SENTENZA N. 35
ANNO 1986
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
composta dai signori:
Prof. Livio PALADIN, Presidente
Avv. Oronzo REALE
Avv Albero MALAGUGINI
Prof. Antonio LAPERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
Prof. Giuseppe FERRARI
Dott. Francesco SAJA
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL’ANDRO,Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale
dell'art. 44, legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di
diffusione radiofonica e televisiva) promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 7 novembre 1977 dal pretore di Porretta
Terme nel procedimento penale a carico di Cesarini
Mario ed altri, iscritta al n. 6 del registro
ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 74
dell'anno 1978;
2) ordinanza emessa il 15 marzo 1984 dal tribunale di Alessandria
nel procedimento civile vertente tra s.r.l. Teleradiocity
e s.p.a. Propagazione Audiovisivi, iscritta al n. 452 del registro ordinanze
1984 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 dell'anno
1984.
Visto l'atto di costituzione della s.p.a. Propagazione Audiovisivi, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1986
il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La legge 14 aprile 1975, n. 103, recante "Nuove norme in
materia di diffusione radiofonica e televisiva", dopo avere assoggettato a
preventiva autorizzazione del Ministero delle poste e telecomunicazioni
l'installazione di "nuovi" impianti ripetitori di programmi sonori e
televisivi esteri (art. 38) o della concessionaria del servizio pubblico
nazionale italiano (art. 43), dispone, all'art. 44, primo comma, che i titolari
degli impianti di cui ai suddetti articoli "già installati" sul territorio
nazionale devono presentare, entro 60 giorni dalla data di pubblicazione del
regolamento di esecuzione della legge, domanda di
autorizzazione corredata dalle indicazioni delle caratteristiche tecniche degli
impianti; stabilisce inoltre, nel secondo comma, che il funzionamento in via
provvisoria degli impianti suddetti é consentito fino al rilascio
dell'autorizzazione, a condizione che sia stata presentata nei termini la
domanda di cui al comma precedente, non vengano modificate le caratteristiche
tecniche operative degli impianti e, per i ripetitori di programmi esteri, non
siano diffusi messaggi pubblicitari esteri o nazionali; prevede infine, nel
terzo comma, che, ove sia accertato che l'impianto non risponde ai requisiti
stabiliti dalla legge e dal relativo regolamento di esecuzione,
l'autorizzazione non può essere rilasciata ed il Ministero, previa diffida ad
adeguare l'impianto entro tre mesi, in difetto di adempimento ne dispone la
disattivazione, da eseguirsi anche d'ufficio; sono soggetti a disattivazione, ai
sensi del quarto comma, anche gli impianti per i quali non sia stata presentata
la domanda nel termine di cui al primo comma.
2. - Il Pretore di Porretta Terme, con
ordinanza emessa il 7 novembre 1977 nel corso del procedimento penale a carico
di Cesarini Mario ed altri, denunciati dal Ministero
delle poste e telecomunicazioni per avere installato impianti ripetitori via
etere di programmi televisivi esteri o nazionali senza aver chiesto e ottenuto
l'autorizzazione prevista dalla legge n. 103 del
Quanto alla rilevanza della questione, osserva l'ordinanza che essa
sussiste, poiché, in forza della disposizione impugnata, dovrebbe essere
disposta la disattivazione degli impianti, avendo alcuni
imputati presentato la domanda fuori termine.
La questione é ritenuta non manifestamente infondata sulla base delle
seguenti considerazioni:
a) la prefissione del termine per la
proposizione della domanda di autorizzazione sarebbe
irragionevole, perché inutile, in relazione alla pratica impossibilità - per
carenza nell'amministrazione di strutture adeguate, e in ogni caso in relazione
alla mancanza di volontà politica - di effettuare i controlli presupposto
dell'autorizzazione o del diniego di essa e in tal caso della disattivazione,
cui é preordinato l'adempimento;
b) la prefissione del termine (recte: la sanzione ad essa
collegata) darebbe luogo a disparità di trattamento fra gli esercenti che
abbiano presentato la domanda tempestivamente e quelli che l'abbiano presentata
tardivamente o non l'abbiano presentata affatto, disparità ingiustificato in
relazione all'inutilità dell'adempimento dovuta sia all'impossibilità, sopra
indicata, del raggiungimento dello scopo, sia alla possibilità per il Ministero
delle poste e telecomunicazioni di raggiungere lo scopo altrimenti e cioé procurandosi aliunde
(particolarmente dalla RAI) i dati (da indicare nella domanda di autorizzazione
e quindi) necessari ai controlli.
Non vi é stata costituzione di parti private. É
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato.
Osserva l'interveniente che, in sostanza, il giudice a quo richiede, inammissibilmente, alla Corte costituzionale una verifica
che riguarda il merito della norma impugnata, non la sua conformità a precetti
costituzionali.
Siffatta censura é comunque infondata, in quanto
non tiene conto della ratio dell'art. 44 della l. n. 103 del
1975, che é quella di regolarizzare precedenti situazioni di fatto (legittimate
dalla Corte con la sentenza n. 225 del 1974), inserendole nell'ambito della
nuova regolamentazione, che subordina l'installazione di nuovi impianti ad
autorizzazione ministeriale (artt. 38 e 43).
Non poteva quindi prescindersi dall'imposizione di
una domanda di autorizzazione entro un determinato
termine anche ai titolari di impianti già installati che intendessero
conseguire la facoltà di esercizio provvisorio (fino al rilascio
dell'autorizzazione, ricorrendone le condizioni), onde assicurare un ordinato
passaggio dal regime di fatto a quello legale, ed evitare ingiustificato
discriminazioni in danno dei titolari di nuovi impianti.
3. - Nel corso del procedimento civile instaurato dalla
emittente televisiva locale Teleradiocity
s.r.l. nei confronti della Propagazione Audiovisivi S.p.a.,
esercente un impianto ripetitore di programmi esteri, per conseguire la
cessazione delle trasmissioni della convenuta, in quanto produttive di
interferenze per effetto del sopravvenuto potenziamento dell'impianto da
In punto di rilevanza osserva il giudice a quo che la convenuta, dopo
aver tempestivamente proposto domanda di autorizzazione
all'esercizio del ripetitore, già installato al momento dell'entrata in vigore
della legge, ai sensi del suddetto art. 44, aveva modificato le caratteristiche
tecnico- operative dell'impianto (incremento di potenza), ponendo Così in
essere un'attività costituente reato, che non può ricevere tutela
dall'ordinamento e che dovrebbe quindi essere inibita, con conseguente
accoglimento della domanda.
La questione é ritenuta non manifestamente infondata sulla base delle
seguenti considerazioni:
a) l'imposizione della condizione in parola per l'esercizio provvisorio
dei ripetitori porrebbe gli esercenti in posizione ingiustificatamente
deteriore rispetto agli esercenti impianti di diffusione di programmi
televisivi propri in ambito locale, non sottoposti alla stessa condizione o ad
altra analoga (salvo il rispetto dei diritti quesiti altrui);
b) l'imposizione costituirebbe un limite "innaturale" alla
libertà di manifestazione del pensiero ed alla libertà d'impresa.
Si é costituita
É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, rilevando che la questione appare inammissibile,
o, in subordine, infondata.
Circa la pretesa violazione dell'art. 3 Cost., osserva l'Avvocatura dello Stato che non può essere posta
a raffronto la situazione delle emittenti locali con quella degli impianti
ripetitori, in quanto per le prime manca una disciplina legislativa (che doveva
essere adottata a seguito della sentenza n. 202 del 1976 della Corte
costituzionale); in ogni caso, si tratta di situazioni oggettivamente diverse.
Per quanto concerne, poi, l'asserito contrasto con gli artt. 21 e 41 Cost., rileva l'interveniente che la censura appare
inammissibile, in quanto volta a sindacare nel merito una norma di polizia
dell'etere, oltretutto con carattere di provvisorietà, e comunque infondata,
poiché nel settore delle telecomunicazioni
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze indicate in epigrafe sollevano entrambe, ciascuna
per un distinto aspetto, questione di legittimità costituzionale dell'art. 44 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia
di diffusione radiofonica e televisiva).
I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e definiti con unica
sentenza.
2. - La legge n. 103 del 1975 regola la materia
delle trasmissioni radiotelevisive a seguito dell'intervento di questa Corte,
che ha fissato i criteri ai quali la disciplina del monopolio statale avrebbe
dovuto rispondere per essere considerata costituzionalmente legittima (sent.
n. 225 del 1974), ed ha escluso dalla riserva allo
Stato l'esercizio dei ripetitori di stazioni trasmittenti estere e degli impianti
televisivi via cavo (sentt. nn.
225 e 226 del
1974).
La sentenza
n. 225 del 1974, in particolare, nel riconoscere l'illegittimità del
monopolio statale quanto ai ripetitori di stazioni trasmittenti estere, ha
osservato che, "senza apprezzabili ragioni, l'esclusiva statale sbarra la
via alla libera circolazione delle idee, compromette un bene essenziale della
vita democratica, finisce con il realizzare una specie di autarchia
nazionale delle fonti di informazione".
Ha tuttavia ammesso
3. - Il titolo III della legge n. 103 del 1975 riguarda gli impianti
ripetitori di programmi radiotelevisivi esteri (art. 38) e nazionali (art. 43)
e detta, con l'impugnato art. 44, norme transitorie per quelli già installati
al momento di entrata in vigore della legge.
La normativa prevede anzitutto che l'installazione e l'esercizio dei
nuovi impianti ripetitori di programmi sonori o televisivi esteri sono
assoggettati a preventiva autorizzazione del Ministero delle poste e
telecomunicazioni, al quale spetta il potere di coordinare tutti i sistemi di
radiocomunicazione nel rispetto delle esigenze prioritarie dei
servizi pubblici nazionali e del loro sviluppo, e di assegnare le frequenze di
funzionamento (art. 38, primo comma). Stabilisce, inoltre, che i suddetti
impianti ripetitori non devono interferire con le reti del servizio pubblico
nazionale di radiodiffusione circolare, né con gli altri servizi di
telecomunicazioni (artt. 38, secondo comma, e 41,
primo comma), e devono essere conformi alle norme tecniche stabilite dal
regolamento di esecuzione della legge, previsto
dall'art. 26 (art. 38, terzo comma).
Analoga disciplina é prevista anche per l'installazione e l'esercizio di impianti ripetitori privati dei programmi della RAI (art.
43).
L'art. 44 dispone che i titolari degli impianti ripetitori (sia di
programmi esteri che di programmi nazionali) già
installati al momento dell'entrata in vigore della legge sono autorizzati al
funzionamento in via provvisoria, purché presentino, entro un certo termine
(sessanta giorni dalla pubblicazione del regolamento), domanda di
autorizzazione corredata dalle indicazioni relative alle caratteristiche
tecniche degli impianti, e purché non modifichino le dette caratteristiche (una
terza condizione, dettata per i ripetitori di programmi esteri, e cioé il divieto di diffusione di messaggi pubblicitari, é
venuta meno per effetto della sent. di questa Corte n. 231 del 1985).
La mancata presentazione della domanda nei termini é
sanzionata con la disattivazione degli impianti, Così come la non rispondenza
di questi ultimi ai requisiti stabiliti dalla legge e dal regolamento.
Connotato della disciplina é il, riconoscimento,
al Ministero delle poste e telecomunicazioni, del "governo tecnico"
dell'etere, e cioé del potere generale di coordinare
tutti i sistemi di radiotelecomunicazione al fine di
assicurarne la reciproca compatibilità, con i connessi poteri strumentali di
assegnare le frequenze, e di prescrivere le caratteristiche tecniche degli
impianti, nonché di vigilare sull'osservanza delle prescrizioni date, sia
subordinando alla medesima l'autorizzazione sia intervenendo in caso di
interferenze.
4. - Il Pretore di Porretta Terme denuncia il suindicato art.
5. - La questione non é fondata.
Il giudice a quo non ravvisa violazione del principio di
eguaglianza nell'avere la legge assoggettato al descritto regime autorizzatorio gli esercenti impianti ripetitori già
installati malgrado una supposta diversità di situazione fra essi e gli
(aspiranti) esercenti nuovi impianti. Censura, invece, la prefissione
di un termine perentorio per la presentazione della domanda di
autorizzazione da parte degli esercenti impianti già installati siccome
ingiustificato, e altresl' siccome
ingiustificatamente discriminatoria fra esercenti impianti già installati a
seconda che osservino o che non osservino il termine.
Ma la censurata prefissione di termine per un
verso é coerente ad esigenze di attuazione del regime autorizzatorio (regime in sé, ripetesi,
non censurato) nei confronti degli esercenti impianti già installati:
autorizzarli ex lege in via generale, sia pure
formalmente soltanto all'esercizio provvisorio, ma - come auspicato - sine die per la presentazione
della domanda di autorizzazione all'esercizio definitivo, avrebbe importato in
pratica esonerarli dal regime suindicato, che si
sostanze dell'emanazione di atti amministrativi singolari, da porre in essere
sulla base dell'accertata ricorrenza dei presupposti e dei requisiti (anche
tecnici) di legge. Per altro verso la censurata prefissione
di termine é coerente all'esigenza di parificare nell'assoggettamento al regime
autorizzatorio (parificazione in sé, ripetesi, non contestata) gli esercenti impianti
già installati e gli esercenti impianti nuovi: autorizzare quelli nel modo come
sopra auspicato avrebbe importato collocarli in posizione di privilegio
rispetto a questi, sottoposti ad autorizzazione preventiva, e Così realizzare
una disparità di trattamento effettivamente ingiustificato e in ogni caso più
grave di quella (fra esercenti impianti già installati) che qui é lamentata,
disparità di trattamento quest'ultima la cui ingiustificatezza é discutibile (in relazione alla reale
diversità di situazione fra chi osserva un termine e chi non l'osserva) e
sarebbe comunque assai meno grave.
Né varrebbe obbiettare che la prima delle due esigenze - ma in ogni caso
non la seconda - avrebbe potuto essere ugualmente
soddisfatta anche senza la prefissione del termine,
in quanto sarebbe stato sufficiente disporre la cessazione o la revoca
dell'autorizzazione provvisoria in caso di accertamento negativo - da operare
quando alla pubblica amministrazione fosse stato possibile o parso opportuno -
della ricorrenza dei presupposti e dei requisiti prescritti dalla legge per
l'autorizzazione definitiva: ritenuta non ingiustificato la soluzione adottata
dal legislatore, non può questa Corte valutare se e quale altra soluzione
sarebbe stata egualmente, o per avventura ancor più, coerente o adeguata alle
esigenze avute di mira.
6. - Il Tribunale di Alessandria censura l'art.
44 della legge n. 103 del 1975 nella parte in cui subordina il funzionamento
provvisorio degli impianti ripetitori di programmi televisivi esteri già
installati alla condizione che, successivamente alla presentazione della
domanda di autorizzazione, non vengano modificate le caratteristiche
tecnico-operative degli impianti.
Ad avviso del giudice a quo sarebbe in tal modo violato l'art. 3 Cost., in quanto la suddetta
condizione porrebbe gli esercenti degli impianti ripetitori in posizione
ingiustificatamente deteriore rispetto agli esercenti impianti di diffusione di
programmi propri in ambito locale, non sottoposti ad analoga limitazione.
Sarebbero inoltre lesi gli artt. 21 e 41 Cost., in quanto la condizione in
parola costituirebbe un limite "innaturale" alla libertà di manifestazione
del pensiero ed alla libertà di impresa.
Neppure queste censure sono fondate.
Quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., il giudice a quo pone a raffronto il regime degli
impianti ripetitori, dettato dalla legge n. 103 del 1975, con quello, che assume
più favorevole, delle emittenti televisive in ambito locale. Ma, come é noto,
vi é in tale ultimo settore una situazione di carenza
legislativa, non essendosi provveduto alla regolamentazione positiva che questa
Corte, con la sent. n. 202 del 1976, mentre
ha negato la legittimità della riserva allo Stato dell'emittenza
di portata non eccedente l'ambito locale, ha nondimeno ritenuto indispensabile,
riconoscendo fra l'altro l'esigenza di un regime autorizzatorio
al fine di assicurare, secondo i criteri prescelti, il coordinamento fra la
detta emittenza e tutti gli altri servizi e le altre
attività di radiotelediffusione.
Ne deriva l'evidente infondatezza della questione, atteso che il
principio di uguaglianza viene invocato in senso
inverso a quello proprio, assumendosi una situazione normativa anomala quale
parametro di legittimità di una norma, che da un lato fa parte di una
regolamentazione positiva, dall'altro, concorrendo a istituire un regime autorizzatorio analogo a quello vigente per tutte le altre attività
di diffusione radiotelevisiva, riflette un aspetto generale dell'ordinamento
della intera materia (cfr. in
tal senso la sent. di questa Corte n. 237 del
1984).
Circa la lesione degli artt. 21 e 41 Cost., va rilevato che il
Tribunale di Alessandria non denuncia come limitativo delle libertà con essi
garantite il regime autorizzatorio adottato dal
legislatore, regime connotato dal conferimento, sopra posto in evidenza, alla
pubblica amministrazione, del governo tecnico dell'etere, al fine di assicurare,
anche attraverso la prescrizione per regolamento di date caratteristiche
tecniche degli impianti e la verifica in sede di autorizzazione dell'osservanza
di esse, la compatibilità reciproca fra le varie attività di diffusione
radiotelevisiva.
Senza dire che tale compatibilità rende
possibile la pluralità delle fonti di informazione radiotelevisive, sicché essa
compatibilità dovrebbe ritenersi comunque un limite pienamente apponibile tanto all'esercizio della libertà di
manifestazione del pensiero, quanto (o tanto più) all'esercizio della libertà
di iniziativa economica, che nella materia delle attività di radiotelediffusione é strettamente collegato al primo (la sentenza n. 231 del
1985 ha ravvisato la configurabilità di
un'autonoma compressione del secondo solo rispetto alla diffusione di messaggi
pubblicitari ed ha comunque ritenuto che anche in tal caso, se é illegittima la
compressione consistente nell'assoluto divieto di effettuare tali messaggi per
i ripetitori esteri, non sono illegittime le limitazioni imposte al fine di
assicurare il pluralismo delle fonti di informazione).
Ciò posto, non si vede come possa ritenersi
autonomamente limitativo, e in ogni caso come possa ritenersi indebitamente
limitativo, delle libertà suindicate il divieto di
modificazione delle caratteristiche tecniche degli impianti ripetitori già
installati, che é strettamente funzionale al sistema come sopra adottato e alle
finalità di esso.
É infatti evidente che l'indiscriminata
modificabilità delle caratteristiche tecniche degli impianti in regime
provvisorio - nel senso, chiaramente postulato dal giudice a quo, del loro
potenziamento - potrebbe dar luogo a interferenze, prima non sussistenti, fra
ripetitori ed altre fonti di diffusione radiotelevisiva, e più in generale
pregiudicare l'effettività della disciplina regolamentare dei ripetitori e Così
quella compatibilità reciproca fra le varie attività di diffusione
radiotelevisiva, che il governo tecnico dell'etere é teso a garantire.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi relativi alle ordinanze
indicate in epigrafe, dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in
materia di diffusione radiofonica e televisiva), sollevata, in riferimento
all'art. 3 Cost., dall'ordinanza del Pretore di Porretta Terme del 7 novembre 1977;
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44 della legge suindicata,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 21 e 41 Cost., dall'ordinanza del
Tribunale di Alessandria 15 marzo 1984.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 1986.
Livio PALADIN - Oronzo REALE - Albero MALAGUGINI - Antonio LAPERGOLA - Virgilio ANDRIOLI - Giuseppe FERRARI - Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Ettore GALLO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL’ANDRO
Depositata in cancelleria il 3 febbraio 1986.