SENTENZA N.408
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori Giudici:
Dott.
Francesco SAJA Presidente
Prof.
Giovanni CONSO
Prof.
Ettore GALLO
Prof.
Giuseppe BORZELLINO
Dott.
Francesco GRECO
Prof.
Renato DELL'ANDRO
Prof.
Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo
SPAGNOLI
Prof.
Francesco Paolo CASAVOLA
Prof.
Antonio BALDASSARRE
Prof.
Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro
FERRI
Prof.
Luigi MENGONI
Prof. Enzo
CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1224 del
codice civile, 429, terzo comma, del codice di procedura civile, 150 delle
disposizioni di attuazione del codice di procedura civile e dell'art. i, terzo
comma, lett. b, della legge 27 maggio 1959, n. 324 (<Miglioramenti economici
al personale statale>), come sostituito dall'art. 1 della legge 3 marzo
1960, n. 185 (<Modificazioni alla legge 27 maggio 1959, n. 324>),
promossi con le seguenti ordinanze:
1)
ordinanza emessa il 17 ottobre 1984 dal Tribunale di Firenze nel procedimento
civile vertente tra l'I.N.A.D.E.L. e Raddi Luciano ed altri, iscritta al n. 1342 del registro
ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 91 bis
dell'anno 1985;
2)
ordinanza emessa il 4 luglio 1985 dal Tribunale amministrativo regionale della
Liguria sul ricorso proposto da Mazzotta Cesare ed
altro contro l'E.N.P.A.S., iscritta al n. 804 del registro ordinanze 1985 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17/la s.s. dell'anno
1986;
3)
ordinanza emessa il 13 giugno 1985 dal Tribunale amministrativo regionale della
Liguria sul ricorso proposto da Chiesa Angelo contro l'E.N.P.A.S., iscritta al
n. 8 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 17/la s.s. dell'anno 1986;
4)
ordinanza emessa il 28 marzo 1985 dal Tribunale amministrativo regionale della
Liguria sul ricorso proposto da Biso Alessandra
contro il Ministero della Pubblica Istruzione ed altri, iscritta al n. 340 del
registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 30/1a s.s. dell'anno 1986.
Visto
l'atto di costituzione di Biso Alessandra nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice relatore Gabriele
Pescatore;
uditi
l'avv. Carlo Rienzi per Biso
Alessandra e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
10. - Con
l'ordinanza in data 13 giugno 1985 (R.O. n. 804/85),
il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo
comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n. 324, come sostituito dall'art.
1 della legge 3 marzo 1960, n. 185, nella parte in cui esclude la
computabilità dell'indennità integrativa speciale agli effetti
dell'indennità di buonuscita E.N.P.A.S.
La
questione, pur riguardando articoli di legge diversi, e in tutto analoga a
quella dichiarata inammissibile con la sentenza 25
febbraio 1988, n. 220- in relazione agli artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione- sotto il profilo che detta esclusione rientra nell'esercizio di
discrezionalità legislativa non censurabile da questa Corte. Ricorrendo
l'eadem ratio decidendi, non sussistono motivi per discostarsi da tale
decisione, del tutto inconferente essendo il richiamo
all'art. 97 della Costituzione, che non può riguardare in alcuna maniera
la misura delle prestazioni previdenziali dei pubblici dipendenti.
Nello
stesso giudizio, il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria ha
sollevato altresì, subordinatamente all'accoglimento della precedente e
in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.
1224 cod. civ., 429, terzo comma, cod. proc. civ. e 150 disp.
attuaz. cod. proc. civ., nella parte in cui escludono
la rivalutazione automatica del credito relativo alla indennità di
buonuscita E.N.P.A.S.
La
questione, essendo proposta in via sub ordinata rispetto all'accoglimento di
quella relativa alla computabilità della indennità integrativa
speciale agli effetti della indennità di buonuscita E.N.P.A.S., che per
le ragioni già esposte va ritenuta inammissibile, deve a sua volta
essere dichiarata inammissibile.
11. - Il
Tribunale di Firenze impugna gli artt. 1224, secondo comma, cod. civ. e 429,
terzo comma, cod. proc. civ. e censura, in riferimento all
'art . 3 della Costituzione, la mancata previsione di un criterio automatico
per il risarcimento del danno da svalutazione in caso di tardivo pagamento di
crediti previdenziali (nella specie, si verteva in tema di indennità
premio di servizio dovuta dall'I.N.A.D.E.L.).
Il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria con le ordinanze 28 marzo
1985 (R.O. n. 8/86) e 4 luglio 1985 (R.O. n. 340/86) impugna, oltre agli artt. 1224 cod. civ. e
429, terzo comma, cod. proc. civ., anche l'art. 150 disp.
attuaz. cod. proc. civ. e censura, in riferimento
agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113 della
Costituzione, l'esclusione della rivalutazione automatica del credito relativo
alla indennità di buonuscita E.N.P.A.S.
Pur tenuto
conto delle rispettive peculiarità, le questioni risultano analoghe e
possono essere congiuntamente decise.
12.-Il
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria invoca vari parametri
costituzionali, ma il fulcro dell'argomentazione, riferita specificamente alla
indennità di buonuscita E.N.P.A.S., sta nella discriminazione, che si
assume ingiustificata, in danno del dipendente statale.
Nell'ambito
del rapporto di lavoro privato, le indennità di fine rapporto, avendo
natura retributiva, ricadono nella previsione dell'art. 429, terzo comma, cod.
proc. civ. e fruiscono quindi, in caso di tardivo pagamento, della
rivalutazione automatica.
Altrettanto
avviene - osserva il giudice a quo - per alcune categorie di pubblici
dipendenti, le cui indennità di anzianità fanno capo direttamente
all'ente datore di lavoro, senza l'intermediazione di alcun fondo ne di altra
struttura a carattere previdenziale.
In tale
situazione, risultano irrazionalmente discriminati crediti che sono tra loro
omogenei, pur quando si diversifichino per la qualità del soggetto
debitore e per le modalità di erogazione.
La
disparità risulta particolarmente evidente e grave - si osserva ancora -
ove si consideri per un verso che da anni si assiste alla progressiva
assimilazione della indennità di buonuscita a quelle aventi natura
retributiva e per l'altro che é ormai per jus receptum riconosciuta la rivalutabilità
del credito di lavoro del pubblico dipendente.
La prospettazione del Tribunale amministrativo regionale per
la Liguria, pur riferendosi a dati di fatto reali e pur cogliendo aspetti di
indubbio rilievo, non può essere condivisa.
La Corte
ha già affermato che la previsione della rivalutazione automatica del
credito si lega a specifiche finalità riconosciute caso per caso dalla
legge e non può quindi considerarsi espressione di un principio generale
dell'ordinamento (v., in tema di crediti di lavoro, la sentenza 21 luglio
1981, n. 139).
Quanto poi
al diverso regime dei crediti di lavoro e di quelli di natura previdenziale, la
Corte non ravvisa motivi per discostarsi dalla propria precedente
giurisprudenza e segnatamente dalla sentenza 22
dicembre 1977, n. 162. Come poneva in luce tale decisione, sono infatti
innegabili le diversità tra le due categorie di credito e non può
sotto questo aspetto censurarsi che il legislatore abbia distintamente
disciplinato le conseguenze derivanti dal ritardo nell'adempimento.
Altrettanto deve dirsi circa la addotta discriminazione tra alcune categorie di pubblici dipendenti: la Corte ha già deciso nel senso della non comparabilità tra loro di singole previsioni previdenziali appartenenti a differenti sistemi normativi (sentt. 11 febbraio 1988, n. 220
; 10 marzo 1983, n. 46 e 13 marzo 1980, n. 26).13.-Il
Tribunale di Firenze ricorda anzitutto che nella giurisprudenza della Corte di
cassazione e saldamente acquisito il principio che vuole sottoposto alla
disciplina dell'art. 1224, secondo comma, cod. civ. il danno da svalutazione
per crediti previdenziali adempiuti tardivamente. Tale consolidato indirizzo
implica la possibilità di ricorrere a presunzioni siffatte che
consentano al giudice di pervenire, caso per caso e con esclusione di ogni
automatismo, ad una determinazione che rispecchi le conseguenze
dell'adempimento sul patrimonio del singolo creditore.
Per il
modesto consumatore ciò avviene con riferimento alle normali e personali
necessita di impiegare il denaro per gli ordinari bisogni della vita e quindi
con riferimento agli indici ufficiali dei prezzi al consumo per le famiglie di
operai e di impiegati.
Il
riferimento agli ordinari bisogni del modesto consumatore (e l'affermata
connessa esclusione di ogni automatismo risarcitorio) implica del pari -
prosegue il giudice a quo -l'escludere che si sia
inteso far consistere lo specifico pregiudizio nel minore potere di acquisto di
beni di consumo che la somma dovuta possiede al momento del tardivo pagamento.
Occorre dunque allegare un diverso pregiudizio particolare, come quello di aver
dovuto, per i propri bisogni di vita, far ricorso al credito a condizioni
onerose, di essere stato costretto, per sostenersi, ad alienare beni idonei a
salvaguardare dalla svalutazione, di non aver potuto investire le somme
spettanti in modo tale da assicurare questo stesso risultato, e così
via.
La
conseguenza che ne deduce il Tribunale di Firenze e che verrebbe danneggiato
irrimediabilmente proprio colui al quale, per effetto del ritardo nella erogazione
previdenziale, non resta che comprimere la soddisfazione delle proprie esigenze
di vita. Si realizzerebbe una disparità di trattamento fra creditori che
non potrebbe trovare giustificazione alla luce del principio di uguaglianza.
14. -Se lo
stato della giurisprudenza fosse esattamente quello che il Tribunale di Firenze
assume a base della propria ordinanza, sarebbe difficile non convenire sulla
esistenza di una irrazionale disparità di trattamento.
Vi sono
tuttavia elementi per giungere a conclusioni diverse.
La stessa
sentenza, cui fa richiamo il giudice a quo (Cass., Sezioni unite civili, 4
luglio 1979, n. 3776) ha ritenuto di poter assicurare in via generale una
maggiore tutela rispetto al danno normalmente causato dalla svalutazione
monetaria, attenuando l'onere della prova imposto dall'art. 1224, secondo
comma, cod. civ. con il ricorso a presunzioni correlate alla qualita del creditore. E' infatti notorio-come
testualmente rileva la sentenza-<che ciascuna categoria di creditori, e
più in generale ciascuna categoria di persone, pur nella grande
varietà dei possibili modi d'impiego del denaro, adotta in materia modi
coerenti con le qualità professionali, con i bisogni che le personali
possibilità finanziarie consentono di soddisfare, con le abitudini
derivate dalla mentalità e dall'ambiente di vita: i quali modi si
prestano ad essere considerati sistematici e perciò ripetibili>.
Fermo
dunque l'onere della corrispondente allegazione- prosegue la Corte di
cassazione-e in mancanza di allegazioni e prove di diverso contenuto, relative
ad eventuali investimenti particolari specificamente programmati, il maggior
danno che in generale deriva al creditore dal fatto che la somma dovuta abbia,
al momento del tardivo pagamento, un potere di acquisto minore di quello che
essa aveva alla scadenza della relativa obbligazione può essere desunto
da presunzioni siffatte che consentano al giudice di pervenire, caso per caso,
e con esclusione di ogni automatismo, ad una determinazione che, secondo il suo
prudente apprezzamento (formato eventualmente anche con valutazioni equitative,
ai sensi dell'art. 1226 cod. civ.) rispecchi l'effettiva incidenza dell'inadempimento-nel cui corso intervenga la svalutazione monetaria-sul patrimonio del singolo creditore.
Da queste
premesse la Corte di cassazione fa discendere una differenziata casistica,
indicando per ciascuna categoria di creditori i possibili criteri di
determinazione presuntiva del danno.
Per stare
a ciò che specificamente rileva in ordine alla questione di
legittimità costituzionale in esame, circa la categoria del modesto
consumatore la Corte di cassazione pone in luce <le normali e personali
necessita di impiegare il denaro per gli ordinari bisogni della vita> e
quindi il <riferimento (ciò che nel caso può costituire il
criterio residuale più attendibile) agli indici ufficiali dei prezzi al
consumo per le famiglie di operai e impiegati>.
Tornando,
poi, sulla questione, la stessa Corte di cassazione (sent. 5 aprile
1986, n. 2368) ha precisato che la condizione di mero consumatore e,
dunque, di soggetto che nè risparmia nè fa investimenti di alcun genere, consente di
presumere l'esistenza di un danno inerente all'impiego del denaro per il
consumo e perciò verosimilmente corrispondente al maggior costo (in
espressione monetaria) dei beni di consumo, il cui acquisto al tempo di
scadenza dell'obbligazione ugualmente avrebbe sottratto la somma agli effetti
dell'inflazione.
Per questa
categoria di creditori e del tutto appropriato, nella determinazione
forfettaria del danno, il riferimento agli indici ISTAT, riguardanti appunto le
variazioni dei prezzi in relazione al consumo delle famiglie di operai e
impiegati.
I principi
enunciati hanno trovato importanti applicazioni, sempre ad opera della Corte di
cassazione (cfr. sent.
3 maggio 1986, n. 3004), proprio in tema di prestazioni previdenziali.
Il
creditore previdenziale - si e infatti affermato - si inquadra, almeno di
regola, nella figura del cosiddetto <modesto consumatore> e fruisce
quindi di una presunzione peculiare rispetto a quelle che assistono le altre
figure di creditori: fondandosi proprio sul fatto che il <modesto
consumatore> spende tutto il denaro disponibile per le esigenze di vita (e cioé per procurarsi beni di consumo e servizi) e
costituendo tali spese una utilizzazione del denaro sottratta agli effetti
della svalutazione monetaria, la presunzione porta a ritenere che questo
più utile impiego per effetto dell'inadempimento del debitore rimanga
precluso al creditore, il quale dovrà ricorrere ad una maggior quantità
di moneta per procurarsi i necessari beni di consumo e servizi.
Se ne
deduce che per tale categoria di creditori <la prova del danno non abbisogna
di particolari allegazioni e di specifiche dimostrazioni, operando la ridetta
presunzione sulla base della dedotta qualità personale del creditore
(es.: modesto impiegato, pensionato) e della natura del credito (es.:
stipendio, prestazione previdenziale, ecc.)>. La presunzione di danno e
dunque <senz'altro giustificata quando abbia ad oggetto ratei di pensione o,
comunque, prestazioni di non notevole importo (es.: importi differenziali di
indennità)>; non lo e altrettanto solo quando <si verta in tema di
prestazioni di rilevante importo (es.: indennità di fine rapporto di
notevole ammontare ed erogate in unica soluzione)>.
15. -
Sebbene la giurisprudenza continui a riferirsi a <criteri
personalizzati>, appare evidente come in tema di crediti previdenziali le
conclusioni raggiunte vadano alquanto oltre e creino un tessuto interpretativo,
in presenza del quale questa Corte ritiene che si possa sfuggire, nel nuovo
quadro complessivo determinato dalle decisioni dei giudici ordinari e
amministrativi, a censure di illegittimità, in riferimento così
all'art. 3 come all'art. 38 della Costituzione.
In altri
termini, le enunciazioni riportate inducono alla conclusione che le somme
percepite a titolo di prestazione previdenziale sono per loro natura,
più che per le particolari qualità personali del singolo
creditore considerato, normalmente destinate alle comuni esigenze di vita ed in
quanto tali sensibili al danno conseguente alla svalutazione monetaria.
In caso di
tardivo pagamento deve dunque provvedersi ad eliminare tale danno, pur quando
sia impossibile allegare la prova di uno specifico pregiudizio.
Sfuggono a
tale regime le somme di rilevante importo corrisposte in unica soluzione; nel
qual caso trovano applicazione - secondo quanto ha espressamente statuito la
già richiamata sentenza 3 maggio
1986, n. 3004-regole e criteri concernenti il creditore occasionale.
Tenuto conto
della obbiettiva destinazione presuntivamente riconosciuta alla prestazione
previdenziale, le qualità personali del singolo creditore possono al
più valere in senso opposto rispetto a quanto finora si e sovente
enunciato; e cioé non a corroborare la presunzione
ma solo a farla cadere, ove risulti la presenza di condizioni economiche tali
da rendere indifferente la prestazione previdenziale rispetto al
soddisfacimento degli ordinari bisogni di vita.
Tale
constatazione si fonda anch'essa su un elemento obbiettivo, costituito dalla
concezione della moneta come bene fungibile e strumento di scambio, dotata,
dunque, di valore nella misura in cui sia reso possibile al creditore di
adoperarla utilmente a tale scopo. L'asserito conseguente costo sociale della stabilita
monetaria non e necessariamente destinato a passare attraverso la soluzione che
sacrifichi il creditore, cui il tempestivo adempimento appresta soltanto <i
mezzi per vivere>.
16. -
Autonomo rispetto al tema della svalutazione e quello relativo agli interessi
dovuti in caso di ritardo nell'adempimento della prestazione previdenziale. Nei
presenti giudizi, in sede di discussione orale, si e fatto ampio riferimento al
problema, sul quale pare opportuno rilevare soltanto che, secondo
l'orientamento della giurisprudenza, la decorrenza dei termini fissati dalla
legge determina automaticamente la mora, con la corresponsione degli interessi
legali; si viene così a derogare ai principi circa l'emissione del
titolo di spesa come elemento per la piena ed incondizionata operatività
del credito verso lo Stato. La giurisprudenza, riferendosi proprio alle
indennità di buonuscita e di fine servizio, erogate rispettivamente
dall'E.N.P.A.S. e dall'I.N.A.D.E.L., ha statuito che
la decorrenza dei termini posti dall'art. 26 d.P.R.
29 dicembre 1973, n. 1032 (modificato dall'art. 7, ultimo comma, l. 20 marzo
1980, n. 75) legittima la pretesa dei dipendenti dello Stato degli interessi
legali; mentre al premio di servizio (dovuto ai dipendenti locali) ha ritenuto
applicabile l'art. 7 della l. 11 agosto 1973, n. 533. Tale norma, incidendo
direttamente proprio sui tempi del meccanismo di liquidazione della
prestazione, vale a costituire automaticamente in mora l'ente (in parallelo con
la previsione dell'art. 1219 n. 2 cod. civ.) allo scadere del termine previsto,
decorrente dalla richiesta del dipendente, senza che l'I.N.A.D.E.L.
si sia pronunciato, con l'effetto conseguente di far decorrere da tale data (anzichè da quella della domanda giudiziale) gli
interessi moratori sul suo credito, pur in mancanza dell'emissione del mandato
di pagamento.
Siffatto
principio, nell'ambito suo proprio, pone in luce un altro separato profilo
dell'assetto giurisprudenziale in materia di inadempimento dell'obbligazione
previdenziale; in tale quadro si collocano le considerazioni, innanzi esposte,
di questa Corte sul tema della svalutazione, che non sono toccate da questo
ulteriore riflesso.
17.-Per
quanto si é detto, il sistema legislativo vigente é suscettibile
di una interpretazione che raggiunge proprio quegli scopi di tutela del modesto
creditore previdenziale cui tendono i giudici remittenti.
Avuto
riguardo a tale interpretazione, e non sussistendo la addotta disparità
di trattamento, le questioni sollevate vanno dichiarate infondate in riferimento
al principio di eguaglianza, cui si é dedicato specifico esame.
L'efficacia della tutela così assicurata esime peraltro dal considerare partitamente le censure di legittimità mosse in
relazione agli ulteriori parametri costituzionali invocati nelle ordinanze del
Tribunale amministrativo regionale per la Liguria.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i
giudizi,
a)
dichiara: inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, terzo comma, lett. b), della legge 27 maggio 1959, n. 324
(<Miglioramenti economici al personale statale>), come sostituito
dall'art. 1 della l. 3 marzo 1960, n. 185 (<Modificazioni alla legge 27
maggio 1959, n. 324>), sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per
la Liguria con ordinanza 13 giugno 1985 (R.O. n. 804
del 1985), in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e
97 della Costituzione;
b) dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale degli artt.
1224, cod. civ., 429, terzo comma, cod. proc. civ. e 150 disp.
attuaz. cod. proc. civ., sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per la Liguria con ordinanza 13 giugno 1985 (R.O. n. 804 del 1985) in riferimento agli artt. 3. 36,
primo comma, 38, secondo comma, 97, 24 e 113 della Costituzione;
c)
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1224, secondo comma, cod. civ. e
429, terzo comma, cod. proc. civ., sollevata dal Tribunale di Firenze con
ordinanza 17 ottobre 1984 (R.O. n. 1342 del 1984) in
riferimento all'art. 3 della Costituzione;
d)
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 1224, secondo comma, cod. civ.,
429, terzo comma, cod. proc. civ. e 150 disp. attuaz. cod. proc. civ. sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale per la Liguria con ordinanze 28 marzo 1985 (R.O. n. 8 del 1986) e 4 luglio 1985 (R.O.
n. 340 del 1986) in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo
comma, 97, 24 e 113 della Costituzione.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 24/03/88.
Francesco
SAJA, PRESIDENTE
Gabriele
PESCATORE, REDATTORE
Depositata
in cancelleria il 07 Aprile 1988.