
regionali ritenuti indispensabili per la realizzazione delle proprie finalità.
Quanto
all’art. 41, comma 3, in realtà non impugnato dalla Regione Lombardia, la
difesa erariale sostiene che il suo scopo sia quello di eliminare, dal primo
rinnovo contrattuale, tutte le disposizioni che prevedano automatismi sui
trattamenti economici settoriali dei pubblici dipendenti, al fine di
sostituirle con corrispondenti disposizioni da inserire in accordi collettivi,
ferma la competenza delle Regioni; in ciò la disposizione rafforzerebbe quanto
già previsto dall’art. 49 del d.lgs. n. 29 del 1993, le cui disposizioni
costituirebbero principi fondamentali di riforma economico-sociale vincolanti
per le Regioni.
Quanto
all’art. 43, comma 3, l’Avvocatura non ne ravvisa il contrasto con l’art. 119
della Costituzione: il limite all’autonomia regionale sarebbe ragionevole, in
vista della realizzazione del generalizzato contenimento del disavanzo
pubblico.
Quanto
all’art. 44, comma 4, tale disposizione non sarebbe tale da incidere
immediatamente e concretamente sull’autonomia regionale, in difetto
dell’emanazione del previsto decreto legislativo; e, comunque, essa si
limiterebbe ad estendere alle trasformazioni delle strutture delle
amministrazioni pubbliche quanto previsto dall’art. 14 della legge n. 59 del
1997, articolo che andrebbe letto in relazione al precedente art. 11, lettera b, del quale costituirebbe una
specificazione.
Quanto
all’art. 47, comma 1, la difesa erariale in primo luogo precisa che tale
disposizione riguarda solo gli stanziamenti di alcuni capitoli del bilancio
statale, quali individuati nel d.m. 16 gennaio 1998. In secondo luogo, le
censure proposte dalla ricorrente sarebbero infondate, sia perché al decreto
ministeriale sarebbe rimessa solo la concreta determinazione dei limiti di
giacenza per categorie di enti, entro la fascia (dal 10 al 20%) prefissata
dalla legge; sia perché, nonostante che l’erogazione da parte dello Stato sia
subordinata ad una condizione temporaneamente sospensiva, e cioè all’ammontare
della giacenza, la norma non limiterebbe l’autonomia regionale, a cui verrebbe
comunque assicurata l’integrale attribuzione delle risorse spettanti.
Infine,
di nessun fondamento sarebbe la doglianza riferita all’art. 48, comma 5, il
quale conterrebbe esclusivamente una norma di salvaguardia, provvisoriamente
operante, nei limiti specificati, in attesa delle indicazioni della Conferenza
Stato-Regioni.
11.
– Nel ricorso proposto dalla Regione Veneto (r. ric. n. 14 del 1998), in prossimità
dell’udienza hanno depositato memoria la Regione ricorrente e il Presidente del
Consiglio dei ministri. Entrambe le memorie si soffermano distintamente su
ciascuna delle disposizioni impugnate.
Quanto
agli artt. 32, commi 2, 4 e 5; 34, comma 1; 37; 39, comma 19; 41, comma 1; 43;
44, comma 4; 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, la memoria della ricorrente
riproduce in modo del tutto identico quanto affermato dalla memoria della
Regione Lombardia, di cui si è detto sopra, al paragrafo 9.
Quanto
invece alle disposizioni impugnate in materia tributaria (art. 17, commi 10, 22
e 29, e art. 18), la memoria della Regione Veneto complessivamente ne ribadisce
l’illegittimità costituzionale, sia là dove gli interventi non comportano
l’istituzione di nuovi tributi né l’elevazione dell’aliquota di quelli
esistenti, in cui illegittima sarebbe la devoluzione allo Stato dei maggiori
proventi derivanti dagli interventi previsti; sia nel caso dell’art. 18, in cui
si è in presenza della istituzione di una nuova imposta, a causa della
violazione del principio di leale collaborazione insita nella mancata
previsione di forme di partecipazione e consultazione della Regione sia a monte
sia a valle del procedimento di riscossione, e in ragione della totale
indifferenza per le peculiarità di ciascun ambito regionale, che tale norma
rivelerebbe.
In
particolare, con riferimento all’art. 17, comma 10, la memoria ribadisce che
tale norma violerebbe l’autonomia finanziaria regionale, e pretenderebbe di
uniformare la disciplina di riscossione, accertamento, recupero, rimborsi,
sanzioni e contenzioso relativi alle tasse automobilistiche non erariali,
demandandone la disciplina ad un decreto ministeriale, senza tenere conto delle
peculiarità di ciascuna Regione e delle prerogative a queste riconosciute nella
materia degli uffici regionali.
Quanto
all’art. 17, comma 22, la compromissione dell’autonomia finanziaria della
Regione ricorrente risulterebbe dalla violazione del principio
costituzionalmente garantito della libera ed autonoma determinazione
dell’aliquota dell’imposta regionale, la cui riduzione ad opera del legislatore
nazionale, peraltro, nella specie andrebbe a vantaggio dell’erario dello Stato,
il quale incasserebbe la differenza esistente tra la precedente aliquota e
quella ridotta a seguito dell’applicazione della disposizione contestata.
Quanto al comma 29 dello stesso articolo e al successivo art. 18, la memoria
ripete le censure già mosse nel ricorso introduttivo.
Quanto
all’art. 32, comma 15, esso viene accomunato dalla memoria regionale agli artt.
34, comma 1, e 37, di cui si è detto sopra al paragrafo 9, a proposito della
memoria depositata dalla Regione Lombardia nel giudizio da essa instaurato.
Quanto
all’art. 49, comma 18, la memoria si sofferma sugli effetti concernenti la sua
applicazione, affermando che durante il periodo di vigenza dei decreti legge
che prevedevano la formazione del silenzio-assenso della Regione decorsi
centottanta giorni dalla trasmissione degli strumenti urbanistici, la Giunta
regionale veneta avrebbe approvato 632 strumenti urbanistici, di cui solo 208
nel termine di centottanta giorni; e che all’epoca sarebbe stato pressoché
unanime l’orientamento, avallato dalla stessa Corte costituzionale con le
sentenze nn. 244 e 429 del 1997, secondo cui il predetto termine, a seguito
della mancata conversione in legge dei decreti, non potesse mai giungere a
compimento. Ne conseguirebbe l’illegittimità della norma ora impugnata, per
violazione dell’art. 77 della Costituzione, in quanto essa farebbe salvi
effetti di decreti legge non ancora prodottisi al momento della loro decadenza
per mancata conversione.
Per
provare ulteriormente l’irragionevolezza della disposizione impugnata, di
carattere interpretativo e di natura retroattiva, la memoria sostiene infine
che dalla sua applicazione potrebbe discendere l’illegittimità derivata dei
provvedimenti regionali diversi da quelli di mera approvazione degli strumenti
urbanistici intervenuti oltre il termine di centottanta giorni, e che tali
provvedimenti (approvazioni con modifiche d’ufficio, approvazioni con proposte
di modifica, e provvedimenti di restituzione degli strumenti urbanistici)
sarebbero, per quanto riguarda la Regione Veneto, circa 345.
Quanto
infine all’art. 55, comma 14, la memoria ribadisce che da tale disposizione
deriverebbe una grave lesione delle attribuzioni regionali in materia di
agricoltura. In proposito, la Regione ricorda che con la legge n. 59 del 1997,
ma ancor prima con il d.P.R. n. 616 del 1977, il legislatore statale avrebbe
seguito la logica di mantenere in capo allo Stato, e per esso al Ministero per
le politiche agricole, solo compiti di disciplina generale e di coordinamento
nazionale in materia di importazione ed esportazione di prodotti agricoli ed
alimentari e di regolazione dei mercati. In realtà tuttavia, la
decentralizzazione delle funzioni sarebbe mancata, e la disposizione impugnata
ne costituirebbe la riprova. La memoria insiste nell’affermare che l’esigenza
di fornire allo Stato gli strumenti necessari per il perseguimento di una disciplina
di carattere unitario nel settore della regolazione dei mercati e delle
politiche agricole in vista del generale interesse nazionale andrebbe
necessariamente raccordata con la contestuale previsione di momenti di
cooperazione tra Stato e Regione, e che non sarebbe sufficiente a sanare
l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata la mera previsione
della consultazione della Conferenza permanente Stato-Regioni; del resto,
conclude la Regione, tale disposizione andrebbe ben oltre l’attribuzione allo
Stato di funzioni di coordinamento del settore agricolo, sottraendo
illegittimamente alle Regioni funzioni ad esse costituzionalmente spettanti.
12.
– La memoria depositata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento agli artt. 32, commi 2, 4 e 5; 34, comma 1; 39, comma 19; 41, commi
1 e 3; 43, comma 3; 44, comma 4; 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, riproduce in
modo del tutto identico quanto affermato dalla memoria dello stesso Presidente
del Consiglio nel giudizio instaurato con ricorso della Regione Lombardia, di
cui si è detto sopra al paragrafo 10.
Quanto
all’art. 17, comma 10, la difesa erariale premette che i decreti ministeriali
ivi previsti sono stati rispettivamente emanati in data 25 novembre 1998 – e
l’art. 7 del decreto prevede che le sue disposizioni sono destinate ad
applicarsi fino a quando le Regioni non provvedano ad emanare un’autonoma
disciplina – e 10 novembre 1999.
Venendo
alle censure formulate dalla Regione, la difesa erariale osserva che, essendo
le tasse automobilistiche non erariali tributi propri della Regione sulla base
dell’art. 23 del d.lgs. n. 504 del 1992, lo Stato, nel trasferire le funzioni
“strumentali” relative a tale tributo, non avrebbe dovuto assumersi né
direttamente né indirettamente gli oneri economici connessi al loro esercizio,
i quali non potrebbero che essere a carico dell’ente regionale, titolare del
tributo.
Quanto
alla contestata previsione dei decreti ministeriali – che devono emanarsi
sentita la Conferenza Stato-Regioni, per assicurare che siano rappresentati gli
interessi regionali –, essa sarebbe dettata dalla ragionevole necessità di
assicurare, all’atto del trasferimento di tali funzioni, uno schema normativo
uniforme ed omogeneo per l’esercizio delle stesse da parte di tutte le Regioni
a statuto ordinario, anche al fine del coordinamento della relativa disciplina
sia tra le varie Regioni sia con le funzioni tuttora esercitate in materia
dallo Stato, fra cui quelle attinenti alle tasse automobilistiche nelle Regioni
a statuto speciale, oltre a quelle indicate nell’art. 3, comma 3, e nell’art. 5
del decreto ministeriale del 25 novembre 1998. Non ci sarebbe dunque contrasto
con la potestà legislativa attuativa in materia tributaria di cui all’art. 119
della Costituzione, norma che consentirebbe, nel rispetto degli altri principi
costituzionali, la determinazione con legge di forme e limiti all’autonomia
regionale, in particolare in funzione di coordinamento anche con la finanza
dello Stato; e, del resto, le Regioni avrebbero la possibilità di rappresentare
le proprie valutazioni, in vista della predisposizione del regolamento, in sede
di Conferenza Stato-Regioni. Inoltre, la formulazione della disposizione
impugnata sembrerebbe diretta a prevedere lo schema regolamentare omogeneo in mancanza
di norme autonomamente poste dalle Regioni, che la disposizione impugnata non
intenderebbe escludere: e in tal senso la norma sarebbe stata correttamente
interpretata dall’art. 7 del decreto ministeriale del 25 novembre 1998, di cui
si è detto. Ancora, la disposizione impugnata non inciderebbe sulla materia
dell’ordinamento degli uffici regionali, limitandosi a prevedere che il decreto
ministeriale regoli le modalità di svolgimento delle funzioni strumentali
trasferite; come dimostrerebbe lo stesso decreto del 28 novembre, il quale si
rimetterebbe, in proposito, in tutte le sue previsioni, alle scelte, anche
organizzative delle Regioni (art. 2, comma 1; art. 3, comma 1; art. 4, comma 2;
art. 5, comma 7).
Quanto
all’art. 17, comma 22, la riduzione della quota di accisa sulla benzina sarebbe
strettamente collegata all’aumento della fiscalità disposta nel settore della
circolazione automobilistica dallo stesso art. 17, in modo da garantire
comunque alle Regioni una effettiva, e non già meramente sperata ed eventuale,
invarianza dei proventi.
Quanto
all’art. 17, comma 29, la difesa erariale ribadisce che nessun principio
costituzionale imporrebbe la compartecipazione regionale alla tassa di nuova
istituzione, spettando invece al legislatore statale fissare se ed in che
limiti le Regioni possono partecipare al relativo gettito; né si potrebbe dire
che tale tassa sia correlata ai singoli ambiti territoriali regionali, anziché
all’intero territorio nazionale, in quanto il rischio ambientale non rispetta i
confini regionali, e difettando, del resto, una destinazione legislativa dei
proventi ad una specifica finalità.
Quanto
all’art. 18 della legge, anche a prescindere dall’inammissibilità della censura
in assenza del previsto regolamento, secondo l’Avvocatura non sarebbe
profilabile alcuna pur potenziale menomazione dell’autonomia finanziaria
regionale, in quanto la nuova imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili
non sarebbe un tributo regionale, ma avrebbe chiara natura di tributo erariale
(statale), con mero conferimento agli assessorati regionali della funzione di
destinazione ai beneficiari del gettito di una imposta statale (comma 3).
Quanto
all’art. 32, comma 15, i compiti di erogazione di prestazioni ad alta
specializzazione a cittadini extracomunitari, nel quadro di programmi
assistenziali approvati dalla Regione, troverebbero copertura nella quota del
fondo sanitario nazionale attribuita a ciascuna Regione, nell’ambito della
quale spetterebbe comunque alla Regione valutare discrezionalmente, in relazione
alle disponibilità esistenti, l’eventuale esercizio di queste forme di
assistenza.
Quanto
all’art. 37, tale disposizione comporterebbe un onere estremamente contenuto, e
non comprometterebbe di fatto l’autonomia finanziaria e gestionale della
Regione; del resto, la fornitura gratuita di protesi mammarie sarebbe già stata
prevista nel decreto ministeriale 28 dicembre 1992, per cui la norma non
prevederebbe alcun onere aggiuntivo né a carico del Servizio sanitario
nazionale, né a carico della Regione.
Quanto
all’art. 49, comma 18, la difesa erariale eccepisce preliminarmente
l’inammissibilità dei profili che invocano come parametro norme costituzionali
le cui asserite violazioni non inciderebbero sulle attribuzioni costituzionali
della Regione, ed in particolare l’art. 77, terzo comma, della Costituzione.
Nel merito, afferma che la disposizione impugnata costituirebbe l’esercizio
sostantivo di ulteriore ed innegabile potestà legislativa, nell’ambito della
quale il Parlamento avrebbe autonomamente regolato situazioni pregresse senza
incidere sulla sfera di attribuzioni regionali, riprendendo da un lato la
previsione dei decreti legge decaduti, nella parte in cui configuravano il
termine di centottanta giorni per la formazione del silenzio-assenso regionale
sull’approvazione degli strumenti urbanistici, dall’altro lato dando rilievo
anche al tempo eventualmente maturato nel periodo di vigenza dei decreti legge
reiterati. La Regione, inoltre, solo genericamente lamenterebbe la lesione
delle proprie attribuzioni, senza dedurre alcuna specifica doglianza.
Quanto
infine all’art. 55, comma 14, della legge n. 449, l’Avvocatura, dopo avere
ricordato che in attuazione della delega è stato emanato il d.lgs. 30 aprile
1998, n. 173, osserva, da un lato, che la mancata espressa riserva delle
competenze regionali non potrebbe essere intesa come implicante la lesione
delle stesse, il cui rispetto andrebbe invece inteso come presupposto, come
confermerebbe anche la previsione del previo parere della Conferenza
Stato-Regioni nella emanazione del decreto legislativo. D’altro lato, la
maggior parte delle materie implicate dalla delega – gli oneri fiscali e
previdenziali, i costi energetici e del denaro, i servizi assicurativi
all’esportazione e le procedure di utilizzo dei fondi strutturali –, pur
riguardando l’agricoltura, esulerebbe dalla competenza regionale.
1.
– I tre ricorsi proposti dalla Regione Piemonte, dalla Regione Lombardia e
dalla Regione Veneto investono disposizioni – solo parzialmente coincidenti –
della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della
finanza pubblica). Precisamente, l’art. 49, comma 18, è impugnato dalle Regioni
Piemonte e Veneto; gli articoli 32, commi 2, 4, e 5, 34, comma 1, 37, 39, comma
19, 41, comma 1, 43, 44, comma 4, 47, comma 1, 48, commi 1 e 5, sono impugnati
dalle Regioni Lombardia e Veneto; gli articoli 17, commi 10, 22 e 29, 18, 32,
comma 15, 41, comma 3, e 55, comma 14, dalla sola Regione Veneto; l’art. 48,
comma 4, dalla sola Regione Lombardia.
Stante
la connessione oggettiva, i giudizi debbono essere riuniti per essere decisi
con unica pronunzia.
2.
– In via preliminare, deve essere dichiarato inammissibile l’intervento
spiegato dal Comune di Lonato nel giudizio instaurato con il ricorso della
Regione Piemonte, dal momento che la memoria è stata depositata oltre il
termine previsto dall’art. 23, terzo comma, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3.
– Un primo gruppo di questioni riguarda disposizioni in materia tributaria.
L’art.
17, comma 10, nello stabilire che la riscossione, l’accertamento, nonché il
recupero, i rimborsi, l’applicazione delle sanzioni ed il contenzioso
amministrativo relativi alle tasse automobilistiche non erariali (oggetto di
nuova disciplina sostanziale contenuta nei commi 5, 6, 7, 9, 15 e 16 dello
stesso articolo) sono demandati alle Regioni a statuto ordinario, prevede
altresì che essi “sono svolti con le modalità stabilite con decreto del
Ministro delle finanze” sentita la Conferenza Stato-Regioni e previo parere
delle commissioni parlamentari competenti; e che con lo stesso o con separato
decreto “è approvato lo schema tipo di convenzione con la quale le regioni
possono affidare a terzi, mediante procedure ad evidenza pubblica, l’attività
di controllo e riscossione delle tasse automobilistiche”, mentre la riscossione
coattiva è svolta a norma della disciplina statale sulla riscossione delle
entrate patrimoniali dello Stato e di altri enti pubblici, di cui al d.P.R. 28
gennaio 1988, n. 43 (ora abrogato dall’art. 68 del d.lgs. 14 aprile 1999,
recante “Riordino del servizio nazionale della riscossione in attuazione della
delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337”).
La
ricorrente Regione Veneto afferma che tale disposizione, pretendendo di imporre
“un modello standardizzato di disciplina dell’esercizio dell’autonomia
tributaria regionale”, eccederebbe l’ambito delle “forme” e dei “limiti”
dell’autonomia finanziaria regionale determinati, ai sensi dell’art. 119, primo
comma, della Costituzione, dalla legge della Repubblica, e violerebbe altresì
gli articoli 117 e 118 della Costituzione disciplinando la materia
dell’ordinamento degli uffici regionali e compromettendo, senza ragioni
giustificative, l’autonomo e differenziato esercizio delle funzioni
amministrative regionali. L’illegittimità della disposizione sarebbe aggravata
dal fatto che la discrezionalità del Ministro non sarebbe in alcun modo
delimitata, e discenderebbe, ancora, dalla circostanza che con essa si
sarebbero affidati alla Regione compiti onerosi senza la previsione della
copertura finanziaria, in violazione degli articoli 5, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
4.
– La questione è solo parzialmente fondata.
Non
è illegittimo che il legislatore statale, nel momento in cui trasferisce alle
sole Regioni a statuto ordinario le funzioni amministrative di accertamento e
riscossione delle tasse automobilistiche, soltanto di recente attribuite
interamente alle Regioni stesse (cfr. art. 23 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
504, contenente “Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”) – funzioni già svolte
dallo Stato (cfr. art. 25, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 504 del 1992) – e
nel momento in cui prevede nuove modalità di riscossione di detti tributi (cfr.
commi 11 e 12 dello stesso articolo 17 della legge n. 449 del 1997), assicuri
la continuità dell’attività di riscossione, il raccordo dell’attività regionale
con le nuove modalità di riscossione disciplinate dalla legge, e il
coordinamento con l’attività di riscossione delle stesse tasse che rimane di
pertinenza statale (quanto alle Regioni speciali), mediante una
regolamentazione uniforme, destinata a valere peraltro solo fino a quando non
sopravvenga un’autonoma disciplina delle singole Regioni, sempre rispettosa
delle predette esigenze di raccordo e di coordinamento. In tal senso in effetti
dispone il d.m. 25 novembre 1998, n. 418, emanato in attuazione della
disposizione impugnata: l’art. 7 del decreto stabilisce che le disposizioni
dello stesso regolamento “trovano applicazione fino a quando le regioni non
provvedono ad emanare un’autonoma disciplina, che dovrà comunque tenere conto
delle esigenze di coordinamento con l’attività di competenza dello Stato nella stessa
materia”, attribuendo dunque un’efficacia “cedevole” alle altre disposizioni
del regolamento. E tale significato – di autorizzazione all’emanazione di una
normativa statale transitoria e “cedevole” nei confronti della successiva
normativa regionale – deve essere attribuito all’art. 17, comma 10, primo
periodo, della legge n. 449 del 1997, il quale, così inteso, si sottrae alle
prospettate censure di legittimità costituzionale.
5.
– E’ costituzionalmente illegittima, invece, la previsione del secondo periodo
dello stesso comma, che demanda ad un decreto ministeriale anche la definizione
di uno schema tipo di convenzione per l’affidamento a terzi, da parte della
Regione, dell’attività di controllo e riscossione delle tasse automobilistiche.
La
disciplina di tali rapporti convenzionali si colloca interamente entro l’ambito
dell’organizzazione degli uffici regionali, materia affidata alla competenza
delle Regioni: in ordine a tale disciplina, nessuna ragione unitaria o di
coordinamento esige l’imposizione di una normativa statale uniforme, ferma
restando, ovviamente, l’applicabilità dei principi e delle norme generali
sull’attività contrattuale delle Regioni. La previsione di uno schema tipo di
convenzione invade, pertanto, la sfera riservata all’autonomia regionale.
6.
– L’art. 17, comma 22, dopo avere stabilito che le tariffe delle tasse
automobilistiche – destinate ad essere fissate, con nuovi criteri, ai sensi del
precedente comma 16 – “devono fornire un gettito equivalente a quello delle
stesse tasse automobilistiche vigenti al 31 dicembre 1997”, comprese le
maggiorazioni già disposte dall’art. 3, comma 154, della legge n. 549 del 1995,
e ulteriormente maggiorato di un importo pari a quello delle soppresse
addizionali e tasse speciali, del canone di abbonamento
all’autoradiotelevisione e relativa tassa di concessione, della tassa sulle
concessioni governative per le patenti di guida, nonché dell’importo delle
riduzioni di tariffa previste dal comma 5, dispone, “corrispondentemente”, la
riduzione da lire 350 a lire 242 per litro della quota dell’accisa sulla
benzina attribuita alle Regioni ordinarie dall’art. 3, comma 12, della legge n.
549 del 1995.
Secondo
la Regione Veneto tale ultima previsione sarebbe illegittima in quanto
mancherebbe la certezza delle maggiori entrate compensative della riduzione
della quota regionale dell’accisa.
7.
– La questione non è fondata.
Le
nuove tariffe delle tasse automobilistiche, devolute interamente alle Regioni
ordinarie, sono disciplinate in modo tale da assicurare alle Regioni stesse un
gettito superiore al passato, perché compensativo anche del gettito di imposte
soppresse, già di pertinenza statale: e ciò anche senza tener conto della
facoltà di incremento delle stesse tasse, prevista a favore delle Regioni dall’art.
24, comma 1, del d.lgs. n. 504 del 1992, e confermata, a decorrere dall’anno
1999, dal comma 16, ultimo periodo, dello stesso impugnato art. 17. A questo
incremento di entrate corrisponde la riduzione della quota della accisa sulla
benzina, di spettanza delle medesime Regioni ordinarie.
La
censura di pretesa incertezza delle entrate a favore della Regione non si fonda
su alcun elemento oggettivo; i margini di variabilità e di imprevedibilità
dell’andamento del gettito sono fisiologici in ogni tributo, e del resto
sussistono anche per il tributo – l’accisa sulla benzina – cui si riferisce la
riduzione disposta; ma non si può dire che la disciplina dettata dal
legislatore statale sia configurata in modo tale da esporre le Regioni al
rischio di una perdita di gettito. Senza dire che, come questa Corte più volte
ha statuito (cfr. sentenze nn. 123 del 1992 e 370 del 1993), la Costituzione
non garantisce alle Regioni una determinata quantità di risorse, ma solo il
diritto a disporre di risorse finanziarie che risultino complessivamente non
inadeguate rispetto ai compiti loro attribuiti; e, nella specie, tale
inadeguatezza certamente non si verifica.
8.
– L’art. 17, comma 29, istituisce una tassa sulle emissioni di anidride
solforosa e di ossidi di azoto prodotte dai grandi impianti di combustione (che
vengono definiti nel terzo periodo dello stesso comma).
La
Regione lamenta che, pur trattandosi di una tassa “ambientale”, le Regioni non
siano chiamate a compartecipare al relativo gettito, e che questo non sia destinato
ad interventi di prevenzione o risanamento ambientale, in violazione
dell’esigenza costituzionale di tutela della salute della collettività.
9.
– La questione è in parte non fondata, in parte inammissibile.
L’esistenza
di una competenza – non esclusiva – delle Regioni in materia di tutela e di
gestione dell’ambiente non ostacola, dal punto di vista costituzionale,
l’istituzione da parte dello Stato, nell’esercizio della sua generale potestà
impositiva, di tributi che, per la materia imponibile colpita e per la loro
disciplina, possano definirsi “ambientali” nel senso che essi abbiano anche
effetti di incentivo o disincentivo di condotte, rispettivamente favorevoli o
pregiudizievoli per l’ambiente; né il gettito di tali tributi deve
necessariamente essere devoluto, in tutto o in parte, alle Regioni.
Le
censure mosse dalla Regione in ordine alla devoluzione e all’impiego del
gettito della nuova tassa si risolvono pertanto in una critica politica alle
scelte del legislatore statale, irrilevanti nella sede del giudizio di
costituzionalità.
Quanto
infine al profilo concernente la violazione dell’art. 32 della Costituzione, la
questione risulta inammissibile, non essendo le Regioni legittimate a
lamentare, nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale, la
violazione di norme costituzionali che non riguardino la propria sfera di
competenza.
10.
– L’art. 18 – anch’esso impugnato dalla sola Regione Veneto – istituisce
un’imposta, definita “erariale regionale”, sulle emissioni sonore derivanti dal
traffico aereo, imposta che si aggiunge ai già previsti diritti aeroportuali;
la disciplina dell’entità del tributo, commisurata alla rumorosità degli
aeromobili, e della sua riscossione è demandata ad un regolamento (peraltro non
ancora emanato). Il gettito dell’imposta sarà assegnato nell’anno successivo
“allo stato di previsione degli assessorati regionali per essere destinato, con
modalità stabilite dagli stessi assessorati, a sovvenzioni e indennizzi alle
amministrazioni e ai soggetti residenti nelle zone limitrofe agli aeroscali”.
La
Regione lamenta che la disciplina del tributo, pur definito “regionale”, sia
interamente rimessa allo Stato, e che la Regione non sia coinvolta nemmeno nel
procedimento di adozione del previsto regolamento.
11.
– La questione non è fondata.
Il
nuovo tributo – fra l’altro incidente in materia, quella del traffico aereo, di
competenza statale – è istituito come imposta statale (cfr. sentenza n. 348 del
2000), e pertanto legittimamente se ne demanda la disciplina ad atti normativi
statali. La definizione di imposta “regionale” sta solo ad indicare che il suo
gettito, riscosso nell’ambito della Regione in relazione al traffico aereo
negli aeroscali compresi nel rispettivo territorio, è devoluto alla Regione
medesima, per essere impiegato con vincolo di destinazione alle finalità
indicate dalla legge, ma con modalità rimesse alla stessa Regione (il
riferimento improprio agli “assessorati regionali”, nonché ai relativi “stati
di previsione”, non rileva in questa sede, in quanto non è oggetto di specifica
censura).
12.
– Un secondo gruppo di disposizioni impugnate concerne l’organizzazione del
Servizio sanitario nazionale e la spesa sanitaria.
L’art. 32 della legge reca “interventi di razionalizzazione della spesa” sanitaria. In particolare, il comma 1 (non censurato) fissa, in termini di percentuale della spesa degli anni precedenti, gli obiettivi di risparmio sulla spesa per l’acquisizione di beni e servizi da parte delle aziende sanitarie per il 1998. Il comma 2 prevede, nel caso di inadempimento da parte delle Regioni e delle aziende sanitarie degli obblighi imposti per il contenimento della spesa sanitaria, una riduzione, in misura non superiore al 3 per cento, della quota di riparto del Fondo sanitario nazionale spettante alla Regione. Le riduzioni sono proposte dal Ministro della sanità, previo parere della Conferenza unificata Stato-Regioni e Stato-città. Spetta alle Regioni individuare “le modalità per l’attribuzione delle diverse responsabilità ai direttori generali, ai dirigenti e al restante personale, per l’adempimento degli obblighi derivanti alle aziende sanitarie” dalle disposizioni dello stesso comma. Il comma 4 stabilisce che analoghe riduzioni, in questo caso già previste dall’art. 1, comma 23, della legge n. 662 del 1996 nella misura dello 0,50 per cento della quota spettante, si applichino a titolo di sanzione alle Regioni che entro il 31 marzo 1998 non abbiano dato attuazione agli strumenti di pianificazione previsti dalla legge in materia di tutela della salute mentale e non abbiano provveduto alla realizzazione delle strutture residenziali necessarie per la definitiva chiusura degli ospedali psichiatrici. A sua volta, il comma 5 prevede che le disponibilità del Fondo derivanti dalle riduzioni effettuate ai sensi del comma 2 sono utilizzate per il finanziamento di azioni di sostegno volte al superamento degli ostacoli che hanno dato luogo alla inadempienza o di progetti speciali di innovazione organizzativa e gestionale di servizi per la tutela delle fasce deboli; e che le disponibilità derivanti dalle riduzioni cui si riferisce il comma 4, ed altre derivanti da minore spesa, siano utilizzate per la realizzazione di quanto previsto dal progetto obiettivo “Tutela della salute mentale”, nonché, a titolo incentivante, a favore di aziende sanitarie che abbiano attuato i programmi di chiusura degli ospedali psichiatrici. Per le disponibilità derivanti dalle riduzioni di cui al comma 4, si prevede che il Consiglio dei ministri, d’intesa con la Regione interessata, attivi un potere sostitutivo con l