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SENTENZA N. 125

ANNO 1992

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN  NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Dott. Aldo CORASANITI, Presidente

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

Dott. Renato GRANATA

Prof. Giuliano VASSALLI

Prof. Francesco GUIZZI

Prof. Cesare MIRABELLI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 79, primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), in relazione agli artt. 47, 48 e 50 della stessa legge, promosso con ordinanza emessa il 30 maggio 1991 dal Tribunale di sorveglianza presso il Tribunale per i minorenni di Genova nel procedimento penale a carico di Al Ashker Bassam, iscritta al n. 591 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1991.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice relatore Ugo Spagnoli.

Ritenuto in fatto

1.- In un procedimento di sorveglianza promosso per l'applicazione, in via gradata, dei benefici dell'affidamento in prova al servizio sociale, dell'ammissione al regime di semilibertà e della liberazione anticipata al detenuto Al Ashker Bassam, nato a Tripoli del Libano l'8 febbraio 1968, condannato definitivamente con sentenza 4 maggio 1987 della Corte d'appello di Genova (Sezione minorenni), confermata dalla Corte di cassazione il 27 ottobre 1987, alla pena di anni diciassette di reclusione (di cui mesi sei condonati) per i delitti di sequestro di persona a scopo di terrorismo, omicidio e altro, il Tribunale per i minorenni di Genova, in funzione di Tribunale di sorveglianza per i minorenni, ha sollevato d'ufficio, con ordinanza del 30 maggio 1991, in riferimento all'art. 3 Cost., una questione di legittimità costituzionale dell'art. 79, primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354, in relazione agli artt. 47, 48 e 50 della medesima legge, "nella parte in cui non consente di ritenere che, nei confronti di soggetti minori di età all'epoca dei fatti-reati commessi, le misure alternative alla detenzione dell'affidamento in prova al servizio sociale e della semi-libertà operino con modalità diverse da quelle previste dalle singole disposizioni che le prevedono".

Nel caso di specie, riferisce il giudice a quo, il detenuto era stato ammesso al regime della semi- libertà con ordinanza del 14 giugno 1990 dello stesso Tribunale di sorveglianza per i minorenni di Genova (in diversa composizione); ma tale provvedimento era stato annullato dalla Corte di cassazione (Sez. I penale) con sentenza del 12 novembre 1990, perchè a suo avviso l'impugnato art. 79, primo comma, non consente di ritenere che "nei confronti di soggetti che all'epoca dei fatti non avevano compiuto il diciottesimo anno di età, le misure alternative alla detenzione contemplate dal c.d. ordinamento penitenziario richiedano condizioni ed operino con modalità diverse da quelle previste dalle singole disposizioni che le prevedono".

Nel presupposto che l'esemplare condotta del detenuto, osservata anche dopo la predetta ordinanza del 14 giugno 1990, lo renderebbe meritevole del beneficio della semi-libertà, il Tribunale rimettente osserva che il suddetto orientamento della Cassazione, ostativo ad un provvedimento in tal senso, contrasta con quello della giurisprudenza di merito, "ormai costante da una decina d'anni" e sostanzialmente fondato sui significativi rilievi contenuti nella sentenza di questa Corte n. 46 del 1978: la quale, ritenendo, in via interpretativa, che poteva considerarsi superabile per i minori il divieto di concessione della libertà provvisoria posto dall'art.1 della legge n. 152 del 1975, aveva osservato che, diversamente opinando, sarebbe risultato "profondamente contraddittorio con tutta la normativa sui minori degli anni 18 il rigido automatismo di un divieto che precludesse al giudice la possibilità di adottare "soluzioni differenziate (...) ed aveva sottolineato, invece, la "necessità di valutazioni del giudice fondate su prognosi ovviamente individualizzate in ordine alle prospettive di recupero del minore deviante".

Sulla base dei medesimi argomenti, si era affermata l'applicabilità ai minorenni delle suddette misure alternative alla detenzione anche nei casi - come quello di specie - in cui non ricorressero i presupposti formali posti in via generale dalla legge n. 354 del 1975, e cioè l'irrogazione di una pena detentiva non superiore a tre anni (per l'affidamento in prova: art. 47) e l'espiazione di almeno metà della pena (per la semi-libertà: art. 50).

La parificazione della condizione penitenziaria di maggiori e minori di età che consegue all'interpretazione restrittiva della Cassazione comporta perciò, secondo il Tribunale rimettente, una violazione dell'art.3 Cost., dato che l'esigenza - comunemente sottolineata in dottrina e giurisprudenza - di "personalizzare" lo strumento penale nei confronti dei minori comporta inevitabilmente, in materia penitenziaria, l'esclusione delle suddette, rigide preclusioni, stante la natura residuale della carcerazione minorile, da utilizzare in chiave esclusivamente educativa e mai punitiva.

Ciò, del resto, era stato riconosciuto dallo stesso legislatore del 1975, che nel medesimo art. 79 aveva riservato ad "apposita legge" l'emanazione di un ordinamento giudiziario minorile (intento, peraltro, rimasto inattuato a distanza di sedici anni).

L'irragionevolezza delle predette preclusioni per le misure, quali l'affidamento in prova e la semilibertà, atte a realizzare le esigenze di rieducazione e reinserimento sociale del minore emerge, d'altra parte, dalla loro insussistenza ai fini della liberazione condizionale (concedibile ai minori "in qualunque momento dell'esecuzione e qualunque sia la durata della pena detentiva inflitta": art. 21 regio decreto-legge 20 luglio 1934, n.1404): sicchè la loro persistenza potrebbe indurre prassi giurisprudenziali che, largheggiando nella valutazione del requisito del "ravvedimento", estendano - per sottrarre i minori al regime carcerario - l'applicazione di quest'ultimo istituto, nonostante che esso sia svincolato da adeguate forme di controllo sociale e di stimolo rieducativo.

2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile, per due ordini di motivi.

Il Tribunale, rileva innanzitutto l'Avvocatura, ha omesso di accertare la sussistenza dello speciale presupposto della mancanza di "elementi atti a far ritenere la sussistenza di collegamenti con la criminalità organizzata o eversiva" - che condiziona la concessione di misure alternative alla detenzione ai condannati per gravi delitti, tra i quali quelli commessi, come nella specie, con finalità di terrorismo - posto dall'art. 4 bis della legge n. 354 del 1975, introdotto con l'art. 1 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 203.

Dall'ordinanza di rimessione - emessa dopo l'entrata in vigore di tale disposizione - non risulta, inoltre, che sia stata espletata la speciale procedura da questa prevista, consistente nell'acquisizione da parte della magistratura di sorveglianza di "dettagliate informazioni per il tramite del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica". Un secondo motivo di inammissibilità discende, ad avviso dell'Avvocatura, dal fatto che nella specie il condannato, al momento dell'emanazione dell'ordinanza, aveva già compiuto il ventunesimo anno di età. Infatti, poichè l'art. 24 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272 prevede che le misure alternative alla detenzione siano applicate secondo le norme e con le modalità previste per i minorenni anche a coloro che nel corso della esecuzione abbiano compiuto il diciottesimo, ma non il ventunesimo anno di età, dovrebbe ritenersi che, anche in caso di reato commesso durante la minore età, venga meno col compimento del ventunesimo anno la specialità della "condizione minorile", e quindi l'esigenza di continuità educativa che sta a base dell'assimilazione degli interventi penali nei confronti del giovane adulto a quelli nei confronti del minorenne.

Nel merito, poi, la questione sarebbe infondata, perchè la diversità della condizione minorile non potrebbe indurre a ritenere irragionevoli i requisiti attinenti all'entità della pena in concreto irrogata ed alla parziale espiazione della stessa discrezionalmente valutati ex ante dal legislatore ai fini dell'applicabilità delle misure alternative.

D'altra parte, l'esigenza di individualizzazione del trattamento penitenziario sussiste egualmente per tutti i detenuti e trova spazio nella prognosi di reinserimento che si richiede per la concessione di benefici in questione.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale per i minorenni di Genova ha sollevato questione di legittimità costituzionale - per contrasto con l'art. 3 della Costituzione - dell'art. 79, primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354, contenente norme sull'ordinamento penitenziario, nella parte in cui non consente di ritenere che, nei confronti di soggetti minori di età all'epoca dei fatti-reato commessi, le misure, alternative alla detenzione, dell'affidamento in prova al servizio sociale e della semi-libertà operino con modalità diverse da quelle stabilite dalle singole disposizioni che le prevedono (artt. 47, 48 e 50 della citata legge n. 354 del 1975).

Per la disposizione impugnata, infatti, "le norme della presente legge si applicano anche nei confronti dei minori degli anni diciotto sottoposti a misure penali, fino a quando non si sarà provveduto con apposita legge": il che comporta, secondo la consolidata interpretazione della Corte di cassazione, che per ottenere l'ammissione all'affidamento in prova al servizio sociale e alla semilibertà, i soggetti che erano minori al momento del fatto, debbono, al pari di chi era adulto allo stesso momento, essersi visti infliggere una pena non superiore a tre anni di reclusione, o, rispettivamente, avere scontato più di metà della pena inflitta.

La parificazione - tra chi era minore al momento del fatto e chi non lo era - effettuata dalla norma impugnata ai fini dei requisiti per usufruire di misure alternative alla detenzione, violerebbe, secondo il Tribunale rimettente, il primo comma dell'art. 3 della Costituzione, in quanto disciplinerebbe in maniera identica le condizioni penitenziarie di soggetti tra loro profondamente diversi, quali gli adulti ed i giovani che si siano resi responsabili di reati durante la minore età.

2.- Preliminare all'esame della questione così proposta è la considerazione di due eccezioni di inammissibilità evidenziate dall'Avvocatura dello Stato. Per la prima di esse la questione di costituzionalità sarebbe stata posta prematuramente, nel senso che dall'ordinanza di rimessione non risulta che il Tribunale per i minorenni di Genova abbia, come imposto dal decreto-legge n. 152 del 13 maggio 1991, convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 203, accertato - tramite il Comitato per la sicurezza pubblica competente - l'esistenza o meno di collegamenti attuali tra il soggetto richiedente le misure alternative e la criminalità organizzata o eversiva. Tale accertamento è infatti richiesto dalla predetta legge come condizione per la concessione delle misure in questione a soggetti che abbiano riportato - come nel caso oggetto del giudizio principale - condanna per particolari reati.

L'eccezione non è fondata. L'effettuazione degli accertamenti sopra specificati presuppone l'esistenza di una norma che, in astratto, consenta a chi la richiede di ottenere la misura alternativa, e ne condiziona - ove ricorrano le specifiche situazioni ivi considerate - la concessione in concreto: se tale norma generale non esistesse, gli accertamenti, infatti, sarebbero arbitrari.

Nel caso in esame, il Tribunale ha impugnato per sospetta incostituzionalità l'art. 79 della legge n. 354 del 1975, proprio perchè tale norma non consente l'accesso dei minori alle misure alternative con modalità diverse da quelle previste per gli adulti. E, quindi, solo l'eventuale accoglimento dell'incidente di costituzionalità, rendendo possibile l'applicazione in via generale ed astratta di tali misure a minori che alla stregua della suddetta disposizione non ne potrebbero usufruire, legittimerebbe il controllo sulla esistenza degli specifici requisiti per la concessione in concreto dei provvedimenti richiesti. Onde la questione deve ritenersi, sotto tale profilo, ammissibile.

Con la seconda eccezione, l'Avvocatura dello Stato sostiene l'irrilevanza della questione di costituzionalità in quanto, avendo il soggetto interessato superato il ventunesimo anno di età, egli sarebbe fuori dal raggio di ultrattività della condizione minorile che l'art. 24 del decreto legislativo n. 272 del 1989 fissa all'età di ventuno anni. Ma anche questa eccezione non è fondata. L'art. 3 delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni (allegato al d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448) stabilisce, invero, che l'ultrattività della condizione del minore, per ciò che riguarda le attribuzioni del tribunale di sorveglianza, cessa al compimento del venticinquesimo anno di età: e tra tali attribuzioni vi è certamente quella di concedere le misure alternative alla pena detentiva nei confronti di coloro che commisero il reato quando erano minori degli anni diciotto. La decisione oggetto del giudizio principale va rapportata a questo limite, dato che quello previsto dal decreto legislativo n.272 del 1989 si riferisce solo alla fase dell'esecuzione delle misure alternative e tende a garantire - innovando rispetto alla disciplina precedente - che l'esecuzione, tra i diciotto e i ventuno anni, avvenga ancora secondo le modalità previste per i minori (in particolare, a cura del servizio sociale minorile), anzichè secondo quelle vigenti per gli adulti.

3.- Passando all'esame del merito, deve innanzitutto ricordarsi che questa Corte ha numerose volte sottolineato che la tutela del minore è interesse assistito da garanzia costituzionale (artt. 30 e 31 Cost.) e che, in caso di commissione di reati, la giustizia minorile deve essere improntata all'essenziale finalità di recupero del minore deviante mediante la sua rieducazione ed il suo reinserimento sociale (cfr., ad esempio, le sentenze nn. 222 del 1983 e 206 del 1987). Questa finalizzazione caratterizza tutti i momenti e le fasi attraverso le quali la giurisdizione penale si esplica nei confronti dei minori.

Così, con riferimento alla fase istruttoria, la Corte ha sottolineato che, nel processo minorile, il pubblico ministero non è solo il titolare dell'esercizio dell'azione penale e della pretesa punitiva, ma anche "l'organo che presiede e coopera al conseguimento del peculiare interesse - dovere dello Stato al recupero del minore" (sentenza n. 49 del 1973); ed ha ritenuto, in via interpretativa, che non potesse estendersi ai minori il divieto di concessione della libertà provvisoria posto dall'art.1, primo comma, della legge n. 152 del 1975, dato che un simile rigido automatismo contrasterebbe con la necessità che le valutazioni del giudice, in materia di carcerazione preventiva, siano "fondate su prognosi ....individualizzate in ordine alle prospettive di recupero del minore deviante" (sentenza n. 46 del 1978).

Nella stessa ottica, con riferimento alla fase del giudizio, la Corte ha considerato inderogabile la necessità che il giudizio nei confronti del minore sia opera di un giudice specializzato, quale il Tribunale per i minorenni, ed è perciò pervenuta a ritenere ingiustificata la residua deroga alla competenza di tale organo data dall'attribuzione del giudizio al tribunale ordinario quando alla commissione del reato abbiano partecipato maggiorenni (sentenza n. 222 del 1983). Si tratta, invero, di un istituto che, "insieme agli altri organi che ne preparano o fiancheggiano l'operato", è preordinato all'adempimento del compito della protezione della gioventù additato dall'art. 31, terzo comma, Cost., dato che "i giudici minorili devono non solo adeguatamente vagliare la personalità del minore, ma individuare rispetto ad essa il trattamento rieducativo più adeguato", e devono a tale fine compiere valutazioni "fondate su prognosi particolarmente individualizzate" (sentenze nn. 222 del 1983, 128 del 1987 e 78 del 1989).

Ad analoghe esigenze deve essere improntato il trattamento del minore anche nella fase esecutiva: ed è perciò che la Corte, ha, non solo sottolineato l'esigenza che il ricorso all'istituzione carceraria sia considerato, per i minori, come "ultima ratio" (sentenza n. 46 del 1978), ma ha dichiarato - con la citata sentenza n. 128 del 1987 - l'illegittimità costituzionale della legge 9 ottobre 1974, n. 632, nella parte in cui, ratificando il trattato in materia di estradizione tra l'Italia e gli USA, firmato a Roma il 18 gennaio 1973, consente l'estradizione dell'imputato minorenne anche nei casi in cui l'ordinamento della Parte richiedente non lo considera minore, assoggettandolo al trattamento previsto per gli adulti: parificazione che non può, quindi, ritenersi giustificata neppure nel caso di commissione di gravi reati considerato in tale decisione.

4.- Con riferimento alla fase di cognizione, l'esigenza di adeguamento ai suddetti principi è stata dal legislatore tenuta in particolare considerazione nel dettare le disposizioni del nuovo processo penale minorile, la cui "complessiva ispirazione rieducativa" (cfr. sentenza n.182 del 1991) risalta già nella direttiva generale posta con l'art. 3 della legge delega n. 81 del 1987, volta ad apportare ai principi generali del nuovo processo penale "le modificazioni ed integrazioni imposte dalle particolari condizioni psicologiche del minore, dalla sua maturità e dalle esigenze della sua educazione". Sulla scorta di tale indirizzo, sono stati introdotti congegni ed istituti tendenti ad attenuare l'offensività del processo per il minore ed a renderne residuale la detenzione, restringendo, ad esempio, i casi di custodia cautelare, estendendo l'ambito delle sanzioni sostitutive ed introducendo il nuovo istituto della sospensione del processo con messa alla prova.

Con riferimento alla fase esecutiva, invece, le esigenze di recupero e di risocializzazione dei minori devianti e, quindi, di accentuazione della funzione rieducativa della pena e di differenziazione del loro trattamento rispetto a quello previsto per gli adulti - che discendono da una considerazione unitaria dei principi posti negli artt. 3, 27, terzo comma, 30 e 31 Cost. e sono imposte anche da convenzioni internazionali (cfr. art.14, par. 4, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, ratificato con legge 25 ottobre 1977, n. 881) -, restano tuttora non integralmente soddisfatte.

Con l'impugnato art. 79, infatti, sono state indiscriminatamente estese ai minori le disposizioni dettate per gli adulti dalla legge n. 354 del 1975 di riforma dell'ordinamento penitenziario; e benchè la disposizione - introdotta alla fine dell'iter parlamentare per evitare che, per via dell'abrogazione del vecchio regolamento, venisse a mancare per i minori una disciplina della materia - fosse dichiaratamente transitoria, in quanto destinata a valere "fino a quando non sarà provveduto con apposita legge", essa è rimasta tuttora vigente.

L'assoluta parificazione tra adulti e minori che - secondo l'univoco indirizzo interpretativo della Corte di cassazione - consegue alla mancata introduzione, nella legislazione successiva, degli adattamenti e correttivi richiesti dalla specificità della condizione minorile non è, indubbiamente, in armonia con i suesposti principi. In particolare, per quanto attiene alle misure alternative alla detenzione, la rigida applicazione anche ai minori dei limiti di pena inflitta e, rispettivamente, scontata, previsti per l'affidamento in prova al servizio sociale e per la semilibertà, comporta che il regime di detenzione in carcere non è differenziato rispetto a quello stabilito per gli adulti e che resta perciò compressa quell'esigenza di specifica individualizzazione e flessibilità del trattamento che l'evolutività della personalità del minore e la preminenza della funzione rieducativa richiedono.

La necessità di non sottovalutare "la pericolosità e gravità del fenomeno della delinquenza minorile" non significa, infatti, - come già evidenziato nella citata sentenza n. 46 del 1978 - che debbano trascurarsi le "possibilità di recupero di soggetti non ancora del tutto maturi dal punto di vista fisiopsichico": tanto più che - come giustamente rileva il giudice a quo - con le norme che estendono ai minori le predette limitazioni alla concessione dell'affidamento in prova e della semilibertà ne convive un'altra che consente di concedere a costoro la liberazione condizionale "in qualunque momento dell'esecuzione e qualunque sia la durata della pena inflitta" (art. 21 del regio decreto-legge 20 luglio 1934, n. 1404).

Tale disposizione evidenzia che, rispetto ai minori, è particolarmente pressante l'esigenza che "il protrarsi della realizzazione della pretesa punitiva venga riesaminato al fine di accertare se in effetti la quantità di pena espiata abbia o meno assolto positivamente al suo fine rieducativo" (sentenza n. 204 del 1974); e pur se la sua applicazione, in quanto legata al "sicuro ravvedimento" del condannato, presuppone un congruo periodo di espiazione, essa è di certo indice di un criterio, coerente alla preminenza per il minore della finalità rieducativa della pena, secondo cui questa va applicata solo fino al momento in cui svolga un'effettiva funzione di emenda.

Perciò, se si considera che tra i due istituti della semilibertà e della liberazione condizionale è ravvisabile un rapporto di progressione quanto a requisiti oggettivi, condizioni soggettive ed entità dei vantaggi per il condannato, non può negarsi che la previsione, per i minori, di limiti rigidi per la prima ed ampiamente flessibili per la seconda comporta un'incoerenza sistematica che richiede attenta riconsiderazione; e ciò anche per evitare il rischio - segnalato dal Tribunale rimettente - che le esigenze di individualizzazione del trattamento portino nella pratica ad impiegare la seconda misura come un surrogato della prima, con ciò frustrando la più spiccata attitudine risocializzante che questa possiede.

5.- L'illustrata disarmonia della norma impugnata rispetto ai principi costituzionali dianzi richiamati non può però condurre all'accoglimento della questione, dato che questa, secondo l'impostazione dell'ordinanza di rimessione, si risolve nella richiesta di una pronuncia additiva che modifichi le condizioni per la concessione ai minori delle misure dell'affidamento in prova al servizio sociale e della semilibertà.

É evidente, infatti, che la scelta delle diverse modalità non può che essere rimessa alla discrezionalità del legislatore, data la possibilità, al fine di condurre la normativa a coerenza costituzionale, di una pluralità di soluzioni, rinvenibili o ponendo limiti diversi da quelli ora previsti, per tutte o solo per talune delle misure alternative, o risolvendo il problema nell'ambito di una più organica regolamentazione della materia che consideri anche la disciplina della liberazione condizionale relativa ai minori. Stante questa impostazione del "petitum", la questione non può che essere dichiarata inammissibile.

D'altra parte, una pronunzia interamente caducatoria della norma condurrebbe ad un vuoto legislativo dei cui effetti la Corte ritiene di dover tener conto, posto che essi, allo stato, inciderebbero sulla stessa possibilità per i minori di usufruire delle misure alternative alla detenzione. Ma a tale conclusione si dovrebbe pur sempre giungere - non potendosi mantenere più a lungo nell'ordinamento una norma ai limiti della incostituzionalità - ove il legislatore non provvedesse tempestivamente a varare una normativa in materia, conforme ai principi costituzionali, alla luce dei criteri sopraindicati.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 79, primo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà), in relazione agli artt. 47, 48 e 50 della stessa legge, sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale per i minorenni di Genova, in funzione di Tribunale di sorveglianza per i minorenni, con ordinanza del 30 maggio1991.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16/03/92.

Aldo CORASANITI, Presidente

Ugo SPAGNOLI, Redattore

Depositata in cancelleria il 25 marzo  del 1992.