SENTENZA
N. 75
ANNO 1977
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Paolo ROSSI, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof.
Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo
REALE
Dott.
Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto
MALAGUGINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi
riuniti promossi con due ricorsi del Presidente della Regione Emilia - Romagna,
notificati il 21 gennaio e il 13 agosto 1975, depositati in cancelleria il 10
febbraio e il 29 agosto stesso anno, ed iscritti ai nn. 4 e 27 del registro
ricorsi 1975, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto 23
novembre 1974 del Prefetto di Forlì e del decreto n. 397 del 24 giugno 1975 del
Ministro per i lavori pubblici con i quali sono stati nominati due Commissari ad
acta nel Comune di Riccione.
Visti gli
atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1977 il Giudice relatore Vezio
Crisafulli;
uditi l'avv.
Fabio Roversi Monaco, per la Regione Emilia - Romagna, ed i sostituti avvocati
generali dello Stato Giorgio Azzariti e Giuseppe Gozzi, per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con
ricorso notificato il 21 gennaio 1975 e depositato il 10 febbraio 1975 il
Presidente della Regione Emilia - Romagna ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri avverso il
decreto emesso il 23 novembre 1974, con il quale il Prefetto di Forlì ha
nominato un commissario ad acta, per provvedere in luogo e vece del
Comune di Riccione su una domanda di licenza edilizia. La nomina del
commissario da parte del Prefetto, avvenuta in esecuzione della sentenza del
Consiglio di Stato, sezione V, 24 marzo 1974, n. 271, emessa in sede di
giudizio di ottemperanza, lederebbe le attribuzioni spettanti alla Regione in
materia di controllo sugli enti locali a norma dell'art. 130 Cost., anche in
riferimento all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, nonché le
competenze regionali ex artt. 117 e 118 Cost. in materia urbanistica anche con riferimento
al d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 (artt. 1 e 4) di trasferimento delle medesime
competenze.
Ad avviso
della Regione ricorrente l'ordine di nominare un commissario ad acta
costituirebbe la specificazione di un potere che all'amministrazione di controllo
già spetta in via ordinaria, rendendone obbligatorio l'esercizio.
2. - Si é
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocato generale dello Stato, con deduzioni depositate il 7
febbraio 1975, sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso.
Quanto al
primo profilo, ad avviso della difesa dello Stato, l'atto che ha determinato
l'asserita invasione di competenze sarebbe la più volte citata decisione del
Consiglio di Stato contenente l'ordine di nomina del commissario ad acta,
a prescindere peraltro dal dubbio se sia configurabile un conflitto determinato
da atti giurisdizionali, quando si censuri il modo in cui la giurisdizione
siasi esplicata.
Il ricorso
sarebbe poi da rigettare, nel merito, poiché l'ordinaria potestà di controllo
sostitutivo spettante all'organo regionale non sarebbe invocabile nella
presente fattispecie caratterizzata da un intervento del Prefetto in esecuzione
di un ordine del giudice amministrativo.
3. - Con
ricorso notificato il 13 agosto 1975 e depositato il 29 successivo, lo stesso
Presidente della Regione Emilia - Romagna sollevava analogo conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri avverso il
decreto 24 giugno 1975 con il quale il Ministro per i lavori pubblici ha
nominato un commissario ad acta perché provveda in luogo e vece del
Comune di Riccione su una domanda di licenza edilizia, nonché avverso la
sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, del 4 dicembre 1974, n. 613, contenente
l'ordine al Ministro dei lavori pubblici di nominare il commissario.
Tanto la
citata decisione quanto il susseguente decreto ministeriale violerebbero le
attribuzioni regionali in materia di controlli sugli enti locali ex art. 130
Cost., anche in riferimento all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e
all'art. 3 della legge regionale 27 febbraio 1974, n. 9, nonché le competenze
regionali ex artt. 117 e 118 Cost. in riferimento anche agli artt. 1 e 4 del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8.
Si é costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso
dall'Avvocato generale dello Stato con atto depositato il 28 agosto 1975 nel
quale si sostiene la tardività, e quindi inammissibilità del ricorso,
relativamente alla menzionata decisione del Consiglio di Stato, e
l'infondatezza nel merito, per considerazioni identiche a quelle già riferite
in precedenza al punto 2.
4. - In
quest'ultimo giudizio é intervenuta in posizione di contro interessata, con
deduzioni depositate il 3 ottobre 1975 la signora Fascioli Licia, alla quale il
ricorso é stato notificato, sostenendone l'infondatezza in considerazione della
natura giurisdizionale, e non di controllo, dell'attività svolta in esecuzione
del giudicato.
5. -
All'udienza del 23 febbraio 1977 l'avv. G. Marco Dallari ha insistito per
l'ammissibilità dell'intervento esplicato da Licia Fascioli. Il sostituto
avvocato generale dello Stato Giuseppe Gozzi, per il Presidente del Consiglio
dei ministri, e l'avv. Prof. Fabio Roversi Monaco, per la Regione Emilia - Romagna,
si sono rimessi alla giustizia della Corte.
Questa Corte,
con ordinanza letta in udienza, ritenuto che dal sistema concernente i
conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni quale risulta dall'art. 134 della
Costituzione si deve necessariamente dedurre che il contraddittorio é
strettamente limitato ai soggetti legittimati a promuovere il conflitto o a
resistervi, ha dichiarato inammissibile l'intervento di Licia Fascioli.
Dopo di che,
le difese della Regione e dello Stato hanno confermato oralmente le tesi
rispettivamente sostenute e le relative conclusioni.
Considerato in diritto
1. - I
giudizi promossi con i due ricorsi del Presidente della Regione Emilia - Romagna
hanno, per una parte, identico oggetto ed involgono la risoluzione della stessa
questione, concernente la spettanza del potere di nominare un commissario ad
acta per l'esecuzione del giudicato, allorché il Consiglio di Stato,
pronunciandosi in sede di giudizio di ottemperanza a norma dell'art. 27, n. 4,
del testo unico r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, non disponga direttamente sostituendo
la propria decisione al provvedimento cui la Pubblica amministrazione sia
tenuta in forza del giudicato.
I giudizi,
congiuntamente discussi alla pubblica udienza, vanno pertanto decisi con unica
sentenza.
2. - Come
riferito in narrativa, con il primo ricorso la Regione solleva conflitto di
attribuzione per l'invasione della propria sfera di competenza costituzionale,
che sarebbe stata determinata dal decreto 23 novembre 1974, con il quale il
Prefetto di Forlì, in esecuzione della decisione emessa dal Consiglio di Stato,
Sezione V, il 27 marzo 1974, ai sensi dell'articolo 27, n. 4, del testo unico
citato, ha nominato un commissario, per provvedere, in luogo e vece
dell'amministrazione del Comune di Riccione, inadempiente rispetto al giudicato
amministrativo, sul rilascio di una licenza edilizia. Va ricordato che la
menzionata decisione venne pronunciata anche nei confronti dello stesso
Prefetto, essendosi questi in un primo tempo rifiutato, adducendo la propria
incompetenza, di procedere alla nomina del commissario, già prescrittagli dalla
precedente decisione del 26 aprile 1972, n. 767, anch'essa adottata a
conclusione di un giudizio di ottemperanza anteriormente promosso contro il
Comune di Riccione.
La difesa
dello Stato eccepisce pregiudizialmente l'inammissibilità del conflitto, per
essere l'atto del Prefetto mera esecuzione della decisione giurisdizionale, la
quale, a sua volta, essendosi pronunciata ex professo sul punto della
competenza, di cui era controversia nel secondo dei giudizi di ottemperanza
poc'anzi rammentati, potrebbe semmai essere incorsa in un errore in
judicando, ma non per questo sarebbe configurabile quale atto idoneo a dar
luogo a conflitto di attribuzione.
3. -
L'eccezione é fondata, con le precisazioni ed entro i limiti di cui subito
appresso.
Certo,
anzitutto, che il provvedimento con il quale l'autorità amministrativa nomina
un commissario ad acta in esecuzione dell'ordine ad essa rivolto da una
decisione del giudice amministrativo costituisce un atto dovuto e strettamente
vincolato (salvo che quanto alla scelta della persona da nominare) ed é perciò
alla decisione che così abbia disposto che deve farsi risalire l'asserita
invasione della sfera di competenza regionale. D'altro canto, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla sentenza n. 66 del
1964, nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga origine da un
atto giurisdizionale o da atti comunque inerenti all'esercizio di funzioni
giurisdizionali, che si assumano invasivi di competenze costituzionalmente
garantite alle Regioni. Né varrebbe invocare, come fa la difesa dello Stato, il
"precedente" rappresentato dalla sentenza n. 289 del
1974, che aveva riferimento ad un caso di specie diverso da quello in
oggetto, nel quale ultimo é proprio il contenuto della pronuncia del Consiglio
di Stato che si risolverebbe, secondo la prospettazione del ricorso, nel negare
una competenza che la Regione ritiene di sua spettanza a norma dell'art. 130
Cost. e dell'art. 59 della legge n. 62 del 10 febbraio 1953.
Nel caso oggi
sottoposto all'esame della Corte, la negazione della competenza regionale e
l'opposta affermazione della discrezionalità del Consiglio di Stato nella
nomina del commissario si rinvengono, anzi, già nella prima decisione, del 26
aprile 1972, alla quale il Prefetto, come rammentato, non aveva ritenuto di
prestare esecuzione; per essere poi ribadite nella successiva decisione del
1974, che ha respinto motivatamente l'eccezione di incompetenza sollevata dal
Prefetto medesimo. Di guisa che, in linea di principio, é quella più antica
pronuncia (della quale, peraltro, non risulta, ai fini della decorrenza del
termine per ricorrere, in quale momento il Presidente della Regione abbia avuto
conoscenza) che avrebbe determinato l'asserita invasione della competenza della
Regione.
Sta di fatto,
comunque, che nemmeno la decisione successiva é stata impugnata, poiché il
ricorso, pur criticandone e contestandone la motivazione, fa esclusivo
riferimento, così nelle premesse come nelle conclusioni, al decreto del
Prefetto, del quale soltanto si chiede l'annullamento, conseguenziale alla
richiesta declaratoria di incompetenza dello stesso. Ora, l'art. 39 della legge
11 marzo 1953, n. 87, prescrive che il ricorso debba "specificare l'atto
dal quale sarebbe stata invasa la sfera di competenza" e del quale questa
Corte, ove lo riconosca viziato da incompetenza, deve, a norma del precedente
art. 38, disporre l'annullamento.
E nel
ricorso, l'atto invasivo, del quale perciò si chiede l'annullamento, viene
unicamente individuato, come si é detto, nel decreto del Prefetto, e non
nell'una o nell'altra delle decisioni emesse dal Consiglio di Stato, che a
quello facevano obbligo di procedere alla nomina del commissario.
Il primo
ricorso deve pertanto dichiararsi inammissibile.
4. - Il
secondo ricorso denuncia, invece, quali atti invasivi della competenza
regionale, tanto, ed in primo luogo, la decisione del Consiglio di Stato 4
dicembre 1974, con la quale si demandava al Ministro per i lavori pubblici di
nominare un commissario, per provvedere, in luogo e vece dell'amministrazione
del Comune di Riccione, sul rilascio di una licenza edilizia, quanto, in linea
accessoria e conseguenziale, il decreto 24 giugno 1975, con il quale il
Ministro aveva proceduto alla nomina; e di entrambi gli atti si chiede
l'annullamento.
Anche in
questo giudizio, la difesa dello Stato ha opposto una (diversa) eccezione
pregiudiziale di inammissibilità, per tardività del ricorso avverso la
decisione del Consiglio di Stato. Ma l'eccezione, sulla quale d'altronde la
stessa Avvocatura dello Stato, nella discussione orale, ha dichiarato di non
insistere, dev'essere disattesa, perché non sorretta da elementi di prova né
suffragata da argomento alcuno.
5. - Nel
merito, il dissenso tra le parti non verte sulla competenza della Regione, e
per essa del comitato di controllo sugli enti locali, ad esercitare il
cosiddetto controllo sostitutivo in ordine agli atti di questi ultimi; né,
d'altro canto, sul potere del Consiglio di Stato (ed ora dei tribunali amministrativi
regionali) di sostituirsi alle amministrazioni inadempienti nei confronti di un
giudicato, per realizzarne concretamente l'esecuzione, assicurando ai soggetti
interessati il conseguimento effettivo delle utilità da quello ad essi
derivanti.
Il punto in
controversia é soltanto se, allorché il giudice amministrativo, adito in sede
di giudizio di ottemperanza, ritenendo di non potersi sostituire direttamente
all'amministrazione, disponga la nomina di un commissario per porre in essere
le attività necessarie allo scopo di adeguare la situazione di fatto alla
situazione di diritto quale risultante dal giudicato, debba farne obbligo al
comitato regionale di controllo, come assume la Regione, ovvero possa
rivolgersi ad altro organo amministrativo che reputi idoneo, come sostiene per
contro la difesa dello Stato. Ad accogliere la prima alternativa, facendone
applicazione alla specie, la decisione del Consiglio di Stato, che demandava al
Ministro dei lavori pubblici, anziché al comitato regionale di controllo, la
nomina del commissario al Comune di Riccione (da scegliere tra i funzionari del
Provveditorato alle opere pubbliche di Bologna), avrebbe invaso una competenza
costituzionalmente spettante alla Regione, così come, per l'appunto, si afferma
nel ricorso.
Ma, a ben
guardare, la tesi della Regione muove da un equivoco circa la natura ed il
fondamento dell'attività svolta dal giudice amministrativo nell'ipotesi
considerata. Giacché il giudice amministrativo, sia che sostituisca la propria
decisione all'omesso provvedimento della pubblica amministrazione, che vi era
tenuta in forza del giudicato formatosi nei suoi confronti, come più spesso
suole accadere quando si tratti di atto vincolato; sia che ingiunga alla
amministrazione medesima di provvedere essa stessa, entro un termine all'uopo
prefissatole e con le modalità specificate in sentenza; sia infine che disponga
la nomina di un commissario per l'ipotesi che il termine abbia a decorrere
infruttuosamente, esplica sempre attività di carattere giurisdizionale
("decide pronunciando anche in merito", come si esprime l'art. 27,
comma primo, del citato testo unico del 1924, riferendosi testualmente al
Consiglio di Stato "in sede giurisdizionale"). Né fa differenza,
sotto questo aspetto, quanto all'ipotesi ora da ultimo prospettata, che la
nomina del commissario sia operata dal giudice amministrativo direttamente,
ovvero attraverso l'interposizione di un organo amministrativo (come nella
specie che forma oggetto del presente giudizio), poiché in tal caso a quest'ultimo
viene semplicemente demandata la scelta della persona, e non già conferito il
potere di agire in via sostitutiva per mezzo di un "suo" commissario,
come si verifica invece quando sia l'organo di controllo, di propria
iniziativa, ad inviare un commissario ad acta presso amministrazioni
sottoposte alla sua vigilanza.
Procedendo,
pertanto, direttamente o indirettamente, alla nomina di un commissario, il
giudice amministrativo non si surroga all'organo di controllo, ma pone in
essere un'attività qualitativamente diversa da quella che quest'ultimo avrebbe
istituzionalmente il potere-dovere di esplicare nell'ipotesi di omissione da
parte degli enti locali di atti obbligatori per legge, tra i quali rientrano
bensì, ma senza esaurirne la specie, quelli da adottare per conformarsi ad un
giudicato: potere-dovere che, comunque, preesiste alla pronuncia emessa nel
giudizio di ottemperanza ed é da questa indipendente. Ed a sua volta,
l'attività del commissario, pur essendo, praticamente, la medesima che avrebbe
dovuto essere prestata dall'amministrazione, o in ipotesi da un commissario ad
acta inviato dall'organo di controllo, ne differisce tuttavia
giuridicamente, perché si fonda sull'ordine contenuto nella decisione del
giudice amministrativo, alla quale é legata da uno stretto nesso di
strumentalità.
Discende da
quanto premesso che al giudice amministrativo non sarebbe possibile
disconoscere, nell'esercizio dei poteri giurisdizionali attribuitigli dall'art.
27, n. 4, del testo unico n. 1054 del 1924, una prudente discrezionalità, sia
nel determinarsi per l'uno o per l'altro mezzo di esecuzione del giudicato, sia
nella scelta (eventuale) del commissario ovvero dell'organo al quale
demandarla: che, potrà essere come non essere, secondo le circostanze, l'organo
di controllo, senza che, in questa seconda ipotesi, sia configurabile una
lesione di competenze regionali, svolgentisi su piani diversi.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara
inammissibile il conflitto di attribuzione proposto con il ricorso, notificato
il 21 gennaio 1975, del Presidente della Regione Emilia - Romagna nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri avverso il decreto del Prefetto di
Forlì del 23 novembre 1974;
b) dichiara
che spetta al Consiglio di Stato il potere di prescrivere al Ministro dei
lavori pubblici la nomina di un commissario ad acta, da scegliere tra i
funzionari del Provveditorato alle opere pubbliche di Bologna, per provvedere
in sostituzione dell'amministrazione comunale di Riccione alla esecuzione del
giudicato.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11
maggio 1977.
Paolo ROSSI - Luigi OGGIONI - Vezio
CRISAFULLI - Nicola REALE - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo
VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO - Leopoldo ELIA
- Guglielmo ROEHRSSEN - Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI - Alberto
MALAGUGINI
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in
cancelleria il 12 maggio 1977.