SENTENZA
N. 15
ANNO 1976
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Dott. Luigi OGGIONI, Presidente
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Antonino DE STEFANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 14 della legge 28 luglio 1967, n. 641 (concernente nuove norme in
materia di edilizia scolastica e universitaria), che recepisce le disposizioni
dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento della
città di Napoli, promosso con ordinanza emessa il 7 marzo 1973 dal tribunale di
Sanremo nel procedimento civile vertente tra Cane Ida ed altri e il Comune di
Taggia, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 183 del 18 luglio 1973.
Visti gli atti di costituzione del Comune
di Taggia e d'intervento del presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 12 novembre
1975 la relazione del Presidente;
uditi l'avv. Mario Contaldi, per il Comune
di Taggia, ed il vice avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni, per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
La legge 28 luglio 1967, n. 641,
concernente nuove norme per l'edilizia scolastica ed universitaria, con l'art.
14, che recepisce l'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il
risanamento della città di Napoli, stabilisce che l'indennità dovuta ai
proprietari di aree espropriate debba calcolarsi sulla media del valore venale e
dei fitti coacervati dell'ultimo decennio, ovvero, in difetto di locazione
accertata, sulla media del valore venale e dell'imponibile netto ai fini
dell'imposta sui terreni e sui fabbricati.
Il tribunale di Sanremo, investito del
giudizio intentato da Cane Ida ed altri contro il Comune di Taggia e
concernente la misura della indennità di esproprio corrisposta dal Comune
stesso alle attrici a seguito della espropriazione di alcuni terreni a norma
delle citate disposizioni, ha sollevato, con ordinanza 7 marzo 1973, questione
di legittimità costituzionale delle disposizioni stesse per asserito contrasto
con l'art. 3 della Costituzione.
Secondo l'ordinanza, la disciplina
impugnata violerebbe il principio di eguaglianza, anzitutto perché, con il
riferimento all'imponibile dell'imposta fondiaria, stabilito con i criteri di
cui al decreto legislativo C.P.S. 12 maggio 1947, n. 356 e non più rivalutato
da allora, indurrebbe una ingiustificata disparità di trattamento fra i
proprietari di terreni espropriati in momenti diversi, per effetto delle
variazioni che inevitabilmente si verificherebbero, fra un esproprio e l'altro,
nei valori monetari e nelle condizioni economiche del territorio.
Inoltre, la commisurazione dell'indennizzo
ai canoni di affitto e, in difetto, all'imponibile catastale, produrrebbe una
irrazionale discriminazione a danno dei proprietari di fondi condotti in
proprio, per l'irrisorietà di quest'ultimo termine di riferimento, cioè
dell'imponibile catastale, rispetto al dato ben più concreto e realistico
costituito dai canoni di affitto degli ultimi dieci anni.
Infine, una ulteriore ingiustificata
discriminazione risulterebbe posta in essere dalla disciplina impugnata, ove si
consideri che, per quanto riguarda i redditi imponibili dei fondi urbani, la
legge 23 febbraio 1960, n. 131 prevederebbe un sistema di aggiornamento
annuale, che si tradurrebbe in una posizione di privilegio dei relativi
proprietari rispetto a proprietari di fondi rustici, assoggettati invece ad
imponibili non rivalutati ed espressi in valori da ritenersi irrisori e privi
di significato economico.
L'ordinanza, notificata e comunicata, come
per legge, é stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 183 del 18 luglio
1973.
Avanti a questa Corte si é costituito il
Comune di Taggia, in persona del sindaco "pro tempore" dott.
Romeo Panizzi, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Contaldi, che ha
depositato le proprie deduzioni difensive il 6 agosto 1973.
La difesa del Comune osserva, anzitutto,
che secondo la norma impugnata, il calcolo della indennità di esproprio viene
effettuato tenendo conto anche del valore venale degli immobili espropriati,
valore che ne costituirebbe, anzi, l'elemento di maggior rilievo, per cui le
eventuali diversità derivanti dalla utilizzazione degli altri elementi di
calcolo, previsti dalla legge, perderebbero importanza fino a divenire
insignificanti.
D'altra parte, il ricorso ad elementi
diversi dai canoni di affitto ai fini del calcolo dell'indennità, essendo
previsto solo in difetto dei canoni stessi, sarebbe reso necessario da tale
situazione di fatto, e la scelta del metodo di calcolo rientrerebbe nel
discrezionale apprezzamento del legislatore, rispondente comunque, nella
specie, a criteri razionali e coerenti con l'esigenza di individuare elementi obiettivi
e certi di valutazione e di evitare oneri finanziari troppo pesanti per la
collettività.
Altresì infondata sarebbe la pretesa
discriminazione in danno dei proprietari di fondi rustici, trattandosi di
situazioni non comparabili con quella dei proprietari di fondi urbani per le
differenze di natura ontologica, economica e giuridica che le distinguerebbero
e che troverebbero appunto riscontro nella diversità del regime fiscale dei
fondi stessi, posta in luce dalla medesima ordinanza di rinvio.
Si é altresì costituito in questa sede il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie deduzioni il
1 agosto 1973.
L'Avvocatura osserva preliminarmente che la
dedotta questione sarebbe inammissibile, non risultando chiara dalla ordinanza
di rinvio la rilevanza della questione stessa, per non essere stata precisata
la natura dei beni espropriati in danno delle attrici nel giudizio principale,
ed in particolare per non essere stato precisato se trattasi di fondi rustici
od urbani, concessi in affitto o condotti direttamente. Tali precisazioni
sarebbero invero indispensabili, data la sostanza della censura di
illegittimità mossa alla norma impugnata.
Nel merito, l'Avvocatura contesta la
fondatezza delle doglianze, osservando che questa Corte, con la sentenza n. 5 del
1960, avrebbe già portato il suo esame sulla disparità di trattamento fra
soggetti espropriati, che deriverebbe dalla norma impugnata, escludendone la fondatezza
per la diversità delle situazioni considerate e per la conseguente,
riconosciuta discrezionalità del legislatore nel valutare i relativi interessi
ed il modo di pervenire al massimo della rispettiva soddisfazione.
Comunque, secondo l'Avvocatura, la norma
impugnata non produrrebbe, di per sé, le lamentate discriminazioni fra
proprietari di fondi urbani e rustici, che sarebbe conseguente, invece, alla
stasi del livello dell'imponibile dell'imposta fondiaria, risultante dalla
mancanza di provvedimenti di rivalutazione dopo il decreto legislativo C.P.S.
n. 356 del 1947, a fronte dell'aggiornamento annuale previsto per i fondi
urbani dalla legge del 1960, n. 131.
D'altra parte, non sarebbe ipotizzabile una
violazione del principio di eguaglianza per effetto della diversa epoca degli
espropri, e della conseguente variazione della misura della indennità, che
sarebbe invece effetto dell'inevitabile verificarsi, fra un esproprio e
l'altro, di variazioni dei valori monetari e delle condizioni economiche del territorio.
Considerato
in diritto
1. - La questione sollevata con l'ordinanza
del tribunale di Sanremo, riguarda la norma sancita dall'art. 14 della legge 28
luglio 1967, n. 641 sull'edilizia scolastica, in quanto, recependo i criteri di
valutazione dell'indennità di esproprio stabiliti dalla legge 15 gennaio 1885,
n. 2892, sul risanamento della città di Napoli, (che stabilisce il riferimento
alla media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio dei
terreni espropriati, ovvero, in difetto di locazioni accertate, alla media del
valore venale e dell'imponibile netto ai fini dell'imposta sui fabbricati),
produrrebbe ingiustificate sperequazioni di trattamento fra i proprietari dei
terreni espropriati, sotto vari profili e precisamente: a) per effetto della
diversità delle liquidazioni, riscontrabile, col decorso del tempo, in
conseguenza della svalutazione monetaria, che non troverebbe adeguata
considerazione nel sistema censurato, dato il mancato adeguamento
dell'imponibile fiscale, fermo ai criteri del d.l. n. 356 del 1947; b) il
riferimento all'imponibile catastale, in difetto di locazione, colpirebbe i
proprietari, conduttori in proprio, che, solo per tale loro qualità, vedrebbero
irrazionalmente decurtato in modo grave l'indennizzo loro spettante; c) la
descritta disciplina costituirebbe un privilegio ingiustificato a favore dei
proprietari di fondi urbani, il cui imponibile é soggetto, invece, ad
aggiornamento annuale in forza della legge 23 febbraio 1960, n. 131.
2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito
pregiudizialmente l'irrilevanza della questione, stante l'asserita mancata
precisazione nell'ordinanza della natura rustica o urbana dei fondi espropriati
e del tipo di conduzione degli stessi. L'eccezione é, peraltro, infondata, desumendosi
dagli atti che il giudizio principale ha per oggetto l'indennità di esproprio
che, come assumono gli attori (e non é contestato) é stata liquidata sulla base
della media del valore venale e dell'imponibile catastale determinato a norma
del d.l. n. 356 del 1947 sulla revisione degli estimi catastali dei terreni e
del reddito agrario, il che é sufficiente per delineare l'ambito del giudizio
ed evidenziare la rilevanza della questione sollevata ai fini della decisione
del giudizio stesso.
3. - Nel merito, é da rilevare, anzitutto,
che la legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sul risanamento della città di Napoli,
emanata al fine di provvedere alla eliminazione delle cause urbanistiche delle
ripetute epidemie e delle condizioni di vita antigieniche cui era sottoposta la
popolazione di quella città, ha preveduto (in deroga parziale ai criteri
latamente discrezionali di cui all'art. 39 della legge n. 2359 del 1865) un
sistema alternativo di accertamento degli indennizzi da versare ai proprietari
dei fondi espropriati ai fini della ristrutturazione cittadina, sistema che
aveva di mira l'individuazione di un punto di riferimento obiettivamente
accertabile, in modo da garantire una certa uniformità del trattamento
risarcitorio fra i soggetti espropriati. E, proprio a tal fine, la legge ha
fatto riferimento ad un valore mediato fra il prezzo di mercato dei beni
espropriandi e il coacervo dei relativi canoni di affitto dell'ultimo decennio,
al fine di meglio adeguare le valutazioni alle diverse situazioni reali. Sempre
seguendo lo stesso criterio, la legge ha, poi, preveduto, in difetto di
locazione dimostrabile, il riferimento ad un altro dato patrimoniale
obiettivamente accertabile, costituito dall'imponibile catastale.
Né va taciuto che tale sistema, oltre a
perseguire la detta finalità, é stato altresì ispirato, in una certa misura,
all'opportunità di tenere presenti alcune esigenze della pubblica finanza in
materia.
Il sistema così adottato, con riferimento
alla legge del 1885, indubbiamente aderente al particolare rilievo
dell'interesse pubblico da perseguire, ha trovato successivamente applicazione
in numerose altre disposizioni legislative riguardanti opere dirette a
conseguire finalità di pubblico interesse (opere ferroviarie, stradali, di
edilizia popolare).
In tale quadro, si inserisce la legge
impugnata che si rapporta ad un vasto ed organico intervento finanziario dello
Stato in materia di edilizia scolastica ed universitaria, cioè, appunto, in
materia di preminente interesse pubblico, legata alla sistemazione urbanistica
dell'intero territorio nazionale, con notevole impegno di mezzi finanziari a
carico diretto dell'Erario.
4. - Da quanto premesso, é agevole trarre
una prima conseguenza positiva di ordine generale circa la indubbia razionalità
del sistema di determinazione degli indennizzi in esame, che, per gli esposti
motivi, risponde ad esigenze apprezzabili dal punto di vista logico ed
economico, e si armonizza con le prospettive di crescente impegno dell'intervento
pubblico in materia.
Occorre aggiungere che il sistema di
determinazione dell'indennizzo non prescinde affatto, come sembra ritenere il
giudice a quo, da un certo adeguamento alla realtà economica, giacché, anche
nell'ipotesi in cui non risultino canoni di locazione, entra sempre a far parte
del calcolo relativo, come dato componente della media, il valore venale
dell'immobile, il che contribuisce in modo determinante ad adeguare, sia pure
entro certi limiti, l'ammontare dell'indennizzo alla realtà dei valori
economici. Alla quale finalità di adeguamento é anche diretta la legge 22
dicembre 1969, n. 952, che, appunto in tema di edilizia scolastica e
universitaria, ha stabilito una maggiorazione pari al 2 per cento annuo degli
indennizzi dovuti al proprietario espropriato. Né d'altra parte, secondo la
giurisprudenza della Corte, l'indennizzo per esproprio deve puntualmente
corrispondere alla consistenza economica del bene espropriato, essendo
sufficiente che esso costituisca un "ristoro" anche parziale, purché
non meramente simbolico, il che, appunto, si verifica nella specie. É certo,
che il sistema in esame garantisce, anche nella più ristretta ipotesi, un
indennizzo pari alla media fra valore venale e reddito imponibile catastale, cioè
pari ad una somma superiore, nella generalità dei casi, alla metà del valore
venale. In base a queste considerazioni, emerge la garanzia di continuità, in
un certo adeguamento della consistenza dell'indennizzo alla progressiva
svalutazione monetaria, e si deve, quindi, escludere che, pur nella costanza
dell'elemento di valutazione costituito dall'imponibile non aggiornato, la
differenza di indennizzo fra proprietari espropriati in epoche diverse per beni
in astratto di eguale valore, assuma la portata generale del prospettato vizio
invalidante della norma impugnata, dovendosi altresì riconoscere che, entro
l'ambito di una ineliminabile variabilità di casi singoli, disparità di
trattamento siano connaturate all'attuazione, necessariamente graduale, di
interventi urbanistici di ampio raggio, come quello in esame.
Le osservazioni sopra svolte circa la
razionalità del sistema di determinazione dell'ammontare dell'indennizzo,
contribuiscono anche ad escludere la fondatezza della censura concernente la
pretesa disparità di trattamento a danno dei proprietari conduttori in proprio.
Invero, la finalità del sistema stesso postula il ricorso a parametri di certa
identificazione, ed il riferimento all'imponibile catastale, praticato in
numerosi provvedimenti legislativi in materia analoga (e già riconosciuto
utilizzabile, in via di principio, con sentenza di questa Corte n. 155 del 1972)
rappresenta una delle soluzioni più conducenti ai fini perseguiti, in mancanza
del dato costituito dal canone di locazione, e tale, quindi, da non potersi
ritenere in contrasto con quei criteri di ragionevolezza, il cui riconoscimento
é sufficiente ad escludere ogni sindacato in questa sede circa l'uso del potere
discrezionale del legislatore. Il che, d'altro canto, non esclude ed anzi, in
certo senso, sollecita un auspicabile intervento del legislatore per un
graduale aggiornamento, nella materia in esame, dei dati catastali, onde
accostarli, il più possibile, alla realtà economica.
5. - Anche per quanto riguarda la pretesa
illegittimità della norma impugnata, conseguente alla situazione di privilegio
che si sarebbe creata a favore di proprietari dei fondi urbani, i quali
riceverebbero un indennizzo più adeguato alla svalutazione monetaria di quello
liquidato ai proprietari dei fondi rustici, deve escludersi la sussistenza del
lamentato vizio di illegittimità.
I fondi urbani e quelli rustici, invero, ai
fini della determinazione del rispettivo indennizzo, presentano caratteri
sostanzialmente diversi, nel senso che la loro situazione economico-sociale si
presenta con note differenziali evidenti, ove si tenga presente che, a
prescindere dalla incidenza dei fenomeni monetari, il variare del valore dei
fondi rustici é essenzialmente legato, di regola, al mutare della qualità di
coltura e classe di produttività dei fondi stessi, mentre quello dei fondi
urbani é determinato dall'imponente e preponderante fenomeno del variare del
valore dei fondi urbani e da una molteplicità di fattori, tra cui la varietà
delle possibili destinazioni per fini economici. Ed appunto in relazione a tali
caratteristiche sono stati stabiliti (legge 23 febbraio 1960, n. 131)
coefficienti di aggiornamento annuale dell'imponibile dei fondi urbani,
aggiornamento la cui funzione si svolge nel senso dell'incremento dei tributi
cui i fondi sono sottoposti, oltre che nel senso dell'incremento
dell'indennizzo spettante ai proprietari nel caso di espropriazione in forza
della norma impugnata. L'aggiornamento in parola, pertanto, si armonizza con il
sistema di calcolo del valore ai fini dell'indennizzo, e risponde al fine di
accostarne il contenuto al valore reale. Indubbiamente, ciò rappresenta un
meccanismo di aggiornamento più aderente di quello per i fondi rustici, in cui
l'elemento variabile é il valore venale da mediare con quello dell'imponibile
netto agli effetti dell'imposta terreni, imponibile da calcolare, tenuto conto
della rivalutazione degli estimi catastali, risalente alla data del decreto
legislativo C.P.S. 12 maggio 1947, n. 356. Ma tale differenza di disciplina,
come si é detto, trova una razionale giustificazione nella superiore capacità
di incremento del valore dei fondi urbani, e tanto può bastare per escludere la
violazione del principio di eguaglianza sotto il profilo prospettato
nell'ordinanza di rinvio.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, ultimo comma, della legge 28 luglio
1967 n. 641 (Norme sulla edilizia scolastica e universitaria) che ha recepito
gli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885 n. 2892 sul risanamento della
città di Napoli, questione sollevata con l'ordinanza in epigrafe del tribunale
di Sanremo, in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 gennaio 1976.
Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole
ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI -
Nicola REALE - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Giulio GIONFRIDA - Edoardo
VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO - Antonino DE STEFANO.
Arduino
SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 22 gennaio
1976.