SENTENZA N. 310
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Cesare MIRABELLI, Presidente
- Francesco GUIZZI
- Fernando SANTOSUOSSO
- Massimo VARI
- Cesare RUPERTO
- Riccardo CHIEPPA
- Valerio ONIDA
- Carlo MEZZANOTTE
- Guido NEPPI MODONA
- Piero Alberto CAPOTOSTI
- Annibale MARINI
- Franco BILE
- Giovanni Maria FLICK
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 181, 182 e 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e successive modifiche e dell'art. 36, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure urgenti di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), promossi con ordinanze emesse il 15 aprile 1999 dal Tribunale di Genova, il 27 maggio 1999 dal Tribunale di Urbino, il 5 maggio 1999 (n. 2 ordinanze) dal Pretore di Macerata, il 26 maggio e il 21 giugno 1999 dal Tribunale di Parma, il 28 giugno 1999 dal Tribunale di Milano, il 18 marzo 1999 dal Pretore di Torino, il 7 luglio (n. 2 ordinanze) e il 20 maggio 1999 dal Tribunale di Parma, il 4 marzo 1999 dal Tribunale di Teramo, il 28 e il 30 settembre 1999 dal Tribunale di Bologna, il 23 novembre, il 14 dicembre 1999 (n. 3 ordinanze), l'11 gennaio 2000 (n. 2 ordinanze), il 23 novembre 1999, l'11 e il 25 gennaio, e il 22 febbraio 2000 (n. 3 ordinanze) dal Tribunale di Treviso, rispettivamente iscritte ai nn. 400, 422, 442, 443, 504, 505, 553, 559, 560, 561, 597, 624, 669, 670, 746 del registro ordinanze 1999, 45, 46, 47, 90, 91, 92, 97, 116, 176, 177, 178 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 29, 36, 37, 40, 41, 42, 43, 46, 50, prima serie speciale, dell'anno 1999 e nn. 4, 9, 11, 13 e 17, prima serie speciale, dell'anno 2000.
Visti gli atti di costituzione di Martelli Nella ed altra, di Dallatomasina Anna e Castellazzo Costantina, di Quaretti Orvea, Bianchi Tiziana e Fogliazza Virginia, di Crespi Maria Carolina ed altri, di Codato Anna Maria ed altra, Poser Emma e Pin Antonia ed altre, dell'INPS, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2000 il Giudice relatore Cesare Ruperto;
uditi gli avvocati Adolfo Biolè per Martelli Nella ed altra, Salvatore Cabibbo per Dallatomasina Anna e Castellazzo Costantina, Franco Agostini per Quaretti Orvea, Bianchi Tiziana e Fogliazza Virginia, Sante Assennato per Crespi Maria Carolina ed altri, Giovanni Angelozzi per Codato Anna Maria ed altra, Poser Emma e Pin Antonia ed altre, Carlo De Angelis per l'INPS e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1.- Nel corso di un giudizio d'appello - vertente in materia di ricostruzione di trattamenti pensionistici in base alla sentenza n. 240 del 1994 di questa Corte - il Tribunale di Genova, con ordinanza emessa il 15 aprile 1999 (R.O. n. 400 del 1999), ha sollevato questione di legittimità costituzionale: a) dell'art. 1, comma 181, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito in legge 28 maggio 1997, n. 140; b) dell'art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dall’art. 36, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure urgenti di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo); c) dell'art. 1, comma 183, della legge n. 662 del 1996 e dell’art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998.
Premette il rimettente che i dubbi di legittimità, già prospettati in precedenza da altre autorità giudiziarie riguardo a parte della normativa oggi denunciata - sopravvenuta nelle more del giudizio e contenente una serie di disposizioni dirette a risolvere il problema del pagamento delle somme vantate dagli aventi diritto in applicazione della citata sentenza oltre che della sentenza n. 495 del 1993 -, permangono all’esito della nuova valutazione della rilevanza delle sollevate questioni, alla luce delle innovazioni introdotte dalla legge n. 448 del 1998 (che avevano comportato la restituzione degli atti ai rispettivi giudici a quibus, con ordinanza di questa Corte n. 31 del 1999), e coinvolgono anche tali ultime disposizioni.
In particolare, a giudizio del rimettente, siffatti dubbi investono: a) l'art. 1, comma 181, della legge 662 del 1996, come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge n. 79 del 1997, convertito in legge n. 140 del 1997, nella parte in cui prevede la soddisfazione degli aventi diritto in sei annualità, per violazione degli artt. 3 e 38 Cost., trattandosi di disposizione che realizza una disparità di trattamento dei pensionati rispetto alla generale categoria dei creditori, ai quali il codice civile attribuisce la facoltà di esigere immediatamente l’adempimento dell’obbligazione nella sua interezza; b) l'art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dall’art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1998, nella parte in cui prevede che sugli arretrati maturati al 31 dicembre 1995 è dovuta esclusivamente una somma pari al cinque per cento dell’importo maturato a tale data, per violazione degli artt. 3 e 38 Cost., determinando la norma un trattamento deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro credito; c) dell'art. 1, comma 183, della legge n. 662 del 1996 e dell’art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, nella parte in cui prevedono l’estinzione d’ufficio con compensazione delle spese dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore delle rispettive leggi e privano di effetto i provvedimenti giudiziari non ancora passati in giudicato, per violazione degli artt. 3, 24 e 25, primo comma, Cost., poiché tale disposizione vanifica il diritto alla tutela giurisdizionale dell’interessato senza neppure la giustificazione della sopravvenuta soddisfazione delle ragioni fatte valere nel giudizio di cui è prevista l’estinzione, nonché per violazione degli artt. 102 e 113 Cost., attesa l'illegittima compressione del diritto di azione ed indebita ingerenza nell’esercizio della funzione giurisdizionale, che si evidenziano anche con riguardo alla disposta compensazione delle spese di lite.
1.2.- Si sono costituite le parti private del giudizio a quo, che hanno concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale delle denunciate norme, sostanzialmente ribadendo - anche in una memoria depositata nella imminenza dell'udienza - le stesse motivazioni svolte dal rimettente, in particolare con riferimento alla previsione della estinzione dei giudizi con compensazione delle spese di lite, che - secondo la parte - determinerebbe sia la soppressione della tutela giurisdizionale e la negoziazione del diritto alla difesa, sia l'indebita interferenza del potere legislativo nelle attribuzioni del potere giudiziario.
2.- Nel corso di analogo giudizio, il Tribunale di Urbino - premesso di aver già sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge n. 662 del 1996, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24 e 38 Cost., e di ritenere tuttora rilevante la questione, anche all’esito della nuova valutazione condotta alla luce della normativa sopravvenuta - con ordinanza emessa il 27 maggio 1999 (R.O. n. 422 del 1999), ha «ribadito il giudizio di rilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata con ordinanza del 30 gennaio 1997», disponendo la «restituzione degli atti» alla medesima Corte costituzionale.
3.- Con due ordinanze di contenuto sostanzialmente analogo, emesse in data 5 maggio 1999 (R.O. nn. 442 e 443 del 1999), il Pretore di Macerata ha sollevato questione di legittimità costituzionale: a) dell'art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1996, nella parte in cui, modificando il comma 182 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996, prevede il pagamento esclusivamente di una somma pari al cinque per cento sugli arretrati di pensione maturati al 31 dicembre 1995, per violazione dell'art. 3 Cost. - dato il deteriore trattamento rispetto ai normali crediti previdenziali, che, fino all’entrata in vigore della legge n. 412 del 1991, producevano il cumulo di interessi e rivalutazione - e per violazione dell'art. 38 Cost., in quanto la mancata previsione del pagamento di interessi e rivalutazione del credito maturato a titolo di integrazione incide su una componente non ancora liquidata della pensione; b) del citato art. 36, comma 5, nella parte in cui prevede l’estinzione dei giudizi con compensazione delle spese, per violazione degli artt. 23 [recte: 25] e 24 Cost., in quanto tale previsione lede il diritto di azione del soggetto interessato, senza un correlativo arricchimento del patrimonio di questo, nonché sottrae al giudice naturale la decisione su una componente accessoria della controversia; c) dell'art. 3-bis della legge n. 140 del 1997, nella parte in cui prevede il pagamento dell’arretrato in sei annualità, per violazione dell'art. 3 Cost., stante la disparità di trattamento rispetto alla generalità dei crediti, esigibili immediatamente nella loro interezza; d) dell'art. 36, comma 3, della legge n. 448 del 1998, per violazione dell'art. 24 Cost., nella parte in cui impone agli eredi non aventi titolo alla pensione ai superstiti, dei pensionati deceduti anteriormente al 30 marzo 1996 - quali i ricorrenti nel giudizio a quo [solo R.O. n. 442 del 1999] -, l’onere di presentare a pena di decadenza domanda in sede amministrativa entro un anno dall’entrata in vigore della predetta legge, anche in caso di previa proposizione di domanda in sede giudiziaria;
4.1.- Con cinque ordinanze di contenuto sostanzialmente analogo, emesse il 20 maggio (R.O. n. 597 del 1999), il 26 maggio (R.O. n. 504 del 1999), il 21 giugno (R.O. n. 505 del 1999) ed il 7 luglio 1999 (R.O. nn. 560 e 561 del 1999), il Tribunale di Parma ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dal decreto-legge n. 79 del 1997, convertito con modificazioni dalla legge n. 140 del 1997, e come sostituito dall’art. 36 della legge n. 448 del 1998.
Secondo il rimettente, la denunciata norma, nella parte in cui prevede l’estinzione dei giudizi con compensazione delle spese di lite - pur se gli intervenuti mutamenti normativi non hanno comportato una soddisfazione delle pretese fatte valere in via giurisdizionale, continuando a permanere viceversa una sostanziale vanificazione del diritto agli interessi e rivalutazione del credito maturato - si pone in contrasto con l’art. 24 Cost. Il giudice a quo deduce, inoltre, che la norma impugnata, nella parte in cui riconosce una somma solo simbolica (cinque per cento) in luogo del rimborso degli interessi legali e della rivalutazione, lede gli artt. 3 e 38 Cost. per l’ingiustificato deteriore trattamento del credito previdenziale. Nei giudizi promossi con R.O. nn. 560 e 561, il Tribunale rimettente deduce, inoltre, che la previsione dell’estinzione dei giudizi con compensazione delle spese di lite si pone in contrasto - per le ragioni già esposte - anche con gli artt. 3, 102 e 113 Cost.
4.2.- Nei giudizi promossi con R.O. nn. 504, 505, 560 e 597, si sono costituite le parti private dei processi principali, che hanno concluso tutte per l’accoglimento delle sollevate questioni, con motivazioni analoghe a quelle svolte nelle ordinanze di rimessione.
5.1.- Con ordinanza emessa il 28 giugno 1999 (R.O. n. 553 del 1999), il Tribunale di Milano ha anch'esso sollevato questione di legittimità costituzionale: a) dell'art. 1, comma 182 [recte: 183], della legge n. 662 del 1996 [che il rimettente cita testualmente come modificato dal decreto-legge n. 79 del 1997], nel testo sostituito dall’art. 36 della legge n. 448 del 1998, nella parte in cui prevede - nonostante l'incidenza negativa su diritti perfetti ed esigibili - l’estinzione dei giudizi pendenti, con compensazione delle spese di lite, per violazione degli artt. 3 e 24 Cost., e nella parte in cui prevede che i provvedimenti giudiziari non ancora passati in giudicato restano privi di effetto, per violazione degli stessi parametri oltre che degli artt. 101 e 102 Cost.; b) del medesimo art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, sostituito dall’art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1998, nella parte in cui prevede che sugli arretrati maturati al 31 dicembre 1995 è dovuta esclusivamente una somma pari al cinque per cento dell’importo maturato a tale data, per violazione degli artt. 3, 38 e 53 Cost. (quest’ultimo parametro evocato in quanto il rimettente interpreta detta previsione quale sorta di tributo sul credito previdenziale sganciato dalla capacità contributiva del titolare).
5.2.- Si sono costituite le parti private del giudizio principale, che - facendo proprie le motivazioni svolte dal rimettente a sostegno della non manifesta infondatezza della sollevata questione - concludono chiedendo la declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme impugnate.
6.1.- Il Pretore di Torino, con ordinanza emessa il 18 marzo 1999 (R.O. n. 559 del 1999), ha a sua volta sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, nella parte in cui impone al giudice di estinguere i giudizi aventi ad oggetto il rimborso delle somme maturate fino al 31 dicembre 1995, in conseguenza dell’applicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 495 del 1993, con compensazione delle spese di lite tra le parti, per violazione dell'art. 24, primo comma, Cost.
6.2.- Si è costituita la parte privata del giudizio principale, che - facendo proprie le motivazioni svolte dal rimettente a sostegno della non manifesta infondatezza della sollevata questione - conclude per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.
7.- Il Tribunale di Teramo, con ordinanza emessa il 4 marzo 1999 (R.O. n. 624 del 1999), ha sollevato - negli stessi termini del Pretore di Torino - questione di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, per violazione dell'art. 24 Cost.
8.- Con due ordinanze di identico contenuto, emesse in data 28 e 30 settembre 1999 (R.O. nn. 669 e 670 del 1999) il Tribunale di Bologna - sulla base di motivazioni coincidenti nella sostanza con quelle svolte dagli altri rimettenti - ha sollevato questione di legittimità costituzionale: a) dell'art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, nella parte in cui prevede - senza alcun arricchimento della posizione dell’avente diritto - l’estinzione d’ufficio dei giudizi pendenti, con compensazione delle spese di lite, per violazione degli artt. 3, 24 e 38 Cost.; b) dell'art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dal decreto-legge n. 79 del 1997, convertito in legge n. 140 del 1997, e dall’art. 36 della legge n. 448 del 1998, nelle parti in cui viene esclusa la rivalutazione monetaria e viene ridotta la misura degli interessi legali sui ratei delle somme dovute, per violazione degli att. 3, 36 e 38 Cost.
9.1.- Infine, con dodici ordinanze di contenuto identico, emesse il 23 novembre (R.O. nn. 746 del 1999 e 92 del 2000), il 14 dicembre 1999 (R.O. nn. 45, 46 e 47 del 2000), l’11 gennaio (R.O. nn. 90, 91 e 97 del 2000), il 25 gennaio (R.O. n. 116 del 2000), ed il 22 febbraio del 2000 (R.O. nn. 176-178 del 2000), il Tribunale di Treviso ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181 e 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dall’art. 3-bis della legge n. 140 del 1997, e dall'art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1998, per violazione: a) dell'art. 3 Cost., nella parte in cui - prevedendo una liquidazione forfettaria del cinque per cento degli interessi sul dovuto e dilazionando i tempi di adempimento - introducono un ingiustificato deteriore trattamento degli accessori dei crediti dei pensionati aventi diritto alla cosiddetta cristallizzazione; b) dell'art. 38 Cost., per la conseguente compressione di tali diritti di natura previdenziale, intesi a garantire il minimo vitale. Il rimettente ha inoltre sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998, per violazione dell'art. 24 Cost., in quanto la previsione dell’estinzione dei giudizi con compensazione delle spese di lite - in assenza di un contestuale arricchimento della posizione giuridica del creditore - vanifica il diritto di agire per la tutela integrale del diritto sostanziale, cui accede la rifusione delle spese, con l’ulteriore rischio per l’interessato di vedersi opporre dall’INPS, in sede amministrativa, argomentazioni ed eccezioni già dedotte in giudizio.
9.2.- Nei giudizi promossi con R.O. n. 746 del 1999, nn. 46 e 47 del 2000, si sono costituite le parti private dei processi principali, le quali, con identiche motivazioni, hanno concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale delle denunciate norme, in particolare deducendo: a) l’ingiustificata previsione dell’estinzione dei giudizi pendenti (che le parti assumono verificarsi non ope legis, bensì solo dopo una valutazione ad opera del giudice dell’esatto adempimento dell’INPS al disposto normativo), attesa la natura non satisfattiva dei diritti (preesistenti, perfetti ed esigibili) vantati dai pensionati da parte delle disposizioni impugnate; b) la sottrazione al giudice naturale della decisione sulle spese di lite - componente accessoria della controversia - che si risolve in un costo per l’interessato; c) l’ingiustificata previsione di forme particolari di modalità e tempi di pagamento delle somme costituenti il capitale maturato.
10.1.- Nei giudizi promossi con R.O. nn. 400, 422, 442, 504, 553, 559, 560, 597, 669, 670, 746 del 1999 e nn. 45, 90, 97, 116 e 176 del 2000, si è costituito l'INPS, concludendo per l'infondatezza delle sollevate questioni, poiché le denunciate norme - la cui ratio va rinvenuta nell'esigenza di eliminare il contenzioso, contemperando le esigenze dei pensionati con quelle del bilancio dello Stato - costituiscono un intervento legislativo di segno certamente positivo rispetto alle aspettative dei pensionati, le quali, in virtù delle citate sentenze n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994, avevano bensì assunto il rango di diritti di credito, ma restavano tali in relazione ai tempi ed ai modi dell'adempimento. Sicché, secondo l'INPS, il congruo bilanciamento operato dal legislatore nella sua discrezionalità appare idoneo a far sì che tutti i dedotti dubbi di costituzionalità possano essere superati, ed in primo luogo quello relativo alla declaratoria di estinzione dei giudizi, non eludibile dal giudice di merito, la cui infondatezza preclude la possibilità di esame del merito delle altre censure.
In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, l'Istituto ha inoltre richiamato le varie pronunce con le quali la Corte di cassazione ha dichiarato la menifesta infondatezza di questioni sostanzialmente identiche a quelle sollevate dagli odierni rimettenti, affermando il carattere satisfattivo del complessivo intervento normativo censurato, che - seppure non integralmente - consente la concreta realizzabilità dei diritti riconosciuti dalle sentenze costituzionali, nel contempo provvedendo in ordine alla indispensabile copertura finanziaria dell'onere per l'erario, sì da contemperare la soddisfazione dei crediti con le scelte di politica economica relative al reperimento delle risorse.
10.2. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità ovvero per la manifesta infondatezza di tutte le sollevate questioni, sottolineando in via pregiudiziale la piena legittimità della previsione dell'estinzione dei giudizi, in quanto giustificata dalla intervenuta soddisfazione, seppure non integrale, delle ragioni fatte valere dai ricorrenti nei giudizi a quibus.
Considerato in diritto
1.- Le questioni sollevate dalle diverse autorità giudiziarie rimettenti investono, sotto differenti profili, l’art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), l’art. 3-bis del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito in legge 28 maggio 1997, n. 140, nonché l’art. 36, commi 1, 3 e 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure urgenti di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo). Le denunciate norme, sopravvenute nelle more dei giudizi principali, contengono disposizioni relative alle modalità di pagamento delle somme maturate dagli aventi diritto in applicazione delle sentenze n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994.
In particolare, i prospettati dubbi di legittimità costituzionale possono essere così sintetizzati:
a) l'art. 1, comma 183, della legge n. 662 del 1996 e l’art. 36, comma 5, della legge n. 448 del 1998 sono censurati, in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 38, 101, 102 e 113 Cost., nelle parti in cui prevedono l’estinzione d’ufficio, con compensazione delle spese, dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore delle rispettive leggi - aventi ad oggetto le questioni di cui all’art. 1, commi 181 e 182, della medesima legge n. 662 del 1996 - e privano di effetto i provvedimenti giudiziari non ancora passati in giudicato;
b) l’art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dall'art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1998, è a sua volta censurato, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53 Cost., nella parte in cui prevede che sugli arretrati spettanti al 31 dicembre 1995 è dovuta esclusivamente una somma pari al cinque per cento dell’importo maturato a tale data;
c) l’art. 1, comma 181, della legge 662 del 1996, come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge n. 79 del 1997, è censurato, con riferimento agli artt. 3 e 38 Cost., nella parte in cui prevede la soddisfazione degli aventi diritto in sei annualità;
d) l’art. 36, comma 3, della legge n. 448 del 1998 viene censurato per violazione dell'art. 24 Cost., nella parte in cui impone agli eredi, non aventi titolo alla pensione ai superstiti, dei pensionati deceduti anteriormente al 30 marzo 1996, l’onere di presentare a pena di decadenza domanda in sede amministrativa entro un anno dall’entrata in vigore della predetta legge, anche nel caso di previa proposizione di domanda in sede giudiziaria.
2.- I giudizi, per l’evidente connessione dei temi, riguardanti le medesime disposizioni, debbono essere riuniti e congiuntamente decisi.
3.- Preliminarmente va dichiarata la manifesta inammissibilità della questione sollevata dal Tribunale di Urbino (R.O. n. 422 del 1999), che ha soltanto «ribadito il giudizio di rilevanza della questione di legittimità costituzionale [già] sollevata con ordinanza del 30 gennaio 1997», disponendo la «immediata restituzione degli atti alla Corte costituzionale», senza minimamente argomentare in merito alle singole censure. Questa Corte ha infatti più volte affermato che la motivazione dell’ordinanza di rimessione dev'essere autosufficiente e non può limitarsi a richiamare per relationem il contenuto di altri atti o provvedimenti (v., da ultimo, ordinanze n. 242 e n. 98 del 1999).
4.- Nel merito, va innanzitutto rilevato come l’esame delle sollevate questioni debba necessariamente muovere dalla preventiva valutazione di quella concernente l’asserita illegittimità della norma che impone la declaratoria di estinzione dei giudizi pendenti, con compensazione delle spese fra le parti. Solo la caducazione di tale norma, infatti, potrebbe dare ingresso al giudizio di legittimità costituzionale delle altre, considerato che - secondo la giurisprudenza di questa Corte - «ove dovesse riconoscersi l’infondatezza delle censure formulate in ordine alle norme di previsione della sopra descritta disciplina processuale dei giudizi pendenti, le dichiarazioni di estinzione d’ufficio dei giudizi medesimi, non eludibili dai magistrati che ne sono investiti, precluderebbero, conformemente alla loro funzione, qualsiasi esame del merito e quindi la pronuncia di sentenze di condanna aventi un contenuto rispetto al quale si profili ostativo il dettato delle altre norme oggetto di censura» (sentenza n. 103 del 1995; in senso conforme v., da ultimo, proprio con riferimento a questioni analoghe a quelle odierne, ordinanza n. 76 del 1999).
Come già ritenuto con tale sentenza, al fine di individuare i limiti di costituzionalità dell’intervento del legislatore nel processo, quando di questo venga definito l’esito attraverso una norma che ne imponga l’estinzione, si deve valutare il rapporto tra siffatto intervento ed il grado di realizzazione che alla pretesa azionata sia stato accordato in via legislativa.
4.1.- I rimettenti muovono dalla premessa che, nella specie, l'intervento del legislatore sia costituzionalmente illegittimo perché l'assetto impresso dalle nuove norme ai rapporti sostanziali oggetto dei giudizi pendenti non coincide col riconoscimento agli attori del diritto loro spettante a percepire interamente, non solo gli arretrati, ma anche gli accessori (interessi e rivalutazione monetaria) sui crediti risultanti dalle pronunce di questa Corte, cui il legislatore ha dato esecuzione.
Ora, che la regola in tema di pagamento dei crediti vantati anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni sia quella del riconoscimento di capitale e accessori, è indubbio. Ma non si può non dare rilievo alla circostanza che i crediti in questione erano venuti ad emergere a séguito della dichiarazione di incostituzionalità di precedenti norme, e che dunque, in forza dell'efficacia "retroattiva" delle pronunce di accoglimento di questa Corte, l'amministrazione si era trovata nella necessità di far fronte ad un onere assai gravoso per le finanze dello Stato, corrispondente a crediti relativi anche al periodo anteriore al prodursi di tale efficacia. Si versa, quindi, non in un caso ordinario di ritardo nel pagamento di debiti dell'amministrazione, ma in una situazione del tutto eccezionale, involgente il riflesso sul passato di crediti per prestazioni rivelatesi dovute solo a posteriori.
Ciò posto, occorre sottolineare che in materia di diritti di prestazione, anche costituzionalmente garantiti, come si riconosce al legislatore una certa sfera di discrezionalità nel graduarne il soddisfacimento nel tempo, tenendo anche conto delle risorse finanziarie disponibili, egualmente si deve ammettere che esso abbia in linea di principio la possibilità, quando si tratti di crediti relativi ad epoca anteriore al loro acclaramento - scaturiti dalla pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme che li escludevano o li limitavano - di prevederne il soddisfacimento con modalità e in misura diverse rispetto ai casi normali.
Quando opera così, disciplinando in via eccezionale la misura e le modalità del riconoscimento dei crediti anteriori, il legislatore può certamente intervenire anche sui processi in corso, instaurati per chiedere il pieno soddisfacimento dei crediti medesimi, imponendone una definizione ex lege. In tal caso, onde escludere che sia stato menomato il diritto di azione, è necessario e sufficiente accertare, da parte di questa Corte, che il nuovo assetto dato dal legislatore alla materia non si traduca in una sostanziale vanificazione dei diritti azionati, ma attui una nuova disciplina del rapporto, tale da far venire meno le basi del preesistente contenzioso, in quanto realizza - nella misura e con le modalità ritenute dal legislatore compatibili con i limiti, ragionevolmente apprezzati, consentiti dalle circostanze nelle quali esso si è trovato ad operare - le pretese fatte valere dagli interessati.
4.2. - Tanto premesso, va osservato che le denunciate disposizioni costituiscono l’esito finale di una delicata attività legislativa, articolatasi nel tempo, volta a dare concreta attuazione alle pretese vantate dagli interessati sulla base delle sentenze n. 495 del 1993 e n. 240 del 1994, con cui questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, rispettivamente, dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903 («nella parte in cui non prevede che la pensione di riversibilità sia calcolata in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo già liquidata al pensionato o che l’assicurato avrebbe comunque diritto di percepire») e dell’art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 («nella parte in cui - nel caso di concorso di due o più pensioni integrate o integrabili al trattamento minimo, delle quali una sola conserva il diritto all’integrazione ai sensi dell’art. 6, comma 3, del decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463 [...], convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 1983, n. 638, non risultando superati al 30 settembre 1983 i limiti di reddito fissati nei commi precedenti - prevede la riconduzione all’importo a calcolo dell’altra o delle altre pensioni non più integrabili, anziché il mantenimento di esse nell’importo spettante alla data indicata, fino ad assorbimento degli aumenti della pensione-base derivanti dalla perequazione automatica»).
Ebbene, a nessuno può sfuggire che le disposizioni stesse realizzano un’evidente evoluzione rispetto alla originaria ben più restrittiva disciplina (anch’essa censurata davanti a questa Corte da numerose autorità giudiziarie, cui gli atti sono stati successivamente restituiti per jus superveniens: v. ordinanza n. 31 del 1999 e, da ultimo, ordinanza n. 435 del 1999), dettata in materia per la prima volta dal decreto-legge 28 marzo 1996, n. 166, reiterato con identico contenuto dai decreti-legge 27 maggio 1996, n. 295, 26 luglio 1996, n. 396, e 24 settembre 1996, n. 499, tutti decaduti ma i cui effetti sono stati fatti salvi dall’art. 1, comma 6, della legge 28 novembre 1996, n. 608, ed i cui contenuti precettivi sono stati quindi riformulati, con modifiche, dall’art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Dapprima l’eliminazione, con l’art. 3-bis del decreto-legge n. 79 del 1997, delle modalità di estinzione del debito mediante assegnazione di titoli di Stato (ai sensi dell’art. 1, comma 181, della legge n. 662 del 1996); poi la previsione, nell’art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1998 (a modifica del comma 182 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996), della corresponsione, originariamente esclusa, di una somma pari al cinque per cento sull'importo degli arretrati maturato al 31 dicembre 1995; infine, la ricomprensione (nel testo, riformulato dall'art. 36, comma 2, della legge n. 448 del 1998, del comma 181 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996) degli eredi del pensionato defunto nella categoria degli aventi diritto al rimborso (che precedentemente spettava solo ai superstiti aventi diritto alla pensione di reversibilità in data 30 marzo 1996), costituiscono soluzioni normative tutte di segno positivo rispetto alle aspettative degli interessati, le quali, pur avendo, appunto in virtù delle citate sentenze di illegittimità costituzionale, assunto il rango di diritti di credito, restavano ancora necessariamente da precisare con riguardo ai modi e ai tempi di adempimento.
Ad avviso della Corte, la definitiva quantificazione del dovuto e la congrua procedimentalizzazione della sua erogazione (a causa anche della necessità di predisporre la relativa copertura finanziaria) realizzano un assetto nuovo, corrispondente a quanto il legislatore, nella sua responsabilità, ha ritenuto possibile fare, in una situazione palesemente eccezionale, onde consentire la concreta realizzazione dei diritti controversi, tenuto conto - nel quadro generale delle compatibilità - del rapporto corrente fra l'ingente entità delle pretese e le effettive disponibilità finanziarie, consentite dalla congiuntura economica del Paese.
Pertanto, va espresso un giudizio di sufficienza nel senso sopra indicato, ritenendo conseguentemente non censurabile la norma che dichiara estinti i giudizi in corso e priva di effetto i provvedimenti giudiziari non ancora passati in giudicato.
5.- Poiché tale estinzione non deriva dal potere dispositivo delle parti, ma appunto direttamente dalla legge, va inoltre ritenuta non contrastante con gli evocati parametri la contestuale previsione della compensazione delle spese di lite. Infatti, originando da fonte normativa l’assetto degli interessi in conflitto, la situazione non è in alcun modo assimilabile ad una comune cessazione della materia del contendere; sicché il giudice neppure astrattamente sarebbe stato in grado - atteso l’iter particolarissimo attraverso cui è maturato il soddisfacimento dei diritti fatti valere in giudizio - di affermare la soccombenza virtuale e di tenerne conto al fine della condanna alla rifusione delle spese processuali (v. la già citata sentenza n. 103 del 1995).
Le disposizioni di cui agli artt. 1, comma 183, della legge n. 662 del 1996, e 36, comma 5, della legge n. 448 del 1996 - le quali, come non compromettono il diritto di difesa dell’interessato, così non incidono sull’assetto che la Costituzione riserva all’esercizio dell’attività giurisdizionale ed alle sue prerogative anche nei rapporti con il legislatore - risultano quindi immuni dai denunciati vizi di illegittimità costituzionale.
6.- Per i motivi già enunciati sub n. 4, la declaratoria d'infondatezza dell'esaminata questione rende inammissibili le altre, per difetto di rilevanza nei giudizi principali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) e dell’art. 36, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure urgenti di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), sollevate - in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 38, 101, 102 e 113 Cost. - da venticinque autorità giudiziarie, rispettivamente con le ordinanze indicate in epigrafe;
dichiara inammissibili le restanti questioni di legittimità costituzionale, concernenti: a) l’art. 1, comma 182, della legge n. 662 del 1996, come modificato dall’art. 36, comma 1, della legge n. 448 del 1998, sollevate - in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53 Cost. - da ventidue delle citate autorità giudiziarie; b) l’art. 1, comma 181, della legge 662 del 1996, come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito in legge 28 maggio 1997, n. 140, sollevate - in riferimento agli artt. 3 e 38 Cost. - da tredici delle predette autorità giudiziarie; c) l’art. 36, comma 3, della legge n. 448 del 1998, sollevata - in riferimento all’art. 24 Cost. - dal Pretore di Macerata, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 181, 182 e 183, della legge n. 662 del 1996, sollevata - in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24 e 38 Cost. - dal Tribunale di Urbino, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 luglio 2000.
Cesare MIRABELLI, Presidente
Cesare RUPERTO, Redattore
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2000.