SENTENZA N. 201
ANNO 1975
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO, Presidente
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI
Avv. Leonetto AMADEI
Dott. Giulio GIONFRIDA
Prof. Edoardo VOLTERRA
Prof. Guido ASTUTI
Dott. Michele ROSSANO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 2 e 4 della legge 4 agosto 1955, n. 692, e
dell'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito in legge 18 dicembre
1970, n. 1034, concernenti lo sconto obbligatorio a favore degli enti mutualistici
sul prezzo di vendita dei medicinali, promosso con ordinanza emessa il 19
luglio 1973 dal pretore di Milano nel procedimento civile vertente tra la
società Gibipharma e lo INADEL,
iscritta al n. 398 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 307 del 28 novembre 1973.
Visti gli atti di costituzione della società Gibipharma
e dell'INADEL;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1975 il
Giudice relatore Luigi Oggioni;
uditi l'avv. Enrico Allorio,
per la società Gibipharma, e gli avvocati Antonio
Sorrentino e Michele Giorgianni, per lo INADEL.
Ritenuto in fatto
Nel procedimento civile vertente fra la società per azioni Gibipharma é l'INADEL (Istituto nazionale per l'assistenza
ai dipendenti degli enti locali) ed avente ad oggetto la richiesta della
società predetta tendente ad ottenere dichiarazione di insussistenza del
credito di L. 300.713 vantato
dall'INADEL in sede amministrativa a titolo di sconto obbligatorio sui
medicinali acquistati ai fini dell'assistenza indiretta nel mese di gennaio
1973, il pretore di Milano, su conforme richiesta della difesa della società
attrice, ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle norme di
cui agli artt. 2 e 4 della legge 4 agosto 1955, n.
692, e 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, per assunto contrasto con gli artt. 3,23,41 e 53 della Costituzione, nella parte in cui
pongono a carico dei produttori uno sconto obbligatorio del 19 % a favore degli enti assistenziali, nel caso in cui non si
avvalgano della facoltà di acquisto diretto dei medicinali ai fini d'istituto.
Il pretore, dopo avere dichiarato genericamente proposte ed avere
conseguentemente respinto le eccezioni pregiudiziali di incompetenza funzionale
e per territorio sollevate dal convenuto, svolge censure di illegittimità
riguardanti, anzitutto, la pretesa violazione degli artt.
3 e 23 della Costituzione.
Secondo il giudice a quo, poiché a norma dell'art. 53 Cost. tutti devono
concorrere alle spese pubbliche secondo la propria capacità contributiva, le
prestazioni in favore di un dato ente potrebbero essere imposte solo a carico
di coloro che traggono vantaggio dai servizi dell'ente stesso, il che sarebbe
da escludere nella specie, perché gli enti mutualistici non svolgerebbero
servizi rispondenti ad esigenze dei produttori di farmaci. A giudizio del
pretore dovrebbero quindi essere esclusivamente le categorie beneficiarie
dell'assistenza farmaceutica a sopportare il carico contributivo necessario a
far fronte alle spese relative.
Altro aspetto di illegittimità dovrebbe rinvenirsi nella diretta
violazione dell'art. 53, consistente nel fatto che le
norme denunziate ragguaglierebbero lo sconto dovuto dai produttori ad una
percentuale del prezzo di vendita al pubblico dei medicinali, assumendo quindi
come presupposto d'imposta un fatto estraneo alla sfera giuridica del soggetto
passivo e, come tale, non idoneo ad esprimere la capacità contributiva.
L'art. 53 Cost. sarebbe poi ulteriormente violato sia isolatamente, sia
nella sua relazione con la garanzia della libera iniziativa economica, data
l'eccessiva onerosità dello sconto, che graverebbe, in modo intollerabile, sul
bilancio delle aziende e, quindi, sulla loro sfera di libertà di iniziativa
economica. In proposito, il pretore rileva particolarmente nell'ordinanza che
l'imposizione degli sconti in parola, sarebbe stata prevista in misura
provvisoria dall'art. 32 del d.l. n. 745 del 1970, che istituiva un meccanismo
di revisione dei prezzi riflettentesi sugli sconti,
mentre attualmente la misura inizialmente stabilita tenderebbe a divenire
permanente.
Violata poi apparirebbe la riserva di legge di cui all'articolo 23 Cost., nella parte in cui le norme
censurate prevedono la più ampia facoltà discrezionale degli enti di scegliere
la forma di assistenza farmaceutica diretta o indiretta, risultando in tal modo
arbitri gli enti stessi di imporre o meno a carico dei produttori l'obbligo
dello sconto, che é dovuto, appunto, secondo le norme impugnate, solo nel caso
di assistenza indiretta, cioé mediante acquisto dei
medicinali non presso i produttori ma presso i farmacisti. Potendosi inoltre
tale discrezionalità riflettere anche su singoli medicinali prodotti da più
case farmaceutiche, nel senso, cioé, che l'acquisto
diretto potrebbe discrezionalmente effettuarsi nei confronti di non tutte le
ditte produttrici, le norme impugnate consentirebbero una discriminazione
arbitraria ed immotivata fra le varie case produttrici con violazione anche
dell'art. 3 della Costituzione.
Ove poi si consideri che la discrezionalità degli enti si estende anche
alla inclusione o meno dei medicinali in appositi elenchi ai fini della loro prescrivibilità agli assistiti, dovrebbe dedursene, secondo
il pretore, ulteriore profilo di contrasto con le invocate norme costituzionali
(artt. 3 e 23 Cost.) perché dall'inclusione suddetta
deriverebbe l'assunzione del carico dello sconto a danno dei produttori, nonché
la possibile discriminazione fra le diverse case produttrici dello stesso
farmaco, eventualmente inserito nell'elenco con riferimento ad una data casa
produttrice soltanto.
Infine, le stesse norme costituzionali apparirebbero violate, secondo il
pretore, per effetto della facoltà dell'ente di porre a carico del mutuato una
parte del prezzo dei medicinali acquistati. Invero, esercitando tale potere
l'ente seguiterebbe a percepire interamente lo sconto a carico del produttore
ed in tal modo potrebbe variare nella sostanza l'entità percentuale dello
sconto stesso sul costo reale del farmaco, fino ad eguagliarne o addirittura a
superarne, in ipotesi, l'importo. Il che costituirebbe una ulteriore
violazione dell'art. 53 Cost. che, prevedendo per tutti il concorso alla spesa
pubblica, ne postulerebbe la costante e rigida proporzionalità alla spesa
stessa.
L'ordinanza, notificata e comunicata come per legge, é stata pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale n. 307 del 28 novembre 1973.
La società Gibipharma, in persona del suo
amministratore Maciocco Antonio, si é costituita in
questa sede rappresentata e difesa dall'avv. prof. Enrico Allorio,
che ha depositato nei termini le proprie deduzioni.
La difesa fa proprie e sviluppa ampiamente tutte le argomentazioni
contenute nell'ordinanza a sostegno delle censure sollevate. In particolare,
insiste, anzitutto, nell'affermare che il principio della capacità contributiva
dovrebbe interpretarsi, per quanto riguarda le imposizioni tributarie degli
enti diversi dallo Stato, in senso relativo, cioé in
funzione della eventuale situazione di vantaggio economico del contribuente, in
rapporto al fine specifico che l'ente impositore persegue nel suo indirizzo
istituzionale. Quindi, ove manchi il vantaggio economico, secondo la difesa,
mancherebbe la causa dell'imposizione tributaria. Il vantaggio economico
funzionerebbe, in sostanza, come limite e condizione del legittimo esercizio
della facoltà di imposizione, e siccome nella specie, come già evidenziato dal
pretore, i produttori non risentirebbero alcun vantaggio del genere,
l'imposizione dello sconto a loro carico sarebbe illegittima.
Per quanto riguarda la lamentata violazione dell'art. 53 Cost., sotto il profilo del
riferimento al prezzo di vendita al pubblico dei medicinali come parametro
inidoneo a costituire validamente un presupposto d'imposta, la difesa illustra
diffusamente le tesi svolte nell'ordinanza, insistendo nell'affermare che anche
nella più larga nozione economica della capacità contributiva, il presupposto
d'imposta dovrebbe essere direttamente riferibile al soggetto sottoposto
all'imposizione, mentre, nella specie, il prezzo di vendita costituirebbe un
riferimento del tutto arbitrario, non potendosi l'utile del produttore desumere
dal prezzo di vendita al pubblico, che risentirebbe di altre e differenti
componenti economiche. L'alta incidenza dello sconto, che giungerebbe al 29,32%,
testimonierebbe dell'arbitrarietà dell'imposizione e rafforzerebbe la censura
sollevata.
La difesa mette poi in particolare evidenza la
disparità di trattamento che, per tale sistema di imposizione senza possibilità
di rivalsa o traslazione, sarebbe posta a carico degli industriali farmaceutici
rispetto a tutte le altre categorie produttive, che hanno invece possibilità di
trasferire sul prezzo il carico fiscale. Il che comporterebbe, altresi, conformemente a quanto affermato nell'ordinanza di
rinvio, violazione dell'art. 41 Cost., considerando la rigidità dei fattori economici presenti
nel ciclo produttivo dei medicinali, nel quale si inserirebbe l'insopportabile
carico dello sconto, che condannerebbe le imprese produttrici al dissesto
economico.
Anche per quanto riguarda la asserita violazione
della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. e dell'art. 3 Cost., sotto i vari profili denunciati nell'ordinanza con
riferimento alla discrezionalità dell'ente, la difesa svolge argomentazioni
parallele a quelle esposte dal giudice a quo ponendo particolarmente in luce
fra l'altro la circostanza che, a mente dell'art. 4 della legge n. 692 del
1955, verrebbe conferita agli enti assistenziali una vera e propria facoltà
incondizionata di imposizione fiscale, col solo limite dell'entità
dell'imposizione stessa, insufficiente a garantire l'osservanza dell'art. 23
della Costituzione.
Avanti a questa Corte si é anche costituito l'INADEL, in persona del
presidente Giuseppe D'Angelo, rappresentato e difeso dagli avvocati proff. Michele Giorgianni, Arturo
Carlo Jemolo e Antonio Sorrentino,
che hanno tempestivamente depositato le proprie deduzioni.
La difesa osserva preliminarmente che il pretore adito avrebbe
sostanzialmente omesso di pronunciarsi sulla eccezione di incompetenza
sollevata pregiudizialmente nel giudizio principale dall'istituto deducente, limitandosi a respingerla perché genericamente
formulata. In tal modo, prosegue la difesa, il giudice a quo avrebbe omesso di
valutare la rilevanza della questione sollevata, essendo evidente che solo il
controllo positivo sulla competenza poteva rendere rilevante la questione di
legittimità. E poiché, d'altra parte, il giudice adito sarebbe certamente
incompetente sia territorialmente che funzionalmente, la questione andrebbe
dichiarata inammissibile perché irrilevante, o quanto meno, dovrebbero
restituirsi gli atti al giudice a quo affinché motivi adeguatamente sul punto.
Nel merito la difesa osserva che tutte le questioni come sopra sollevate
andrebbero dichiarate manifestamente infondate perché già sostanzialmente
decise con le sentenze
nn. 70 del 1960 e 144 del 1972.
Invero le censure relative alla mancanza di una causa economica o
giuridica che giustifichi l'imposizione a carico dei produttori, nonché
all'inidoneità del prezzo di vendita al pubblico dei medicinali ad essere
assunto come presupposto dell'imposizione in esame, sarebbero già state
esaminate con la sentenza
n. 144 del 1972, che ha ritenuto razionalmente giustificata l'imposizione a
carico. dei produttori di medicinali, quali esercenti
un'attività particolarmente collegata all'assistenza farmaceutica e largamente
potenziata dalla diffusione dell'assistenza stessa.
Né avrebbe rilievo l'asserita estraneità dei produttori alla materiale
fornitura dei medicinali agli assistiti, perché il legislatore, nel predisporre
il regime degli sconti, avrebbe tenuto conto del meccanismo di produzione e
distribuzione dei medicinali e dei relativi profitti.
La censura formulata in relazione alla tendenza a trasformare in
permanente il regime dello sconto, non avrebbe fondamento, poiché attingerebbe
al potere del legislatore di adottare provvedimenti in relazione a situazioni
la cui gravità egli solo é competente a valutare, la pretesa eccessiva
incidenza dello sconto sul bilancio aziendale (e la conseguente lamentata
violazione dell'art. 41 Cost.), non potrebbe ritenersi fondata, in conformità a
quanto già ritenuto in precedenza da questa Corte con le citate sentenze,
perché, in sostanza, la censura investirebbe non la norma impugnata ma il
sistema di determinazione dei prezzi al consumatore, e, comunque, perché,
trattandosi di prestazioni patrimoniali di natura tributaria, la materia
sarebbe regolata dagli artt. 23 e 53 Cost. e non
dall'art. 41, che riguarda il diverso campo delle attività economiche private.
Per quanto riguarda, infine, la censura collegata alla lamentata discrezionalità
degli enti ai fini dell'imposizione dello sconto, la difesa dell'INADEL si
richiama alla giurisprudenza di questa Corte (sent.
n. 70 del 1960), la quale avrebbe ritenuto la
legittimità della attribuzione della potestà di imposizione, previa determinazione
per legge della misura del tributo, come si verificherebbe appunto nella
specie, nonché si richiama alla sentenza n. 144 del
1972 con cui, specificamente, é stato ritenuto che la discrezionalità
attribuita agli enti non riguarda il momento impositivo
della prestazione, coperto interamente dalla legge, bensì il suo momento attuativo, che sarebbe al di fuori della garanzia
costituzionale, una volta che la prestazione risulti sufficientemente
determinata dalla legge. Cosicché nessun rilievo potrebbe attribuirsi alle
modalità di inserimento dei medicinali negli appositi elenchi, o alla facoltà
dell'ente di pretendere dall'assistito una parte del prezzo.
La difesa della società Gibipharma ha
depositato nei termini una memoria illustrativa con cui ribadisce le tesi già
svolte con le precedenti deduzioni.
In particolare, contesta anzitutto la fondatezza della eccezione
concernente la rilevanza delle questioni sollevate, affermando che esula
dall'ambito del giudizio di legittimità costituzionale il sindacato circa la
competenza del giudice a quo, su cui invece dovrebbe pronunciarsi
Riguardo poi alla questione sollevata con riferimento alla pretesa natura
specificamente causale della imposizione dello sconto, precisa che il vantaggio
che il soggetto passivo della imposizione dovrebbe risentire sarebbe da
identificare nella utilità che l'esistenza ed il funzionamento dell'ente
impositore arrechi "istituzionalmente" alla categoria economica assoggettata
al tributo, onde sarebbe priva di rilievo la circostanza che, come nella
specie, la categoria dei produttori di farmaci possa,
di fatto, beneficiare dell'incremento di consumi legato all'opera degli enti
mutualistici.
La difesa afferma anche, con particolare evidenza,
che la discrezionalità delle scelte attribuite agli enti in materia di
assistenza farmaceutica finirebbe col costituire gli stessi in enti impositori
con la sola condizione della loro libera scelta il che sposterebbe il momento impositivo dello sconto dalla norma di legge ad una
discrezionale manifestazione di volontà amministrativa e contrasterebbe,
quindi, con la riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione.
Anche la difesa dell'INADEL ha presentato nei termini un'ampia memoria,
con cui svolge le tesi già in precedenza prospettate, insistendo sulle già
rassegnate conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità, sollevate con l'ordinanza di rimessione, concernono gli artt.
2 e 4 della legge n. 692 del 1955 e 32 del d.l. n. 645 del 1970 convertito in
legge n. 1034 del
2. - La difesa dell'Istituto nazionale per l'assistenza ai dipendenti
degli enti locali (INADEL) formula, anzitutto, una eccezione
di inammissibilità delle questioni sollevate, per la pretesa irrilevanza delle
stesse, che emergerebbe dalla incompetenza funzionale e per territorio del
Pretore rilevata nel giudizio a quo dall'Istituto stesso, senza che il giudice,
nell'ordinanza di rinvio, abbia convenientemente valutato il problema così posto,
essendosi limitato ad affermare la genericità del rilievo ed a respingerlo
conseguentemente.
L'eccezione va respinta sulla base della costante giurisprudenza di
questa Corte in ordine alla sindacabilità in sede di
giudizio incidentale di legittimità costituzionale, dei presupposti attinenti
alla giurisdizione o alla competenza del giudice a quo.
3. - Ciò posto, e passando al merito delle questioni, é da osservare che
le censure ricalcano, nella sostanza, sia pure con ulteriori argomentazioni,
quelle che sono già state esaminate e respinte con la sentenza n. 144 del
1972, salvo per quanto riguarda il lamentato contrasto delle norme
impugnate con gli artt. 3 e 23 della Costituzione,
sotto il profilo della pretesa limitazione della riferibilità
delle prestazioni imposte ai soli soggetti che traggono vantaggio dai servizi
che le prestazioni stesse sono destinate a finanziare. Tale limitazione
deriverebbe, secondo il giudice a quo, dalla necessaria osservanza, in materia
di prestazioni tributarie, del principio della capacità
contributiva enunciato dall'art. 53 Cost.,
secondo cui sarebbe da ravvisare, come indispensabile causa economica e
giuridica della contribuzione, il vantaggio economico del contribuente in
rapporto al fine specifico perseguito istituzionalmente dall'ente impositore.
Peraltro, pur non essendo contestabile che trattasi nella specie di
prestazioni di natura fiscale, come é stato espressamente riconosciuto dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 144 del
1972), per cui si rendono applicabili in materia i
principii sanciti dall'art. 53 Cost.,
é da rilevare che l'interpretazione della portata dell'articolo stesso
prospettata nell'ordinanza di rimessione non può
essere condivisa.
Come infatti
Ciò posto, può, senz'altro, affermarsi che non é necessaria la
prospettata causalità specifica dell'imposta ai fini della giustificazione
della relativa potestà d'imposizione, essendo sufficiente il collegamento
dell'imposizione ad un presupposto rivelatore di ricchezza, quale é
indubbiamente il prezzo di vendita, anche nei riguardi dei produttori, ove si
ricordi che, come
Le considerazioni che precedono, riguardo alla idoneità del presupposto dell'imposta
in esame, valgono, ovviamente, anche ad escludere la fondatezza della parallela
censura sollevata in relazione alla pretesa estraneità del prezzo di vendita al
pubblico di medicinali, alla sfera giuridica dei produttori.
4. - Passando ad esaminare le altre censure sollevate, é sufficiente fare
riferimento alla motivazione della citata sentenza n. 144 del
1972 e ordinanza
n. 102 del 1973, ove si rinvengono affermazioni e principii
che ne escludono la fondatezza.
La eccessiva onerosità dello sconto, ed il
preteso conseguente contrasto con gli artt. 53 e 41
Cost. sono stati esclusi dalla citata sent.
n. 144 del 1972 ove si é testualmente affermato
che "non spetta al giudice della costituzionalità delle leggi valutare, in
funzione dell'art. 53 Cost., l'entità e la
proporzionalità dell'onere tributario imposto, trattandosi di compito riservato
al legislatore", e non ricorrendo quell'aspetto
di assoluta arbitrarietà ed irrazionalità dell'imposizione, la quale sola
autorizzerebbe il sindacato della Corte al riguardo.
Tali affermazioni, da cui
Anche il profilo di illegittimità prospettato in relazione all'assunta
violazione della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., per effetto della lamentata discrezionalità attribuita
agli Enti, ai fini della scelta della forma di assistenza diretta o indiretta e
della conseguente arbitrarietà dell'imposizione (dovuta solo per i medicinali
venduti ai fini dell'assistenza indiretta), nonché ai fini della scelta dei
medicinali e delle relative ditte produttrici da assoggettare allo sconto,
risulta sostanzialmente considerato con la ripetuta sentenza n. 144 del
1972, anche per quanto riguarda la lamentata conseguente violazione
dell'art. 3 della Costituzione. Invero, come afferma la detta sentenza "il
fatto che l'imposizione patrimoniale in esame, delimitata nella sua potenziale
incisività, possa essere resa operante a scelta degli enti espressamente a ciò
autorizzati dalla legge stessa, non attiene al momento impositivo
della prestazione, ma al suo momento attuativo, il
cui verificarsi, rispetto all'esigenza garantistica che sta alla base della
norma costituzionale, é indifferente, una volta che la prestazione risulti
sufficientemente precisata dalla legge".
La scelta del sistema di assistenza e la formazione dell'elenco dei
medicinali da parte dell'Ente, rientra indubbiamente nel quadro dei
provvedimenti attuativi dell'imposizione, e, pertanto, é da escludere la
pretesa violazione della invocata riserva di legge nonché la violazione del
principio di eguaglianza, tenuto anche conto, a quest'ultimo proposito, che
alle dette scelte l'Ente procede in esecuzione di scopi assistenziali di
interesse pubblico, mediante atti i cui vizi sono eventualmente rilevabili
nelle sedi competenti.
5. - É, infine, anche da escludere che la facoltà dell'Ente di porre a
carico del mutuato una parte del prezzo dei medicinali, e la conseguente
maggiore incidenza percentuale dello sconto sul reale prezzo di vendita,
possano evidenziare un vizio di illegittimità delle norme impugnate per
violazione delle testé citate garanzie costituzionali.
É agevole, invero, rilevare che la facoltà in esame, eccezionalmente
esercitata dall'Ente sulla base di criteri economici collegati al miglior
perseguimento dei fini istituzionali, non deriva dalle disposizioni impugnate,
le quali, limitandosi a prevedere lo sconto obbligatorio, non possono in nessun
modo configurarsi come le fonti normative della lamentata variazione di
incidenza del valore percentuale dello sconto, e non sono quindi suscettibili
di censura in relazione alle variazioni stesse.
La facoltà in questione viene invero esercitata dall'Ente in base a
determinazione del Consiglio di amministrazione adottata in esecuzione della
legge n. 350 del 1946 con cui é stata attribuita all'Ente stesso l'erogazione
dell'assistenza sanitaria, e, quindi, al di fuori del campo di applicazione
diretta delle norme impugnate.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2 e 4 della legge 4 agosto
1955, n. 692 (Estensione dell'assistenza di malattia ai pensionati di invalidità
e vecchiaia) e dell'art. 32 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito in
legge 18 dicembre 1970, n. 1034, sollevata con l'ordinanza in epigrafe del
pretore di Milano, in riferimento agli artt. 3,23,41 e 53 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 27 giugno 1975.
Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Paolo ROSSI - Leonetto AMADEI - Edoardo VOLTERRA - Guido ASTUTI - Michele ROSSANO.
Arduino SALUSTRI - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 10 luglio 1975.