SENTENZA N.236
ANNO 1992
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
- Dott. Aldo CORASANITI, Presidente
- Prof. Giuseppe BORZELLINO
- Dott. Francesco GRECO
- Prof. Gabriele PESCATORE
- Avv. Ugo SPAGNOLI
- Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
- Prof. Antonio BALDASSARRE
- Avv. Mauro FERRI
- Prof. Luigi MENGONI
- Prof. Enzo CHELI
- Dott. Renato GRANATA
- Prof. Francesco GUIZZI
- Prof. Cesare MIRABELLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio 1989, n. 68 ( Disposizioni per alcune categorie di personale tecnico e amministrativo delle Università), promosso con ordinanza emessa il 27 giugno 1991 dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto sui ricorsi riuniti proposti da Galfano Luciano ed altri, contro l'Università degli studi di Padova ed altro, iscritta al n. 720 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1991.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 1° aprile 1992 il Giudice relatore Luigi Mengoni.
Ritenuto in fatto
l.- Nel procedimento vertente sui ricorsi riuniti proposti da numerosi dipendenti (non docenti) dell'Università degli studi di Padova contro l'Università medesima e il Ministero dell'università e della ricerca scientifica, il T.A.R. del Veneto, con ordinanza del 27 giugno 1991, pervenuta alla Corte costituzionale il 5 dicembre 1991, ha sollevato, in riferimento all'art. 36 Cost., questione di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio 1989, n. 63, "nella parte in cui non stabilisce che per il periodo anteriore alla decorrenza dell'inquadramento previsto e regolato dall'art. 1 della stessa legge sia attribuito al personale che ha svolto le accertate mansioni superiori il trattamento economico della qualifica correlata alle mansioni stesse".
I ricorrenti, precedentemente inquadrati nella quarta qualifica funzionale di cui all'art. 2 della legge 11 luglio 1980, n. 312, hanno svolto mansioni corrispondenti alla sesta qualifica. Previo accertamento della congruenza tra il profilo professionale richiesto e le mansioni di fatto esercitate e dopo aver sostenuto una prova idoneativa, sono stati inquadrati nella detta qualifica con effetto, secondo l'interpretazione del giudice a quo, dal superamento della prova. Essi lamentano che la legge non abbia loro riconosciuto il diritto al trattamento economico della qualifica superiore anche per il periodo anteriore al riconoscimento formale.
Il giudice remittente premette che nel pubblico impiego l'art. 36, primo comma, Cost. va coordinato con l'art. 97, terzo comma, per cui l'attribuzione di un certo tipo di mansioni non é per se stessa indicativa della qualità del lavoro prestato, ma lo é soltanto in congiunzione con l'accertamento della relativa capacità professionale mediante pubblico concorso o in altro modo stabilito dalla legge. Donde la regola, implicitamente confermata dai contratti collettivi per i vari comparti, che il trattamento dei pubblici dipendenti é determinato dal loro inquadramento nelle qualifiche funzionali, non direttamente dalle mansioni svolte.
Tuttavia questi argomenti non sono ritenuti incontrovertibili "in presenza di un orientamento della Corte costituzionale (sent. n. 57 del 1989) che sembra far corrispondere la qualità del lavoro al tipo di mansioni, e che sembra subordinare l'art. 97 Cost. all'art. 36". Perciò il Tribunale reputa di non poter dichiarare manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale proposta dai ricorrenti.
2.- Nel giudizio davanti alla Corte é intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura nega che la legge impugnata sia in contrasto con l'art. 36 Cost., sul riflesso che "allo svolgimento di mansioni superiori non corrisponde necessariamente un'effettiva superiore quantità o qualità del lavoro, dato che questa, più che dall'ìnquadramento in una determinata qualifica, dipende dalla capacità professionale e dalla laboriosità del dipendente".
Considerato in diritto
l. - Il T.A.R. del Veneto mette in dubbio la conformità all'art.36 Cost. dell'art. 1 della legge 21 febbraio 1989, n. 63, nella parte in cui, per il periodo antecedente alla decorrenza dell'inquadramento ivi disposto, non riconosce al personale tecnico e amministrativo delle università, che ha svolto di fatto le accertate mansioni superiori, il trattamento economico della qualifica corrispondente.
2. - La questione non è fondata.
Va osservato in limine che tra l'art. 36, primo comma, Cost. e l'art. 97, terzo comma, Cost. non esiste la polarità ravvisata dal giudice a quo. II principio dell'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante pubblico concorso non è incompatibile col diritto dell'impiegato, assegnato a mansioni superiori alla sua qualifica, di percepire il trattamento economico della qualifica corrispondente, giusta il principio di equa retribuzione sancito dall'art. 36 Cost. Esso è inconciliabile soltanto con la regola-introdotta nell'art. 2103 cod. civ. dall'art. 13 dello statuto dei lavoratori-di automatica acquisizione della qualifica superiore quando l'assegnazione si prolunghi oltre un certo periodo di tempo. L'accertamento della capacità professionale mediante la procedura concorsuale o in altro modo stabilito dalla legge è un presupposto costitutivo dell'inquadramento formale nella corrispondente qualifica funzionale, non un indice necessario della qualità del lavoro prestato ai fini dell'art. 36 Cost.
Ciò non significa che l'art. 36 debba trovare incondizionata applicazione ogni volta che il pubblico impiegato venga adibito a mansioni superiori.
L'art. 98, primo comma, Cost. vieta che la valutazione del rapporto di pubblico impiego sia ridotta alla pura logica del rapporto di scambio.
Un primo limite deriva dall'art. 97, primo comma, Cost., il quale autorizza norme di organizzazione dei pubblici uffici che, per esigenze eccezionali di buon andamento dei servizi, consentono l'assegnazione temporanea di dipendenti a mansioni superiori alla loro qualifica senza diritto a variazioni del trattamento economico. Un esempio è fornito dall'art. 29, secondo comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, in merito al quale questa Corte si è pronunciata con le sentenze nn. 57 del 1989 e 296 del 1990 richiamate dal giudice remittente. Nel caso di assegnazione a mansioni superiori per vacanza del posto corrispondente, protratta indefinitamente senza provvedere al bando di concorso per la copertura del posto, le sentenze citate hanno statuito che, trascorso il periodo di tempo indicato dalla legge come limite massimo di riconoscibilità delle esigenze eccezionali di servizio, il dipendente non può essere trattenuto nelle mansioni più elevate senza adeguamento del trattamento economico secondo il precetto dell'art. 36 Cost.
Nel caso di posizioni diffuse di prolungata adibizione a mansioni più elevate della qualifica, un limite di diversa natura può derivare da un intervento legislativo che provveda a regolarizzare queste posizioni con effetto ex nunc, ma con modalità e agevolazioni tali da compensare l'eccedenza delle mansioni svolte anteriormente rispetto alla qualifica rivestita dal dipendente. Di questo tipo è il caso che ha dato luogo all'odierno incidente di costituzionalità. La legge impugnata è intervenuta per regola rizzare la posizione di alcune categorie di dipendenti tecnici e amministrativi delle università inquadrati nella quarta qualifica funzionale, ma da tempo, più o meno risalente, adibiti a mansioni superiori; ed è intervenuta con una valutazione complessiva che ha tenuto conto anche del servizio precedentemente prestato in tali mansioni.
Ai ricorrenti è stato concesso il duplice vantaggio della promozione per saltum dalla quarta alla sesta qualifica e dell'esonero dal requisito del pubblico concorso, sostituito da una semplice prova idoneativa. Tali agevolazioni, e in particolare la deroga al principio dell'art. 97, terzo comma, Cost., hanno una funzione sanante delle situazioni pregresse e quindi non possono essere cumulate con la pretesa di differenze retributive arretrate, fondata sull'art. 36 Cost.
I ricorrenti non hanno ragione di dolersi di questa soluzione legislativa, peraltro previamente concordata dal Governo con le organizzazioni sindacali più rappresentative del personale universitario e fissata nel contratto collettivo stipulato nel settembre del 1987, una parte del quale è riprodotta letteralmente nell'art. I della legge impugnata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio 1989, n. 68 (Disposizioni per alcune categorie di personale tecnico e amministrativo delle università), sollevata, in riferimento all'art. 36 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18/05/92.
Aldo CORASANITI, Presidente
Luigi MENGONI, Redattore
Depositata in cancelleria il 27/05/92.