SENTENZA N. 75
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco GUIZZI Presidente
- Cesare MIRABELLI Giudice
- Massimo VARI "
- Cesare RUPERTO "
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma
17, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento
dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo)
promossi con 3 ordinanze emesse il 30 aprile 1998 dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, rispettivamente iscritte ai nn. 825, 833 e 834 del
registro ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 1998.
Visto l’atto di costituzione del Comune di Venezia nonché gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2000 il Giudice
relatore Cesare Ruperto;
uditi l’avv.to Maria Morino per il Comune di Venezia e l’Avvocato
dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di tre distinti giudizi,
di analogo oggetto, in cui i ricorrenti, dipendenti comunali, avevano chiesto
l’annullamento delle delibere con le quali, in adempimento al disposto
dell’art. 6, comma 17, della legge 15 maggio 1997, n. 127, la Giunta comunale
aveva annullato le deliberazioni concernenti il loro inquadramento (in quanto
effettuato in difformità dal d.P.R. n. 347 del 1983), contestualmente indicendo
i concorsi interni per la copertura dei posti in tal modo resisi vacanti, il
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con tre identiche ordinanze -
emesse tutte in data 30 aprile 1999 - ha sollevato, in riferimento agli artt.3,
5, 24, 97 e 128 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell’art. 6, comma 17, della legge citata.
Osserva anzitutto il
rimettente che l’art. 3, comma 6- bis,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge 28 ottobre 1994,
n. 596, di conversione del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515 - disposizione
dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 1 del 1996 - recitava: «I
provvedimenti deliberativi riguardanti il trattamento del personale degli enti
locali che, adottati prima del 31 agosto 1993, abbiano previsto profili
professionali od operato inquadramenti in modo difforme dalle disposizioni
contenute nel d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, e successive modificazioni e
integrazioni, sono validi ed efficaci.
La disposizione del
presente comma si applica agli enti locali ancorché dissestati i cui organici,
per effetto dei provvedimenti di cui sopra, non superino i rapporti
dipendenti-popolazione previsti dal comma 14 del presente articolo, così come
modificato dall'art. 2 del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515».
La Corte
costituzionale aveva ritenuto - rileva il TAR - che l'ampiezza della
disposizione realizzasse una sorta di "sanatoria in bianco" per tutti
i provvedimenti illegittimi, cioè non conformi al d.P.R. n. 347 del 1983, e
dunque ne vanificasse la finalità di operare una razionale organizzazione degli
uffici, osservando come la citata disposizione fosse troppo ampia ed
indeterminata, tale da non consentire di distinguere i provvedimenti sanati e
da realizzare invece una negazione del principio di buon andamento e di
razionale organizzazione dell'attività amministrativa. Inoltre l'effetto
premiale realizzava un ingiusto vantaggio per autori e beneficiari dei
provvedimenti illegittimi, dava un esempio dì "diseducazione civile"
e causava una lesione della regola del concorso e delle relative garanzie di
efficienza.
Secondo la tesi del
rimettente, la stessa Corte costituzionale avrebbe osservato come non sarebbe
ben chiara l'ampiezza degli effetti della disposizione di sanatoria dichiarata
incostituzionale. Ad avviso di lui, essa era applicabile soprattutto ai casi di
provvedimenti degli enti locali annullati dagli organi di controllo o dal
giudice amministrativo, o impugnati davanti a quest'ultimo; mentre più
difficilmente sarebbe ipotizzabile che la norma potesse applicarsi anche a
provvedimenti esecutivi ormai divenuti inoppugnabili.
Ma il legislatore,
con la norma impugnata (contenuta nell'art. 6, comma 17, della legge n. 127 del
1997) avrebbe equivocato la portata e il significato della pronuncia della
Corte, e avrebbe rimesso in discussione tutti i provvedimenti di inquadramento
del personale degli enti locali, ordinando a questi ultimi di autoannullare
quelli difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 e dagli accordi collettivi
successivi fino al d.P.R. n. 333 del 1990 (che è l'ultimo accordo collettivo
adottato in base all'abrogata legge quadro del pubblico impiego n. 93 del 1983,
prima della privatizzazione e della contrattualizzazione disposta dal decreto
legislativo n. 29 del 1993 e successive modificazioni).
Una disposizione
legislativa così vincolante e così generale sembra al TAR del Veneto incorrere,
anch'essa, ed ancor più di quella censurata dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 1 del 1996, nella violazione di alcuni principi costituzionali, e
precisamente:
1) degli articoli 3 e 97 Cost., perché
una norma di tale ampiezza ed "impatto" su posizioni giuridiche da
tempo consolidate rappresenta essa stessa la negazione dei princìpi di buon
andamento e di razionale e coerente azione amministrativa, che si esprimono
nella regola per cui l'autotutela va esercitata non solo per il formale
ripristino della legalità violata, ma tenendo conto anche delle esigenze di
pubblico interesse e del consolidamento delle situazioni giuridiche soggettive,
come effetto del tempo trascorso (in proposito
vengono richiamate le sentenze n.
459 del 1994 e n. 236 del 1992 della Corte costituzionale);
2) ancora degli stessi articoli 3 e 97
Cost., per la violazione dei princìpi di efficienza e di razionalizzazione
organizzativa, essendo imposto autoritativamente uno strumento amministrativo
ormai difforme dalla disciplina privatistica e contrattualistica che governa il
pubblico impiego dopo il decreto legislativo n. 29 del 1993 e successive
modificazioni;
3) degli articoli 5 e 128 Cost., perché
appare violato il principio di autonomia degli enti locali, essendo loro
imposto l'utilizzo vincolato di uno strumento, l'autotutela, che per principio
dovrebbe essere affidato a valutazioni discrezionali nel suo esercizio;
4) degli artt. 3 e 24 Cost., per la
disparità di trattamento e la deteriore tutela giudiziaria che vengono a
colpire coloro che hanno beneficiato di inquadramenti in base ai tre accordi
collettivi sopra citati ed il restante personale (inquadrato in base a
normative diverse), nonché tra coloro che possono partecipare ai concorsi interni per la copertura dei
posti resisi vacanti a seguito dell'annullamento dei provvedimenti di
inquadramento e coloro che non possono parteciparvi per la mancanza dei
requisiti previsti dall'ultimo comma dell'articolo 6, comma 17.
Su tali punti il
giudice a quo osserva:
a) che la finalità di giustizia
sostanziale e di adeguamento alla pronuncia della Corte costituzionale appare
eccessiva e comunque indeterminata nei suoi effetti, perché, mentre la citata
norma - di "sanatoria in bianco" - dichiarata incostituzionale
incideva su provvedimenti invalidi o inefficaci, l'autotutela obbligatoria e
straordinaria incide invece su provvedimenti allo stato validi ed efficaci, la
cui invalidità è ancora da dimostrare;
b) che la valutazione di conformità o
difformità degli inquadramenti rispetto ai citati accordi collettivi è pur
sempre affidata ad interpretazioni delle norme contrattuali che non sono
affatto scontate, che hanno prodotto a suo tempo notevole contenzioso e che in
prospettiva altro ne produrranno rinviando nel tempo la definizione di
situazioni sino ad oggi basate su atti ritenuti inoppugnabili;
c) che l'esercizio vincolato
dell'autotutela va ad incidere su posizioni ormai consolidate e che traggono il
loro fondamento da provvedimenti spesso molto risalenti nel tempo, in evidente
violazione dei princìpi di affidamento e di garanzia che limitano l'esercizio
dell'autotutela;
d) che l'azzeramento di tali posizioni
non può non riflettersi sulla funzionalità degli uffici, con pregiudizio quindi
del pubblico interesse;
e) che neppure l'obbligo imposto agli
enti locali di bandire, contestualmente all'annullamento dei provvedimenti di
inquadramento, i concorsi per i posti resisi vacanti appare una misura equa e
idonea ad evitare un irrimediabile pregiudizio alle posizioni dei dipendenti
che dopo molti anni, in una situazione ampiamente consolidata, rischiano di
perdere il posto occupato, in quanto non tutti i dipendenti sono (come accade
nel caso di specie) in possesso dei requisiti per partecipare a detti concorsi;
f) che anche per
coloro i quali possiedono i requisiti per partecipare ai concorsi interni, il sistema di nuova copertura dei posti in tal
modo resisi vacanti si profila alquanto aleatorio ed il pregiudizio
irreparabile non è escluso, atteso che, nell'eventualità che essi non risultino
vincitori dei concorsi interni, la loro sorte all'interno dell'amministrazione
resterebbe indefinita, non essendo indicato in quale posizione della pianta
organica essi andrebbero a ricollocarsi;
g) che il danno per chi non riuscisse a
recuperare la posizione con il concorso interno è comunque maggiore di quello
che avrebbe comportato un annullamento tempestivo dell'inquadramento, in
quanto, negli anni trascorsi sino ad oggi, l'affidamento riposto su provvedimenti
inoppugnabili e consolidati può averli indotti a trascurare altre possibilità o
opportunità di carriera che altrimenti avrebbero potuto perseguire;
h) che sussiste disparità di
trattamento tra i dipendenti in servizio, colpiti dalla revisione obbligata
dell'inquadramento, ed i colleghi in pensione, che non subiscono alcuna
conseguenza negativa pur trovandosi nella identica situazione rispetto alla
finalità della norma (ripristino della legalità violata).
In definitiva,
mentre sarebbe ragionevole e giustificato sul piano costituzionale paralizzare
sanatorie destinate a perpetuare la pratica della legittimazione a posteriori di atti illegittimi,
sarebbe invece grave e contrario ai princìpi costituzionali il fatto di
obbligare l'amministrazione a rimettere in
discussione, senza limiti di tempo, i «provvedimenti di inquadramento del
personale adottati in modo difforme
dalle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1983
n. 347 e successive modificazioni ed integrazioni», imponendole di rivedere ex novo atti consolidati il cui
annullamento non sarebbe una diretta conseguenza della pronuncia n. 1 del 1996
della Corte costituzionale quanto piuttosto l'effetto, probabilmente mal
valutato e dilatato, di un principio (l'agire secundum legem ed il suo corollario, rappresentato dalla necessità
del ripristino della legalità violata) che la giurisprudenza amministrativa e
la stessa Corte costituzionale ritengono attuabile solo ove compatibile con il
principio, di pari dignità e rilievo, della certezza dei rapporti giuridici e
della inoppugnabilità degli atti amministrativi, i quali non a caso sono
assistiti dalla presunzione della loro legittimità, al punto che persino per
l'esercizio dell'autotutela finalizzata all'annullamento di atti illegittimi si
richiede la sussistenza di ragioni di interesse pubblico concrete ed attuali
che non siano rappresentate dal puro fine astratto di ristabilire ad ogni costo
la legalità violata.
Né il Collegio rimettente ritiene si possa
obiettare che chi ha violato la legge ha comunque conseguito un vantaggio
ingiusto a danno di coloro i quali l'abbiano invece osservata, perché, anche a
prescindere dalle situazioni, assai frequenti, in cui la violazione della legge
non è evidente ma rappresenta l'esito ultimo dell'applicazione di norme
confuse, di situazioni complesse e di orientamenti conflittuali della
giurisprudenza, che magari solo a distanza di anni trovano una loro
affermazione univoca, è anche noto che il sistema possiede strumenti di
controllo della legittimità degli atti, certamente imperfetti e fallibili, ma
comunque idonei a conferire ai provvedimenti amministrativi la stabilità e la
certezza che è essenziale per fondare su di essi rapporti giuridici stabili e
non esposti al mutevole orientamento delle amministrazioni, e perfino del
legislatore.
Appare in
conclusione evidente al TAR che, nel momento in cui il legislatore impone
all'amministrazione di rivedere tutti i provvedimenti adottati in un
determinato settore, con la finalità generica di annullare gli atti
illegittimi, non solo egli ricade in quello che il medesimo rimettente
definisce «lo stesso errore di metodo già censurato dalla Corte costituzionale»
(intervento esteso ad atti indefiniti ed indifferenziati), ma viene ad invadere
i poteri riservati alla pubblica amministrazione sotto il duplice profilo del
condizionamento della funzione di amministrazione attiva (obbligo di
provvedere), di quella di controllo (configurazione di vizi ipotetici non
riscontrati da alcuno e sollecitazione a rimuoverli) e di quella
giurisdizionale, (se ed in quanto l’intervento comporti, com’è possibile, la
revisione di atti adottati in seguito a pronuncia giurisdizionale).
2.- E’ intervenuto in tutti e tre i
giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la declaratoria d’infondatezza
della questione.
Osserva anzitutto
l’Avvocatura che la norma impugnata non ha un’efficacia retroattiva illimitata,
ma si estende soltanto ai provvedimenti difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 e
dagli accordi collettivi successivi fino al d.P.R. n. 333 del 1990 (che ha
recepito l’ultimo accordo collettivo adottato in base all’abrogata legge-quadro
n. 93 del 1983). Inoltre la norma ha anche un’efficacia differita al 30
settembre 1998, per meglio consentire agli enti locali di adeguare la propria
organizzazione interna e prevede altresì che, fino allo svolgimento dei
concorsi, al dipendente illegittimamente inquadrato che continui a svolgere
mansioni superiori venga corrisposto il relativo trattamento economico.
In definitiva,
l’art. 6, comma 17, si pone secondo l’Avvocatura - come norma di principio
per gli enti locali ed intende ridisegnare i meccanismi di gestione del
personale da parte degli stessi, senza disconoscerne l’autonomia. Resta infatti
ferma la piena libertà degli enti di disciplinare il funzionamento dei propri
uffici, nonché le modalità di assunzione agli impieghi, i requisiti di accesso
e le procedure concorsuali, come confermato dal comma 9 della medesima
disposizione.
L’Avvocatura
richiama infine le finalità di giustizia sostanziale perseguite attraverso la
norma impugnata in ossequio al decisum
della più volte citata sentenza. n. 1 del 1996, rilevando altresì come anche
alla stregua della sopravvenuta, e vigente, disciplina del pubblico impiego
nessun dipendente pubblico abbia diritto ad avanzamenti automatici
nell’inquadramento professionale per il solo fatto di aver svolto mansioni
superiori rispetto alla qualifica di appartenenza.
3.- Nel solo giudizio introdotto
dall’ordinanza n. 825 del 1998 si è costituito il Comune di Venezia, insistendo
per la declaratoria d’infondatezza della questione.
Con memoria
presentata nell’imminenza dell’udienza esso Comune, dopo un’ampia premessa in
fatto, sostiene che sono stati rispettati dal legislatore i princìpi fatti
valere nella sentenza n. 1 del 1996 di questa Corte, e contesta la
prospettazione del rimettente, sia che si voglia seguire la tesi di questi
qualificando la norma impugnata come un caso di autotutela obbligatoria, sia
che si tratti (come la stessa parte ritiene) di una normale ipotesi di
annullamento di ufficio, come tale discrezionale.
Secondo quest’ultima
ottica, la norma impugnata non potrebbe imporre un "autoannullamento
dovuto", in difetto di provvedimenti d’inquadramento dichiarati
illegittimi dal giudice ordinario o contabile (esclusive ipotesi in cui la
dottrina configura l’obbligo di annullamento); nella specie, infatti, si
sarebbe in presenza di provvedimenti soltanto "difformi".
Peraltro, anche a
voler seguire la prospettiva del rimettente, la parte ricorda come il nostro
ordinamento conosca ipotesi di autoannullamento dovuto per legge, imposto anche
a distanza di tempo dall’instaurarsi del rapporto illegittimo, senza che ciò venga
a configurare la violazione degli evocati parametri costituzionali.
Considerato in diritto
1.- Con tre
ordinanze di identico contenuto il TAR per il Veneto dubita della legittimità
costituzionale dell’art. 6, comma 17, della legge 15 maggio 1997, n. 127, nella
parte in cui prevede che gli enti locali «sono tenuti ad annullare i
provvedimenti di inquadramento del personale adottati in modo difforme dalle
disposizioni del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 e successive modificazioni e
integrazioni, e a bandire contestualmente i concorsi per la copertura dei posti
resisi disponibili per effetto dell'annullamento». Il giudice rimettente
individua molteplici profili di contrasto con diverse norme costituzionali, e
in particolare:
a) con gli artt. 3 e 97 Cost., poiché il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione risulterebbe compromesso
dall’incidenza su posizioni da tempo consolidate, anche a causa dell’incertezza
giuridica insita nella valutazione di difformità degli inquadramenti. Tale
effetto sarebbe stato raggiunto dal legislatore attraverso l’imposizione di un
uso vincolato dello strumento dell’autotutela - la quale dovrebbe invece
esercitarsi discrezionalmente, non solo per ripristinare la legalità violata ma
anche valutando le esigenze di pubblico interesse legate al consolidamento
delle posizioni in ragione del tempo trascorso - in contraddizione con le rationes della nuova disciplina del
pubblico impiego, così introducendosi nel sistema un elemento di distorsione
della funzionalità degli uffici, lesivo del principio di affidamento, con
ulteriore violazione degli evocati parametri;
b) con gli artt. 5 e 128 Cost., in quanto l’esercizio
obbligatorio dell’autotutela pregiudicherebbe l’autonomia degli enti locali;
c) con gli artt. 3 e 24 Cost., per la disparità di
trattamento e la diversità della tutela giudiziaria riservate al personale
interessato agli inquadramenti difformi dal d.P.R. n. 347 del 1983 rispetto ai
dipendenti inquadrati in base a normative diverse, nonché, sotto altro profilo,
tra coloro che possono partecipare ai concorsi interni per la copertura dei
posti vacanti e coloro che si vedono preclusa tale possibilità per mancanza dei
titoli richiesti.
2.- La questione non
è fondata.
2.1.- Punto di
riferimento necessario per intendere la genesi della denunciata norma è la
sentenza di questa Corte n. 1 del 1996, che ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 6-bis,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537, introdotto dalla legge 28 ottobre 1994,
n. 596, di conversione del decreto-legge 27 agosto 1994, n. 515. Tale norma
rendeva validi ed efficaci i provvedimenti, adottati prima del 31 agosto 1993 e
relativi ai dipendenti degli enti locali, che avessero previsto profili
professionali ed operato i conseguenti inquadramenti in modo difforme dalle
disposizioni contenute nel succitato d.P.R. n. 347 del 1983.
Nel corso dei lavori
preparatori della legge in esame (recante misure urgenti per lo snellimento
dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo),
la prima Commissione permanente della Camera dei deputati aveva proposto un
emendamento (al testo trasmesso dal Senato), in cui si prevedeva la convalida dei provvedimenti che avessero disposto
i suddetti inquadramenti, con deliberazione consiliare che esplicitasse
analiticamente le ragioni e i presupposti dei profili conferiti e degli
inquadramenti operati (cfr. atti Camera 3 aprile 1997, emendamento n. 8.220). A
causa delle perplessità emerse durante la discussione circa la legittimità
costituzionale di tale norma, il Governo recepiva quasi integralmente il
contenuto di un altro emendamento, corrispondente all’attuale formulazione
della norma (salvo che per il punto in cui veniva richiesto per i partecipanti
ai concorsi interni il possesso del titolo di studio occorrente per l’accesso
alla qualifica), proponendo a sua volta un subemendamento, poi approvato nella
seduta dell’8 aprile 1997 (cfr. atti Camera, subemendamento n. 8.220.2).
Nell’illustrazione del nuovo testo venne sottolineato che esso mirava a
stabilire il principio della non automaticità della convalida, che deve essere
preceduta da una prova selettiva.
Non ottenne invece
la maggioranza il testo che - avendo presente la decisione della Corte,
richiamata dal presentatore - richiedeva maggior rigore nella selezione, sulla
base d’un adeguato titolo di studio.
Un dato ulteriore,
di cui non si può non tener conto, è poi ravvisabile nella stessa collocazione
della norma, inserita in un provvedimento legislativo che, unitamente alla
legge 15 marzo 1997 n. 59, rende ancora più esplicito il globale processo di
riforma del nuovo modello di organizzazione dell’apparato amministrativo (v.
sentenza n. 309 del 1997).
2.2.- Ciò premesso,
va posta in evidenza la valorizzazione delle autonomie locali operata dalla
legge n. 127 del 1997, in sintonia con quanto sopra riferito, anche nell’àmbito
della gestione del personale. In particolare, il comma 9 dello stesso articolo
in cui figura la denunciata norma (poi trasfuso nell’art. 36-bis del decreto legislativo n. 29 del
1993, in contemporanea con l’abrogazione dell’art. 41 del medesimo decreto
legislativo - che il citato comma 9 integrava - disposta dall’art. 43, comma 1,
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80) attribuisce al regolamento
sull’ordinamento degli uffici e dei servizi un'ampia gamma di contenuti, che
vanno dalle piante organiche alle modalità di assunzione, ai requisiti di
accesso all’impiego.
Il giudice a quo ravvisa nella denunciata norma
l’imposizione di un esercizio vincolato dell’autotutela, stante l’obbligo di
annullare i provvedimenti d’inquadramento senza alcun margine di
discrezionalità, con compressione dell’autonomia degli enti locali, in
contrasto dunque con la surrilevata tendenza legislativa ad accentuarne i
poteri. Mentre invece, secondo il rimettente, l’autotutela andrebbe esercitata «non
solo per il formale ripristino della legalità violata, ma tenendo conto anche
delle esigenze di pubblico interesse e del consolidamento delle situazioni
giuridiche soggettive, come effetto del tempo trascorso».
Osserva in proposito
la Corte che, anzitutto, non è esatto ridurre ad un caso di esercizio
obbligatorio dell'autotutela quella che invece costituisce la determinazione
d’una serie di adempimenti imposti alle amministrazioni locali, tutti
funzionali al definitivo riassetto degli inquadramenti del personale in modo
conforme a legge, attraverso un'attività vincolata, in difetto della quale
viene espressamente prevista la necessità della nomina di un commissario ad acta nell'art. 17, comma 45, della
stessa legge n. 127 del 1997. Ma, a parte ciò, occorre considerare che, in via
di principio, il momento discrezionale del potere della pubblica
amministrazione di annullare i propri provvedimenti non gode in sé di una
copertura costituzionale. Lo strumento dell’autotutela deve sempre essere
valutato nel quadro dei princìpi di imparzialità, di efficienza e, soprattutto,
di legalità dell’azione amministrativa, espressi dall’art. 97 Cost.
Tanto basta per
escludere la prospettata violazione degli artt. 5 e 128 Cost.; e vale inoltre
per chiarire quanto sùbito si dirà con riferimento all'art. 3, evocato sotto il
profilo della ragionevolezza, ed all'art. 97 Cost., anch'essi da ritenersi
rispettati dalla denunciata norma.
2.3.- La previsione
d’un potere-dovere di annullamento dei provvedimenti che avevano disposto gli
inquadramenti illegittimi, lungi dal rappresentare «un elemento di distorsione
della funzionalità degli uffici», come sostiene il TAR rimettente, si configura
invece quale elemento fondante dell’azione amministrativa (in quanto corollario
del principio di legalità), tra i cui fini deve intendersi compreso quello di
evitare il consolidarsi di situazioni costituitesi contra legem: che è appunto il fine del legislatore del 1997,
esplicitamente enunciato durante l’iter
parlamentare sopra descritto, in coerenza con quanto affermato da questa Corte
nella sentenza n. 1 del 1996.
Esaminando tale
decisione, il giudice a quo opina che
sia stata la vastità dei provvedimenti oggetto della sanatoria a costituire la
vera ragione della declaratoria d’illegittimità costituzionale della norma
allora denunciata, e ne inferisce l’illegittimità della nuova norma, siccome
viziata dalla stessa indeterminatezza. Ma, così, egli non coglie nel segno.
Premesso, infatti,
che l’individuazione tipologica dei provvedimenti da annullare è problema
interpretativo concernente l’applicazione, e non la legittimità costituzionale
della norma, osserva la Corte come sia ovvio che questa esibisca la medesima
latitudine della norma di sanatoria allora caducata. Considerato cioè che gli
inquadramenti difformi non sono più validi, appare del tutto logico prevedere
che siano questi stessi a dover essere annullati: in un coerente continuum con le affermazioni di questa
Corte, la quale, con la più volte citata sentenza, censurò l’ampiezza del
provvedimento legislativo di sanatoria non già per se stessa, bensì in quanto
preclusiva dell’individuazione di una qualsivoglia ratio (che non fosse la mera sanatoria) e, conseguentemente, della
necessaria verifica di compatibilità - ai fini di un eventuale bilanciamento -
tra il principio di buon andamento e tale ipotetica ratio.
In ordine
all'ulteriore profilo, sempre con riferimento ai suindicati due parametri,
secondo cui la norma esprimerebbe una logica ormai difforme dalla disciplina
privatistica che governa il pubblico impiego, è appena il caso di rilevare come
proprio il decreto legislativo n. 29 del 1993 - richiamato dal rimettente a
sostegno della sua tesi - costituisca attuazione delle direttive della delega
contenuta nella legge 23 ottobre 1992, n. 421, cioè di norme fondamentali di
riforma economico-sociale (v. sentenza n. 59 del 1997), e sia ispirato, in parte qua, a princìpi del tutto
antitetici a quelli posti a base degli inquadramenti illegittimi. L’art. 56 di
tale decreto legislativo espressamente esclude, al primo comma, che l’esercizio
di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica d’appartenenza possa
avere effetto ai fini dell’inquadramento del lavoratore. E il divieto è ribadito
altresì all’ultimo comma, nel testo modificato dall’art. 15 del decreto
legislativo 29 ottobre 1998, n. 387, in conformità al principio, immediatamente
derivabile dall’art. 97 Cost., per cui ogni incremento del personale deve
sempre dipendere dalla preventiva e condizionante valutazione delle oggettive
necessità di personale, la quale si traduce nella definizione delle piante e
delle dotazioni organiche (v. sentenze n. 1 e n. 205 del 1996); queste ultime
costituiscono infatti un limite non valicabile all’esercizio dello ius variandi nel settore pubblico.
Privo di significato
appare poi il generico riferimento alla disciplina di matrice
contrattualistica, la quale, in ragione delle coordinate legislative entro cui si
muove e del sistema dei controlli che le è proprio, oltre che per la
peculiarità della fonte, appunto di natura pattizia, non si presta ad essere in
alcun modo utilizzata come argomento a sostegno della tesi del rimettente.
2.4.- Con riguardo
agli ultimi parametri congiuntamente evocati, cioè gli artt. 3 e 24 Cost., è da negare in radice l’omogeneità di
situazioni tra chi si sia giovato degli anzidetti inquadramenti illegittimi e
chi abbia invece visto il proprio rapporto disciplinato da altre normative; con
conseguente esclusione della prospettata disparità di trattamento.
A identica
conclusione deve pervenirsi in merito al raffronto con il personale in
quiescenza (cui sarebbe inapplicabile il disposto annullamento), attesa
l’evidente diversità delle rispettive posizioni, anche a prescindere
dall’esattezza del presupposto.
Per quanto concerne
infine il sistema dei concorsi interni - dei quali il rimettente afferma
l’inidoneità ad evitare un pregiudizio ai dipendenti, sia per l’alea che egli
ravvisa nel predetto sistema, sia a causa dell'asserita posizione deteriore di
coloro che non possono parteciparvi per mancanza del titolo di studio minimo
richiesto (posizione comparata con quella degli aventi diritto al concorso) -,
è sufficiente osservare, in aggiunta a quanto già sopra chiarito: a) che non si
vede come il normale margine di rischio insito in ogni prova selettiva possa
fondare, in riferimento ad un possibile esito negativo, il prospettato dubbio
di violazione dell'art. 24 Cost.: parametro, questo, oltretutto evocato senza
una specifica motivazione, limitandosi il rimettente a paventare una
"deteriore tutela giudiziaria" per coloro che abbiano beneficiato
degli inquadramenti in questione e non possano partecipare ai concorsi; b) che,
all’evidenza, non sono comparabili le situazioni dei dipendenti a seconda che
essi possiedano il titolo di studio richiesto o ne siano privi, com’è il caso
dei ricorrenti dinanzi al TAR per il Veneto (rispetto ai quali, d’altronde, la
denunciata norma prevede già una disciplina di largo favore, richiedendo solo
in alternativa il servizio quinquennale nella qualifica inferiore o il possesso
del titolo immediatamente inferiore a quello prescritto, laddove il testo
originariamente proposto prevedeva cumulativamente entrambi tali requisiti).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.
6, comma 17, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo
snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo), sollevata, in riferimento agli artt.3, 5, 24, 97 e 128 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2000.
Cesare
MIRABELLI, Presidente
Cesare
RUPERTO, Redattore
Depositata in cancelleria
il 22 marzo 2000.