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SENTENZA N. 240

ANNO 1994

 

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

composta dai signori:

Presidente

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Giudici

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Antonio BALDASSARRE

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

Dott. Renato GRANATA

Prof. Francesco GUIZZI

Prof. Cesare MIRABELLI

Prof. Fernando SANTOSUOSSO

Avv. Massimo VARI

Dott. Cesare RUPERTO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 6, commi, 5, 6 e 7, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini), convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638, e 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n.537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), promossi con ordinanze emesse dal Pretore di Parma il 22 gennaio 1994, il 20 gennaio 1994 (n. 3 ordinanze), il 14 gennaio 1994, dalla Corte di cassazione il 18 gennaio 1994, dal Pretore di Parma il 16 febbraio 1994 (n. 2 ordinanze), iscritte, rispettivamente, ai nn. 77, 78, 79, 80, 81, 107, 116 e 117 del registro ordinanze del 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 11 e 12 del 1994.

Visti gli atti di costituzione di Boschi Maria, Corradi Ines, Cavazzini Maria, Concari Angela, Gazzillo Angela, Alebardi Valdemina e dell'I.N.P.S. nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore Luigi Mengoni;

uditi gli avv.ti Felice Assennato per Boschi Maria, Salvatore Cabibbo per Corradi Ines, Cavazzini Maria e Concari Angela, Franco Agostini per Gazzillo Angela e Alebardi Valdemina, Carlo De Angelis e Andrea Barbuto per l'I.N.P.S. e l'Avvocato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. Nel corso del procedimento sui ricorsi proposti contro una sentenza del Tribunale di Trani, che ha riconosciuto ad Angela Gazzillo, titolare di più pensioni integrate al minimo a carico dell'INPS, il diritto, dal 1o ottobre 1993, all'integrazione al trattamento minimo soltanto su una pensione, conservando tuttavia l'importo dell'altra a questa data fino al suo riassorbimento negli aumenti derivanti dalla perequazione automatica, la Corte di cassazione, con ordinanza del 18 gennaio 1994, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, 101, 102 e 104 Cost., questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 6, commi 5, 6 e 7, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, e dell'art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n.537.

Il giudice remittente rammenta preliminarmente che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di cassazione, sostanzialmente condivisa dalla Corte costituzionale, l'art. 6, comma 7, del d.l. n. 463 del 1983, nel garantire la conservazione del trattamento pensionistico nell'importo spettante alla data del 30 settembre 1983 (c.d. cristallizzazione), si riferisce sia all'ipotesi di titolarità di una sola pensione non più integrabile per superamento del previsto limite di reddito, sia all'ipotesi di titolarità di due o più pensioni, tutte integrate al minimo. Anche nella seconda ipotesi si ritiene ricorra la ratio della norma, che è quella di assicurare la gradualità del passaggio dal precedente al nuovo, meno favorevole, trattamento pensionistico.

In contrasto con questa giurisprudenza, l'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993, collegata alla legge finanziaria per il 1994, con norma definita di interpretazione autentica e come tale munita di efficacia retroattiva, ha attribuito all'art. 6, commi 5, 6 e 7, del d.l. del 1983 un significato restrittivo, escludente l'ipotesi di concorso di una pluralità di pensioni. In questa ipotesi il trattamento minimo è conservato su una sola pensione, individuata secondo i criteri di cui al comma 3, "mentre l'altra o le altre pensioni spettano nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione". Con ciò viene negato il diritto di conservare la seconda pensione nell'importo erogato al 30 settembre 1983, con conseguente riduzione immediata del trattamento complessivo rispetto a quello spettante a tale data.

La norma interpretativa è ritenuta contrastante: a) col principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), perchè ascrive all'art. 6 del d.l. n. 463 del 1983 un significato che non poteva essergli ragionevolmente attribuito, stante la contraria interpretazione prevalsa nella giurisprudenza; b) con l'art. 38, secondo comma, Cost., perchè, avendo il trattamento pensionistico minimo natura essenzialmente previdenziale, e non semplicemente assistenziale, esso concorre a determinare il rapporto di congruenza tra esigenze di vita e predisposizione di mezzi idonei a soddisfarle; c) con gli artt. 101, 102 e 104 Cost. per la medesima ragione indicate sub a).

1.2. Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è costituita l'assicurata, chiedendo che la norma denunciata sia dichiarata costituzionalmente illegittima con argomentazioni adesive all'ordinanza di rimessione.

1.3. Si è costituito anche l'INPS chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Secondo l'Istituto, l'integrazione al minimo, non avendo a fronte alcuna contribuzione ed essendo posta a carico del bilancio dello Stato, ha natura puramente assistenziale, e quindi è "condizionata dal momento storico e dai problemi del bilancio statale". La norma impugnata ha una funzione perequatrice che consiste nel riportare le pensioni plurime sotto il principio di proporzione del trattamento dovuto ai contributi versati, almeno per le prestazioni pensionistiche ulteriori rispetto a quella principale, conservando una sola integrazione.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 38 Cost., l'INPS obietta che se fosse vero che la doppia integrazione al minimo esprime il minimo indispensabile per garantire al pensionato mezzi adeguati alle sue esigenze di vita, si dovrebbero allora ritenere inadeguati tutti i trattamenti pensionistici costituiti da una sola pensione di importo pari a quella individuata ai sensi dell'art. 6, comma 3, del d.l. n. 463 del 1983.

1.4. É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.

Ad avviso dell'interveniente, negare la validità di una legge interpretativa che si discosta da un orientamento giurisprudenziale uniforme significa censurare il merito della scelta legislativa sostituendo l'interprete al legislatore.

Non è perciò pertinente invocare il principio di ragionevolezza, l'art. 101 Cost. Nemmeno può ritenersi violato l'art. 38 Cost., in quanto l'integrazione al minimo di uno dei trattamenti pensionistici goduti dall'interessato è sufficiente per adempiere il requisito di adeguatezza dei mezzi alle esigenze di vita.

2.1. Analoga questione, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, e 101 Cost., è stata sollevata dal Pretore di Parma con sette ordinanze datate tra il 14 gennaio e il 16 febbraio 1994.

La linea argomentativa è analoga a quella dell'ordinanza della Corte di cassazione, dalla quale però si discosta sul punto della natura della norma impugnata. Mentre la Corte di cassazione ritiene "non revocabile in dubbio la natura di norma di interpretazione autentica" dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993, invece per il pretore si tratta di norma "sostanzialmente innovativa" sotto "una falsa veste interpretativa", che le conferisce efficacia retroattiva frustrando le aspettative fondate sulla disciplina precedente.

2.2. Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si sono costituite, con atti difensivi separati, alcune delle ricorrenti, le quali condividono le argomentazioni del giudice rimettente e concludono per una dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma impugnata.

Nell'imminenza dell'udienza di discussione uno dei difensori ha depositato un'ampia memoria integrativa in cui si sostiene, in particolare, che l'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993 costituisce una norma nuova, introdotta con un'"operazione di chirurgia normativa, sostitutiva e additiva, di tale rilevanza tecnica da escludere che il comma 22 possa considerarsi di interpretazione autentica": "si tratta di una nuova disciplina che rientra nell'ipotesi di autodefinizione arbitraria come norma di interpretazione autentica".

Ad avviso della parte privata, la retroattività non solo viola il principio di ragionevolezza, essendo destinata a contrastare l'interpretazione dell'art. 6 del d.l. n. 463 del 1983 da tempo divenuta "diritto vivente", ma lede anche il principio di eguaglianza determinando una disparità di trattamento tra i pensionati che hanno già ottenuto il riconoscimento del diritto alla doppia integrazione al minimo con sentenza passata in giudicato e coloro per i quali il giudizio è ancora in corso o che non hanno ancora sperimentato l'azione giudiziaria contro l'INPS.

2.3. Si è pure costituito l'INPS ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, con memorie e conclusioni identiche a quelle dedotte nell'altro giudizio di costituzionalità promosso dall'ordinanza della Corte di cassazione, salvo che per la questione sollevata con l'ordinanza iscritta nel R.O. n. 79/93, della quale è eccepita dall'INPS l'inammissibilità, non essendo configurabile una doppia integrazione al minimo quando si tratti di una pensione a carico dello Stato e di una a carico dell'Istituto.

Considerato in diritto

1. La Corte di cassazione, con ordinanza iscritta in R.O. n. 107/1994, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, 101, 102 e 104 Cost., questione di legittimità costituzionale del "combinato disposto dell'art. 6, commi 5, 6 e 7, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, e dell'art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n. 537".

Analoga questione di legittimità costituzionale del "combinato disposto dell'art. 6, comma 7, del d.l. n. 463 del 1983 e dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993" è stata sollevata, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, e 101 Cost., dal Pretore di Parma con sette ordinanze iscritte in R.O. nn. 77-81, 116 e 117/1994.

L'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993 dispone: "L'articolo 6, commi 5, 6 e 7, del decreto-legge 12 settembre 1983, n.463, convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638, si interpreta nel senso che nel caso di concorso di due o più pensioni integrate al trattamento minimo, liquidate con decorrenza anteriore alla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge, il trattamento minimo spetta su una sola delle pensioni, come individuata secondo i criteri previsti al comma 3 dello stesso articolo, mentre l'altra o le altre pensioni spettano nell'importo a calcolo senza alcuna integrazione".

Nel dispositivo dell'ordinanza della Corte di cassazione l'allargamento della questione al "combinato disposto" degli articoli e dei commi citati delle due leggi si spiega in ragione della premessa che attribuisce natura di legge interpretativa (destinata a saldarsi con la legge interpretata) all'art. 11, comma 22, della legge n. 537 del 1993, mentre la ripetizione del medesimo dispositivo nelle ordinanze del Pretore di Parma non è coerente con l'opposta premessa di questo giudice, secondo cui si tratta, invece, di una norma innovativa, dotata di retroattività con l'artificio dell'autodefinizione come legge di interpretazione autentica.

In realtà l'alternativa tra le due valutazioni non ha qui importanza.

L'incidente di costituzionalità investe il citato comma 22 non semplicemente sotto il profilo dell'efficacia retroattiva, ma per se stesso, in quanto regola una fatti specie non prevista originariamente dalla legge del 1983 con una norma contraria a quella elaborata nel frattempo dalla giurisprudenza. Perciò il punto da decidere è se la norma contenuta nel comma 22 sia o no conforme ai principi costituzionali, mentre non rileva il punto se essa possa o no integrarsi con l'art. 6 del d.l. n. 463 del 1983 in un'unica struttura normativa.

2. I giudizi introdotti dalle otto ordinanze vertono su questioni analoghe e quindi se ne dispone la riunione affinchè siano decisi con unica sentenza.

3. In conformità dell'eccezione formulata dall'INPS, deve essere dichiarata inammissibile la questione sollevata nel giudizio che ha dato luogo all'ordinanza del Pretore di Parma iscritta in R.O. n. 79/1994. La norma impugnata regola il caso di concorso di due o più pensioni tutte integrate al trattamento minimo con decorrenza anteriore all'entrata in vigore del d.l. n. 463 del 1983, mentre nella specie la ricorrente è titolare di una pensione diretta a carico dello Stato, al cui ordinamento pensionistico è ignoto l'istituto dell'integrazione al minimo, e di una pensione di riversibilità a carico dell'INPS.

4. La questione è parzialmente fondata.

In risposta alla sollecitazione rivolta al legislatore da questa Corte nella sentenza n. 102 del 1982, è intervenuto il d.l. n. 463 del 1983 dettando una disciplina generale dell'integrazione delle pensioni al trattamento minimo, fondata su due principi: a) esclusione del diritto all'integrazione nel caso di superamento, da parte del titolare, di certi limiti di reddito indicati nell'art. 6, comma 1; b) nel caso di concorso di due o più pensioni, sempre che non risultino superati i predetti limiti di reddito, integrabilità di una sola pensione individuata secondo i criteri indicati dal comma 3. Il comma 7, infine, dispone che l'importo della pensione non più integrabile, erogato alla data della cessazione del diritto all'integrazione (30 settembre 1983), viene conservato (c.d. cristallizzazione) fino ad assorbimento negli aumenti della pensione-base determinata ai sensi del comma 6 (c.d. importo a calcolo), derivanti dalla disciplina della perequazione automatica richiamata nel comma 5.

In quanto rinvia al comma precedente, la disposizione del comma 7 è stata interpretata da una parte della giurisprudenza di merito (in adesione alla posizione assunta dall'INPS) come riferibile esclusivamente all'ipotesi di cessazione del diritto all'integrazione di una sola pensione per effetto del superamento dei limiti di reddito.

Secondo questa interpretazione, nell'ipotesi di concorso di due o più pensioni, tutte integrate o integrabili al minimo in conseguenza di numerose sentenze di questa Corte (e in particolare della sentenza n. 314 del 1985), la cessazione del diritto all'integrazione per effetto del superamento del limite di reddito o la restrizione di esso a una sola pensione per effetto del divieto di integrazione plurima non comportano la cristallizzazione delle pensioni ulteriori a quella principale, individuata a norma dell'art. 6, comma 3, del d.l.n. 463 e, rispettivamente, cristallizzata ai sensi del comma 7 o ammessa, essa sola, all'integrazione ai sensi dello stesso comma 3. L'altra o le altre pensioni devono essere ricondotte all'importo a calcolo.

La giurisprudenza unanime della Corte di cassazione, seguita dalla maggioranza dei giudici di merito, ha invece ritenuto applicabile il comma 7 anche all'ipotesi di cumulo di due o più pensioni con conseguente cristallizzazione di tutte nell'un caso, di quelle non più integrabili nell'altro. Un orientamento "sostanzialmente" analogo è stato espresso dalla giurisprudenza costituzionale, ma modulato su una linea ermeneutica diversa e con riferimento solo al secondo dei casi in cui questa ipotesi si suddistingue. Mentre la Corte di cassazione afferma l'applicabilità diretta, sul riflesso che la lettera del comma 7 "non distingue tra le due ipotesi", la sentenza n. 418 del 1991 di questa Corte riconosce che "non si può rintracciare nelle disposizioni letterali dell'art. 6 della legge n. 638 del 1983 la fattispecie, a quella data vietata, del cumulo di due pensioni integrate al minimo e di conseguenza nel comma settimo l'ipotesi di cristallizzazione di una di esse".

L'applicabilità del comma 7 viene così ammessa in via di analogia, fondata su un giudizio di ricorrenza di una ratio decidendi "non dissimile", riferito al caso di titolarità di due pensioni per una delle quali cessa il diritto all'integrazione in forza del principio di unicità dell'integrazione.

5. Sebbene enunciata con una formula unitaria, la fattispecie dell'art.11, comma 22, della legge n. 537 del 1993 è articolabile in funzione di entrambi i casi: a) cessazione del diritto all'integrazione per effetto del superamento dei limiti di reddito fissati dall'art.6, comma 1, del d.l. n. 463 del 1983; b) cessazione del diritto all'integrazione per effetto del principio di unicità dell'integrazione sancito dal medesimo art. 6, comma 3.

Riferita al caso sub a), la frase "il trattamento minimo spetta su una sola delle pensioni, come individuata secondo i criteri previsti al comma 3 dell'art. 6 del d.l. n. 463 del 1983" significa mantenimento solo su questa pensione del trattamento minimo "cristallizzato" nell'importo spettante al 30 settembre 1983; riferita al caso sub b) significa mantenimento del diritto all'integrazione al trattamento minimo solo per questa pensione.

Ciò premesso, ai fini della decisione della questione in esame occorre definire la natura dell'integrazione al minimo. I giudici rimettenti disattendono giustamente la tesi - sostenuta nella relazione al disegno di legge n. 1508 (Senato della Repubblica, XI leg., p. 1508), nonostante l'argomento contrario desumibile dall'art. 37, comma 3, lett. b), della legge 9 marzo 1989, n. 88 - che attribuisce natura assistenziale a questo istituto. Esso ha la funzione di integrare la pensione quando dal calcolo in base ai contributi accreditati al lavoratore risulti un importo inferiore a un minimo ritenuto necessario, in mancanza di altri redditi di una certa consistenza, ad assicurargli mezzi adeguati alle esigenze di vita, giusta il precetto dell'art. 38, secondo comma, Cost.

Tale funzione qualifica l'integrazione al trattamento minimo come istituto previdenziale fondato sul principio di solidarietà.

Il d.l. n. 463 del 1983, finalizzato a un'azione di contenimento del deficit pubblico, ha segnato due limiti all'intervento di questo principio: un limite esterno, ostativo dell'integrazione quando il titolare disponga di altri redditi superiori a un certo ammontare, e un limite interno, che nel concorso di più pensioni consente l'integrazione una sola volta fino a concorrenza col limite reddituale.

Retrospettivamente, secondo una "lettura storica" della legge del 1983, il limite interno ha assunto il significato di esclusione, con effetto dal 1o ottobre 1983, del cumulo di più pensioni integrate al minimo, ammesso dalla giurisprudenza di questa Corte in favore dei titolari di una pluralità di pensioni aventi decorrenza anteriore al 30 settembre 1983.

6. Ora l'art. 38 Cost. non esclude la possibilità di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca "in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante" (cfr. sentenza n. 822 del 1988).

L'attuazione del precetto costituzionale richiede un bilanciamento, modificabile nel tempo a seconda delle circostanze, tra i valori personali inerenti alla tutela previdenziale e "i principi connessi alla concreta e attuale disponibilità delle risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi impegni di spesa" (sentenza n. 119 del 1991).

Ma quando l'intervento legislativo incide sul trattamento di soggetti i quali, sebbene titolari di due o più pensioni, hanno un reddito complessivo inferiore al limite fissato dal d.l. n. 463 del 1983, così che per essi la modifica legislativa comporta una compressione delle esigenze di vita cui era precedentemente commisurata la prestazione previdenziale, il principio di solidarietà (sotteso all'art. 38 Cost.) coordinato col principio di razionalità-equità (art.3 Cost.), impone una disciplina transitoria che assicuri un passaggio graduale al trattamento meno favorevole.

Alla stregua di tali considerazioni la norma denunziata appare lesiva degli artt. 3 e 38, secondo comma, Cost., nel caso sopra distinto sub b). Quando il pensionato, pur con l'apporto di una seconda pensione, risulta in possesso di un reddito complessivamente inferiore al limite legale, la regola della cristallizzazione della seconda pensione, non più integrabile, si impone a maggior ragione rispetto all'ipotesi, prevista dall'art. 6, comma 7, del d.l. n. 463 del 1983, di titolarità di una sola pensione non più integrabile a causa del superamento del limite reddituale.

7. Nel caso sopra indicato sub a) la diminuzione del trattamento pensionistico è giustificata - e compensata ai fini dell'apprestamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita - dall'incremento dei redditi del pensionato oltre il limite fissato dalla legge all'operatività del principio di solidarietà nella forma dell'integrazione al trattamento minimo.

Perciò l'applicazione del criterio di gradualità mediante la tecnica della cristallizzazione è qui rimessa ad una discrezionalità più ampia del legislatore, salvo il principio di razionalità. La limitazione della cristallizzazione alla pensione principale, individuata dall'art. 6, comma 3, del d.l. n. 463 del 1983, risponde a un ragionevole bilanciamento degli interessi in gioco, tenuto conto dell'urgenza dell'interesse pubblico alla riduzione della spesa pensionistica.

Nemmeno possono ritenersi violati gli artt. 101, 102 e 104 Cost. per ragioni analoghe a quelle ripetutamente enunciate dalla giurisprudenza di questa Corte. La legge impugnata non mira a influire su concrete fattispecie sub iudice, bensì a stabilire una regola generale di giudizio, di cui si constata, sotto questo aspetto, la non contrarietà a parametri costituzionali sostanziali; la retroattività di cui è dotata non pregiudica la potestas iudicandi, bensì modifica il modello di decisione cui l'esercizio della potestà deve attenersi in ordine a rapporti insorti anteriormente al 30 settembre 1983 e non ancora definiti (cfr., da ultimo, sentenza n. 402 del 1993).

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), nella parte in cui - nel caso di concorso di due o più pensioni integrate o integrabili al trattamento minimo, delle quali una sola conserva il diritto all'integrazione ai sensi dell'art. 6, comma 3, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini), convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, non risultando superati al 30 settembre 1983 i limiti di reddito fissati nei commi precedenti - prevede la riconduzione all'importo a calcolo dell'altra o delle altre pensioni non più integrabili, anzichè il mantenimento di esse nell'importo spettante alla data indicata, fino ad assorbimento negli aumenti della pensione-base derivanti dalla perequazione automatica;

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell'art. 6, comma 7, del citato d.l. 12 settembre 1983, n. 463, e dell'art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993, n.537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 38, secondo comma, e 101 della Costituzione, dal Pretore di Parma con l'ordinanza in epigrafe iscritta nel R.O. n. 79 del 1994.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il .

Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente

Luigi MENGONI, Redattore

Depositata in cancelleria il 10/06/1994.