SENTENZA N. 41
ANNO 2000
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Prof. Giuliano VASSALLI Presidente
- Prof. Francesco GUIZZI Giudice
- Prof. Cesare MIRABELLI "
- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "
- Dott. Cesare RUPERTO "
- Dott. Riccardo CHIEPPA "
- Prof. Gustavo
ZAGREBELSKY "
- Prof. Valerio ONIDA "
- Prof. Carlo MEZZANOTTE "
- Avv. Fernanda CONTRI "
- Prof. Guido NEPPI MODONA "
- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Prof. Annibale MARINI "
- Dott. Franco BILE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi
dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della
richiesta di referendum popolare per l’abrogazione del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, recante
"Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza
sociale", e successive modificazioni; giudizio iscritto al n. 124 del
registro referendum.
Vista l’ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la
quale l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione
ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito
nella camera di consiglio del 18 gennaio 2000 il Giudice relatore Cesare
Ruperto;
uditi
l’avvocato Nicolò Zanon per i presentatori Daniele Capezzone, Mariano Giustino
e Michele De Lucia e gli avvocati Amos Andreoni e Vittorio Angiolini per la
Federazione dei Verdi ed altri, Comitato per le libertà e i diritti sociali e
Partito della rifondazione comunista.
Ritenuto in fatto
1. –
L’Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di
cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive
modifiche e integrazioni, esaminata la richiesta di referendum popolare
presentata in data 28 settembre 1999 da Daniele Capezzone e altri quattro
cittadini elettori sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato il
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804,
recante "Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di
assistenza sociale", e successive modificazioni?", con ordinanza del
7-13 dicembre 1999 ha dichiarato la richiesta stessa conforme alle disposizioni
della legge n. 352 del 1970, stabilendone altresì la seguente denominazione:
"Istituti di patronato e di assistenza sociale: abolizione della
disciplina speciale e del finanziamento pubblico".
2. – Ricevuta comunicazione dell’ordinanza,
il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la
conseguente deliberazione in camera di consiglio, dandone comunicazione, a
norma dell’art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, ai presentatori
della richiesta di referendum e al Presidente del Consiglio dei
ministri.
3. –
I presentatori del referendum hanno depositato in data 5 gennaio 2000
una memoria, sostenendo le ragioni dell’ammissibilità della richiesta
referendaria sotto i profili dell’omogeneità, della chiarezza e dell’univocità
del quesito, e della mancanza di preclusioni che in tal senso possano farsi
derivare dall’art. 75, secondo comma, della Costituzione.
4. – In data 10 gennaio 2000 hanno depositato
tre memorie, di contenuto sostanzialmente identico: a) il "Comitato per le
libertà e i diritti sociali", costituitosi al fine di contrastare
l’iniziativa referendaria; b) il "Partito della rifondazione
comunista", e c) la "Federazione dei Verdi", unitamente
all’"Associazione nazionale per la Sinistra" e ad Alfiero Grandi
quale responsabile lavoro dei "DS – Democratici di sinistra". Nelle
tre memorie, previa illustrazione delle ragioni del "contraddittorio"
così esercitato, si sostiene l’inammissibilità, tra altre, della richiesta
referendaria in argomento.
5. –
In data 12 gennaio 2000 i presentatori del referendum hanno depositato
ulteriore memoria, con la quale hanno eccepito l’irricevibilità o
inammissibilità degli atti "di intervento, memorie e contributo istruttorio"
depositati dai soggetti indicati al punto precedente.
6. –
La discussione, già fissata per la camera di consiglio del 13 gennaio 2000, è
stata in tale data rinviata alla camera di consiglio del successivo 18 gennaio,
previa comunicazione ai presentatori e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonché ai soggetti che hanno depositato memorie; questi ultimi hanno
depositato ulteriore atto in data 17 gennaio 2000.
7. –
Nella camera di consiglio del 18 gennaio 2000 sono stati ascoltati: in rappresentanza
dei presentatori, l’avvocato Nicolò Zanon e, in rappresentanza dei soggetti
indicati al punto 4, gli avvocati Amos Andreoni e Vittorio Angiolini, che hanno
rispettivamente illustrato e ribadito le argomentazioni svolte negli atti
depositati in precedenza.
Considerato in diritto
1. –
Preliminarmente, a scioglimento della riserva formulata nella camera di
consiglio, relativamente alla possibilità di dare ingresso nel presente
procedimento alle memorie presentate da soggetti diversi da quelli – delegati o
presentatori della richiesta di referendum, e Presidente del Consiglio
dei ministri - ai quali tale facoltà è espressamente riconosciuta dall’art. 33
della legge 25 maggio 1970, n. 352, e di consentirne l’illustrazione in camera
di consiglio da parte dei rispettivi rappresentanti, questa Corte non può che
richiamare quanto osservato e stabilito al riguardo in senso affermativo nella
sentenza n. 31 del 2000 di pari data.
2. – La richiesta di referendum
abrogativo in esame è diretta all’abrogazione del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804 (oggetto di "ratifica"
con la legge 17 aprile 1956, n. 561), il quale detta la disciplina degli
Istituti di patronato e di assistenza sociale.
3. – Tale richiesta non è ammissibile.
3.1. – Agli Istituti di patronato e di
assistenza sociale – enti di diritto privato, secondo l’art. 1 della legge 27
marzo 1980, n. 112 - costituiti e gestiti da associazioni nazionali di
lavoratori che annoverino nei propri statuti finalità assistenziali e diano
prova di potervi provvedere con mezzi adeguati (art. 2, primo comma, del
decreto n. 804 del 1947), spetta l’esercizio dell’assistenza e della tutela dei
lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento in sede amministrativa
delle prestazioni di qualsiasi genere previste da leggi, statuti e contratti
regolanti la previdenza e la quiescenza, nonché la rappresentanza dei
lavoratori davanti agli organi di liquidazione di dette prestazioni o a collegi
di conciliazione (art. 1, primo comma). In sede giurisdizionale, gli Istituti
di patronato e di assistenza sociale possono inoltre, a richiesta
dell’assistito, rendere informazioni e osservazioni orali nelle controversie in
materia previdenziale e assistenziale (art. 446 cod. proc. civ., non compreso
nel quesito referendario).
Il fatto di essere oggi emanazioni di
associazioni di lavoratori non impedisce, come generalmente ritenuto, che in
tali Istituti continui a essere presente una connotazione pubblicistica,
connessa alla natura dei compiti, connotazione che in passato spiegava la
possibilità che la loro fondazione fosse promossa da province, comuni o altri
enti morali (secondo l’espressione dell’art. 119 del regolamento per
l’esecuzione del decreto-legge 23 agosto 1917, n. 1450, approvato con decreto
luogotenenziale 21 novembre 1918, n. 1889). Manifestazione evidente e, al tempo
stesso, riprova di ciò è l’art. 3, secondo comma, del decreto n. 804, di cui si
chiede l’abrogazione referendaria, il quale impone che lo statuto degli
Istituti di patronato deve espressamente stabilire che la loro attività "è
svolta gratuitamente nei confronti di tutti i lavoratori, senza alcuna
limitazione". Questa disposizione, chiave di volta dell’intera disciplina
legislativa, è quella che, collocando gli Istituti al di là dell’ambito di
attività riconducibili esclusivamente all’autonomia dei lavoratori e
inserendoli in quello della cura di interessi generali, giustifica il sistema
pubblico del loro finanziamento (artt. 4 e 5), la sottoposizione a vigilanza
ministeriale (artt. 6 e 7), nonché l’equiparazione alle Amministrazioni dello
Stato ai fini tributari (art. 8).
3.2. – Secondo la Costituzione, i diritti di
natura previdenziale dei lavoratori la cui difesa nei procedimenti
amministrativi (e giurisdizionali) costituisce la finalità degli Istituti di
patronato, sono garantiti dall’art. 38, secondo comma: "I lavoratori hanno
diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di
vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione
involontaria" e la garanzia, non solo per ragioni di logica costituzionale
dei diritti ma anche per ragioni testuali ("preveduti e assicurati"),
presenta necessariamente, accanto all’aspetto sostanziale, anche un aspetto
procedimentale, tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in
relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che possono
realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si scontra con la
farraginosa complessità del sistema previdenziale attuale.
Sempre secondo la Costituzione (art. 38,
quarto comma), la protezione di tali diritti, poi, non è rimessa soltanto
all’eventuale e sempre possibile libera iniziativa dei lavoratori, singoli o
associati, ma rientra tra i fini e i compiti costituzionalmente assegnati allo
Stato - fini e compiti ai quali "provvedono organi ed istituti predisposti
o integrati dallo Stato" medesimo (ai quali ultimi, oltre agli Istituti
preposti alla erogazione delle prestazioni previdenziali, sono riconducibili gli
Istituti in questione). I fini previdenziali, infatti, corrispondono a un
interesse pubblico direttamente riconducibile all’art. 3, secondo comma, della
Costituzione il quale stabilisce ancora essere "compito della Repubblica
rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la
libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese".
Dalla
connotazione pubblicistica dell’interesse previdenziale, quale definito dalla
Costituzione, deriva poi, in via conseguenziale diretta e necessaria, che le
prestazioni alle quali devono provvedere gli organi e gli istituti predisposti
o integrati dallo Stato (a) sono sottratte all’ambito delle attività lucrative,
pur non dovendo necessariamente essere gratuite; e che (b) devono essere
fornite in posizione di uguaglianza a tutti i lavoratori, non assumendo alcun
rilievo la circostanza che si tratti di lavoratori iscritti o non iscritti al
sindacato, iscritti a questo o quel sindacato. Il carattere non di lucro
dell’attività e l’indirizzo generalizzato delle prestazioni sono, in sostanza,
il connotato essenziale della previdenza pubblica prevista dalla Costituzione. Al
contrario, lo scopo di profitto e la possibilità di selezione tra le richieste
dei lavoratori rientra in un quadro di attività assicurative e assistenziali
ulteriori e accessorie che, pur non vietate dalla Costituzione, non entrano a
comporre il quadro della protezione dei diritti dei lavoratori che deve essere
predisposto tramite gli organi e gli istituti di cui parla l’art. 38 della
Costituzione.
3.3. – La Costituzione, dunque, esige che vi
sia una specifica organizzazione per le prestazioni previdenziali – sostanziali
e strumentali - cioè gli "organi ed istituti predisposti o integrati dallo
Stato" di cui all’art. 38 e che le prestazioni offerte da tali strutture
non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili dalla generalità dei
lavoratori. Questo è il nucleo costituzionale irrinunciabile, un nucleo che
lascia largo spazio alla discrezionalità legislativa, nella disciplina degli
aspetti organizzativi, finanziari e funzionali della materia. Di contro,
l’abrogazione referendaria del decreto n. 804 del 1947 contraddice puntualmente
questo nucleo, eliminando strutture operanti nel campo previdenziale
direttamente riconducibili a quelle previste dall’art. 38, quarto comma, della
Costituzione e finendo per trasferire le loro attività, oggi non lucrative e
garantite a tutti i lavoratori, al campo dell’autonomia privata, cioè delle
libere scelte individuali. E’, in proposito, rivelatrice la richiesta di
abrogazione referendaria dell’art. 3, secondo comma, già ricordato come quello
che, dal punto di vista dei caratteri delle prestazioni, rispecchia
direttamente e senza possibilità di opzioni diverse per il legislatore – quanto
alla natura non di lucro dell’attività e alla generalità delle prestazioni - il
senso della garanzia previdenziale voluta dalla Costituzione.
4. – Deve dunque trovare applicazione, nella
specie, il criterio di giudizio, consolidato nella giurisprudenza di questa
Corte (ad esempio, sentenze nn. 26 del 1981, 17 e 35 del 1997, che precisano e
applicano il principio per la prima volta esplicitato nella sentenza n. 16 del
1978), il quale esclude l’ammissibilità del referendum abrogativo di
disposizioni che non possono essere soppresse senza con ciò ledere principi
costituzionali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l’abrogazione del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 29
luglio 1947, n. 804 (Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di
assistenza sociale), e successive modificazioni, dichiarata legittima, con
ordinanza del 7-13 dicembre 1999, dall’Ufficio centrale per il referendum
costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Giuliano
VASSALLI, Presidente
Gustavo
ZAGREBLESKY, Redattore
Depositata
in cancelleria il 7 febbraio 2000.