SENTENZA N. 223
ANNO 2001
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai
Signori:
- Cesare
RUPERTO Presidente
- Fernando
SANTOSUOSSO Giudice
- Massimo
VARI "
- Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Valerio
ONIDA "
- Carlo
MEZZANOTTE "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale
MARINI "
- Franco BILE
"
- Giovanni
Maria FLICK "
ha
pronunciato la seguente
Udito
nella camera di consiglio del 21 marzo 2001 il Giudice relatore Franco Bile;
1. - Con ordinanza del 28 luglio 2000 il
Tribunale di Genova, nel procedimento civile vertente tra un dipendente delle
Ferrovie dello Stato s.p.a. e quest'ultima, ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, commi 2, 3 e 4, della legge 11 aprile
2000, n.83 (Modifiche ed integrazioni della legge 12 giugno 1990, n.146, in
materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e
di salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati), in
riferimento agli artt. 3, 24 e 40 della Costituzione.
1.1.
- Il lavoratore aveva adito il Pretore (poi Tribunale dopo l'istituzione del
giudice unico di primo grado) di Genova per sentire dichiarare illegittima e
revocare la sanzione della multa inflittagli, in applicazione dell’art. 4 della
legge n. 146 del 1990, per aver aderito ad uno sciopero in violazione della
legge.
Il
Giudice rimettente rileva che, secondo l'art. 16 della legge n.83 del 2000,
recante la nuova disciplina del diritto di sciopero nei servizi pubblici
essenziali, entrata in vigore nelle more del giudizio, le sanzioni contemplate
dagli artt. 4 e 9 della legge n. 146 del 1990 non si applicano alle violazioni
commesse anteriormente al 31 dicembre 1999, e le sanzioni, comminate prima di
tale data per quelle violazioni, sono estinte. Come conseguenza dell’estinzione
delle sanzioni il terzo comma prevede che i giudizi di opposizione agli atti di
irrogazione delle sanzioni, pendenti in qualsiasi stato e grado, sono
automaticamente estinti con compensazione delle spese. Infine, il quarto comma
dispone che in nessun caso si fa luogo al rimborso di somme corrisposte per il
pagamento delle sanzioni.
1.2.
- Il rimettente ritiene siffatta disciplina lesiva degli artt. 3, 24 e 40 della
Costituzione.
Il
diritto alla tutela giurisdizionale sarebbe violato perché al lavoratore non
solo è precluso il riconoscimento della legittimità della condotta, senza che
ciò sia bilanciato dal ripristino della situazione anteriore all'applicazione
della sanzione, ma è anche negato il recupero delle spese, pur se la pretesa sia
fondata.
La
preclusione all'accertamento della correttezza del comportamento del lavoratore
inciderebbe anche sull’eser-cizio del diritto di sciopero, violando l'art. 40
Cost.
Inoltre
l’esclusione del rimborso lederebbe l’art. 3 Cost., per la disparità di trattamento
tra i lavoratori che abbiano subìto una sanzione pecuniaria e quelli che, pur
avendo tenuto la medesima condotta, non siano già stati assoggettati a sanzione
per mero ritardo del datore di lavoro nella sua applicazione.
2.
- Nessuna parte si è costituita, né è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri.
1. - Il rimettente dubita che i commi 2, 3 e
4 - ma essenzialmente i soli commi 3 e 4 - dell'art. 16 della legge 11 aprile
2000, n.83, siano in contrasto con gli artt. 3, 24 e 40 della Costituzione, in
quanto prevedono che i giudizi, pendenti in ogni stato e grado, concernenti
opposizioni ad atti comminanti sanzioni per le violazioni di cui al comma 1
(che richiama gli artt. 4 e 9 della legge 12 giugno 1990, n.146), anteriori al
31 dicembre 1999, sono automaticamente estinti con compensazione delle spese
(comma 3), e che in nessun caso è ammesso il rimborso di quanto corrisposto
(comma 4).
2.
- La questione è rilevante.
In
un giudizio promosso da un dipendente delle Ferrovie dello Stato al fine di
ottenere la declaratoria di illegittimità e la revoca della sanzione pecuniaria
comminatagli dal datore di lavoro per l’adesione ad uno sciopero in violazione
della legge n. 146 del 1990, il giudice, non implausibilmente, ritiene che il
lavoratore abbia chiesto sia l’accertamento dell’illegittimità della sanzione,
sia la restituzione della somma trattenutagli sulla retribuzione, con le
conseguenti statuizioni in ordine alle spese, e che la sopravvenuta legge n. 83
del 2000 gli impedisca di esaminare il merito di tali domande.
3.
- Le modifiche apportate dalla legge n. 83 del 2000 alla precedente legge n.
146 del 1990, sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, riguardano - fra l’altro
- il regime sanzionatorio. La nuova legge, da un lato, conferma la scelta di
fondo di ricondurre al piano disciplinare le violazioni commesse dai lavoratori
subordinati (art. 4, comma 1); e, dall'altro, innovativamente, prevede che, per
talune di esse, la Commissione di garanzia possa prescrivere al datore di
lavoro l’applicazione di sanzioni disciplinari, con relativa sua responsabilità
in caso di inottemperanza (art.13, lettera i).
Nel
contesto di tali modifiche, la legge del 2000 ha voluto sottrarre alle sanzioni
di cui agli artt. 4 e 9 della legge n. 146 del 1990 i fatti anteriori al 31
dicembre 1999. Perciò, i primi due commi dell'impugnato art. 16 dispongono che
quelle sanzioni non si applicano alle condotte precedenti tale data e, se
comminate prima di essa, sono estinte.
La
disciplina è completata - per i giudizi pendenti, di opposizione a sanzioni già
comminate - dal terzo comma, secondo cui essi <<sono automaticamente
estinti con compensazione delle spese>>. Infine, il quarto comma dispone che
<<in nessun caso si fa luogo al rimborso delle somme corrisposte per il
pagamento delle sanzioni>>.
Il
terzo ed il quarto comma devono interpretarsi congiuntamente, nel senso che, in
sede di opposizione a sanzione pecuniaria comminata ed applicata, il giudice -
da un lato - è tenuto a dichiarare estinto il giudizio e - dall’altro - non può
disporre il rimborso al lavoratore della somma a lui trattenuta. Questa
interpretazione - accolta dal giudice rimettente - è coonestata dalla lettera
del quarto comma, il cui inequivocabile incipit
(<<in nessun caso si fa luogo a rimborso>>) mostra che la
regola, di portata generale, vale anche se l’atto impositivo della sanzione sia
stato impugnato.
4. - Tale disciplina - escludendo il rimborso
e compensando le spese - vanifica in sostanza la tutela giurisdizionale del
diritto azionato dal lavoratore.
4.1.
- Questa Corte ha affermato che il legislatore, intervenendo a regolare una
certa materia, in tanto può incidere sui giudizi in corso, dichiarandoli
estinti, senza ledere il diritto alla
tutela giurisdizionale garantito dall’art. 24 Cost., in quanto la nuova
disciplina, lungi dal tradursi in una sostanziale vanificazione dei diritti
azionati, sia tale da realizzare le pretese fatte valere dagli interessati,
così eliminando le basi del preesistente contenzioso (sentenza n.310 del
2000).
La
normativa impugnata prevede insieme l’estinzione <<automatica>> dei
giudizi di opposizione e l'esclusione del rimborso delle somme trattenute.
La prima misura è di per sé rispettosa dei principi
appena ricordati. Essa discende infatti dall’estinzione delle sanzioni e dalla
correlativa soddisfazione ex lege
della pretesa mirante ad ottenerne l’annullamento, che determina la cessazione
della materia del contendere. Ciò consente anche di escludere che sia
vanificato il diritto del lavoratore all'accertamento della legittimità della
sua astensione dal lavoro nell'esercizio del diritto di sciopero (art. 40
Cost.), atteso che, estinta ex lege
la sanzione, il lavoratore non ha più interesse ad un accertamento che è
finalizzato proprio alla caducazione della sanzione applicata.
4.2.
- Diversa valutazione merita invece l’esclusione del rimborso, che lascia la
pretesa azionata dal lavoratore del tutto priva di tutela giurisdizionale,
quanto alle implicazioni restitutorie della dedotta illegittimità della
sanzione, al punto che la sua situazione patrimoniale resta definitivamente
incisa, pur senza causa.
L’argomento
secondo cui il divieto di rimborso sarebbe giustificato dall’intervenuta
definizione del rapporto - sotto il profilo che la sanzione, una volta
applicata, avrebbe conseguito la sua finalità afflittiva - può avere rilievo
quando il destinatario della sanzione non ne abbia contestato la legittimità,
non certo quando egli abbia proposto opposizione in sede giudiziaria.
In
questo caso - che corrisponde alla fattispecie esaminata dal rimettente - viene
in considerazione il diritto alla tutela giurisdizionale, con riferimento al
quale si impone un diverso e più rigoroso bilanciamento delle situazioni
sostanziali versate in giudizio e dei contrapposti interessi. E, di certo, esso
non è adeguatamente operato da una legge che dall'estinzione della sanzione
faccia discendere solo l'estinzione, per cessazione della materia del
contendere, del giudizio di impugnazione della sanzione, ma non anche il
ripristino della situazione patrimoniale pregiudicata dall’avvenuta sua
applicazione.
4.3.
- Il diniego del rimborso viola anche il principio di eguaglianza perché - a
parità di condizioni in cui versano i lavoratori che abbiano adito il giudice
per ottenere la declaratoria di illegittimità della sanzione - la
stabilizzazione delle conseguenze patrimoniali negative che la sanzione
comporta deriverebbe dalla circostanza, meramente accidentale, che essa sia
stata o meno applicata, con trattenuta sulla retribuzione od in altro modo.
Analoga disparità sussiste rispetto alle sanzioni per le quali non si ponga un
problema di restituzione di somme trattenute, come quelle che non comportino
conseguenze economiche (rimprovero, censura) ovvero implichino conseguenze di
tipo diverso (sospensione dal servizio e dalla retribuzione).
Del
resto, in una similare fattispecie di preclusione ex lege del diritto al rimborso, questa Corte (sentenza n. 416 del
2000) ha ritenuto in contrasto con l’art. 3 Cost. una norma che
dall'accertamento del diritto del contribuente ad un'agevolazione fiscale
faceva derivare solo l'illegittimità dell'atto impositivo, ma escludeva il
rimborso dell'imposta pagata.
4.4.
- Pertanto, deve dichiararsi l'illegittimità costituzionale, per violazione
degli artt. 3 e 24 Cost., del quarto comma dell’impugnato art. 16, nella parte
in cui prevede che non si fa luogo al rimborso di somme corrisposte per il
pagamento delle sanzioni, anche se siano stati proposti i giudizi di
opposizione di cui al terzo comma (che rimanda al primo, e quindi agli artt. 4
e 9 della legge n.146 del 1990).
5.
- Fondata è anche la questione di legittimità costituzionale del terzo comma
dell'art. 16, nella parte in cui dispone la compensazione delle spese relative
ai giudizi di opposizione dichiarati estinti.
In
generale, il diritto alla tutela giurisdizionale, costituzionalmente garantito,
si estende anche alle spese che devono essere sostenute per agire in giudizio.
Di tali spese il legislatore, nell'introdurre fattispecie di estinzione ex lege di giudizi in corso, può anche
eccezionalmente prevedere la compensazione, in un quadro di bilanciamento dei
contrapposti interessi in gioco.
Ma,
ancora una volta, tale bilanciamento non è stato effettuato. La rigidità della
regola della compensazione sacrifica sempre e comunque il diritto della parte,
che abbia fondatamente adito il giudice, di ottenere il rimborso delle spese
processuali. Del resto, l’estinzione ex
lege dei giudizi di opposizione in esame non comporta la necessaria
compensazione legale delle spese, essendo invece del tutto compatibile con il
criterio (desumibile dalla disciplina ordinaria: artt. 91, 92 del codice di
procedura civile), secondo cui le spese, in caso di cessazione della materia
del contendere, sono regolate in base alla c.d. soccombenza virtuale, salvo,
beninteso, il potere del giudice di disporre la loro compensazione ove
discrezionalmente ne ravvisi i presupposti.
Pertanto,
se la cessazione della materia del contendere sull'impugnativa di una sanzione
ormai estinta per legge giustifica l'estinzione legale del giudizio, da questa
non può discendere, con analoga consequenzialità, la compensazione ex lege delle spese processuali.
Lo
scostamento dal canone ordinario che regola le spese in caso di cessazione
della materia del contendere appare ancor meno ragionevole, considerando come
il lavoratore che ha impugnato la sanzione non possa rinunciare all’estinzione
e insistere per la pronuncia di merito.
Il
terzo comma dell'art. 16 è, quindi, costituzionalmente illegittimo, per
violazione dell’art. 24 Cost., limitatamente alle parole <<con
compensazione delle spese>>.
LA CORTE COSTITUZIONALE
a)
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, della legge 11 aprile 2000, n.83
(Modifiche ed integrazioni della legge 12 giugno 1990, n.146, in materia di
esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di
salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati), nella
parte in cui prevede che non si fa luogo al rimborso di somme corrisposte per
il pagamento delle sanzioni, anche se siano stati proposti i giudizi di
opposizione di cui al terzo comma;
b)
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 3, della legge 11 aprile 2000, n.83,
limitatamente alle parole <<con compensazione delle spese>>.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 4 luglio 2001.
Cesare
RUPERTO, Presidente
Franco BILE,
Redattore
Depositata in
Cancelleria il 6 luglio 2001.