SENTENZA N. 195
ANNO
1972
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Michele FRAGALI, Presidente
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI, Giudici,
Avv. Leonetto AMADEI
Prof. Giulio GIONFRIDA, Giudici,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell'art. 38 del Concordato 11 febbraio 1929 fra
lo Stato italiano e la Santa Sede, reso esecutivo con la legge 27 maggio 1929,
n. 810, promosso con ordinanza emessa il 26 novembre 1971 dal Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale - sezione VI - sul ricorso di Cordero Franco
contro il Ministero della pubblica istruzione e l'Università Cattolica del
Sacro Cuore di Milano, iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1972 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 97 del 12 aprile 1972.
Visti gli atti
di costituzione di Cordero Franco, dell'Università Cattolica del Sacro Cuore e
del Ministero della pubblica istruzione, nonché l'atto d'intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1972 il Giudice relatore Luigi Oggioni;
uditi gli
avvocati Paolo Barile, Giuseppe Guarino e Leopoldo Piccardi, per il Cordero,
gli avvocati Giorgio Balladore Pallieri, Antonio Sorrentino e Carlo Lessona,
per l'Università Cattolica, ed il sostituto avvocato generale dello Stato
Umberto Coronas, per il Presidente del Consiglio dei ministri e per il
Ministero della pubblica istruzione.
Ritenuto
in fatto
Il prof.
Franco Cordero, titolare della cattedra di diritto processuale penale presso
l'Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, impugnava a suo tempo avanti
al Consiglio di Stato per eccesso di potere e per violazioni di legge
sull'istruzione superiore, sullo stato giuridico ed economico dei professori
universitari, nonché per violazione del Regolamento generale universitario, il
provvedimento con cui il Rettore della stessa Università gli aveva comunicato
il ritiro, da parte della Sacra Congregazione per l'educazione cattolica, del
nulla osta già precedentemente concessogli a norma dell'art. 38 del Concordato
fra la Santa Sede e l'Italia, per entrare a far parte del corpo docente della
Università.
Con ordinanza
del 26 novembre 1971, il Consiglio di Stato, in conformità d’analoga eccezione
proposta dal ricorrente prof. Cordero, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 38 suddetto, il quale dispone che la nomina dei
professori della menzionata Università deve essere preceduta dal nulla osta
della Santa Sede, diretto ad assicurare che non vi sia alcunché da eccepire dal
punto di vista morale e religioso. Ciò dopo avere il Consiglio interpretato
l'art. 38 del Concordato nel senso che esso valga sia pel caso d’assunzione che
pel caso d’estromissione del docente, donde la rilevanza in giudizio della
questione.
Ha osservato
il Consiglio di Stato, nella sua ordinanza di rinvio, che il fatto che un
docente in un istituto universitario italiano debba subire un giudizio sul
possesso dei requisiti morali e religiosi da parte dell'autorità ecclesiastica,
si presenterebbe come un’inammissibile soggezione dello Stato alla sovranità
della Chiesa cattolica nella materia dell'insegnamento, e si porrebbe quindi in
contrasto con l'art. 7 della Costituzione, il quale enuncia il principio della
reciproca indipendenza e sovranità dello Stato e della Chiesa cattolica
nell'ambito del proprio rispettivo ordine.
L'enunciata
soggezione, inoltre, contrasterebbe specificamente con la libertà
d'insegnamento garantita dall'art. 33 della Costituzione, perché, anche in
vista della libertà di religione garantita dall'art. 19 Cost., non sarebbero
ammissibili in materia limitazioni per motivi confessionali, specie se imposte
con provvedimenti di discrezionalità illimitata, come quello impugnato, che
sfuggirebbe ad ogni possibilità di sindacato in quanto proveniente da
un'autorità di un ordinamento giuridico diverso da quello statuale, e
attingerebbe a valutazioni estranee alla sovranità dello Stato.
Infine, il
descritto sindacato dell'autorità ecclesiastica sarebbe altresì in contrasto
con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, che
esclude ogni discriminazione per motivi religiosi.
Ciò posto, il
Consiglio dopo avere motivato sulla rilevanza in giudizio della detta questione
di legittimità costituzionale, ha sospeso il giudizio principale, rinviando gli
atti a questa Corte per le decisioni di competenza.
L'ordinanza,
notificata e comunicata come per legge, é stata pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 97 del 12 aprile 1972.
Avanti a
questa Corte si é costituito il prof. Cordero, rappresentato e difeso dagli
avvocati prof. Paolo Barile, prof. Giuseppe Guarino e Leopoldo Piccardi, i
quali hanno depositato tempestivamente deduzioni difensive con cui ribadiscono
le ragioni svolte nell'ordinanza di rinvio a sostegno della illegittimità della
norma impugnata.
Si é altresì
costituita l'Università Cattolica, in persona del rettore prof. Giuseppe
Lazzati, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Giorgio Balladore Pallieri,
prof. Feliciano Benvenuti, Gian Galeazzo Bettoni, Carlo Lessona e Antonio
Sorrentino, che hanno depositato tempestivamente le proprie deduzioni
difensive.
La difesa
dell'Università Cattolica osserva che la "controversia potrebbe essere
risolta indipendentemente dall'esame della costituzionalità dell'art. 38,
apparendo senz'altro legittimi gli artt. 1 e 25 dello Statuto dell'Università,
che sono fonte immediata del potere esercitato nel caso di specie". Ed al
riguardo rileva che l'art. 2 della Costituzione garantisce i diritti
inviolabili dell'uomo anche "nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalità" il che garantirebbe il diritto dei singoli di riunirsi in
gruppi omogenei per mentalità o tendenze, per il conseguimento di scopi non
condivisi da altri membri della comunità. E l'art. 33, terzo comma, Cost.
garantirebbe inoltre la libertà, sia di istituire scuole ed istituzioni con
particolari indirizzi ideologici o religiosi, sia di attuare, nei confronti dei
partecipanti, le conseguenti limitazioni, le quali non investirebbero il
diritto del singolo di manifestare la propria opinione, ma gli impedirebbero
solo di farlo in un determinato ambiente. Né rileverebbe al riguardo la natura
pubblica ma non statale delle scuole o istituzioni, dato che la relativa
qualifica dipenderebbe solo da ragioni tecniche legate alla natura del servizio
ed alle esigenze del suo svolgimento. E ciò tanto più che non potrebbe
ritenersi in alcun modo illegittimo che lo Stato persegua i suoi fini in
materia, oltre che con i propri organi, aperti alla generalità dei cittadini,
anche per mezzo di enti che, se agiscono entro più limitate sfere oggettive e
soggettive, rappresenterebbero comunque il concorso di taluni gruppi
qualificati da particolari ideologie all'esercizio della funzione pubblica, e
si muoverebbero quindi in armonia e non in disarmonia con il principio di
eguaglianza.
Sarebbe
pertanto infondato il timore che, attraverso l'articolo 38 del Concordato, si
attui una violazione del principio della reciproca indipendenza e sovranità
dello Stato e della Chiesa, il che dovrebbe in ogni modo escludersi, anche in
vista della materia puramente morale e religiosa su cui verte il sindacato
dell'autorità ecclesiastica, ed in analogia ai rinvii di natura similare
accolti nel diritto internazionale.
La difesa
sostiene poi che, comunque, in conformità della giurisprudenza della Corte, le
norme del Concordato potrebbero essere dichiarate illegittime solo "in
casi estremi" tra i quali non sarebbe da annoverarsi l'ipotesi in esame,
che si riferirebbe ad un’istituzione particolare ed a un momento interno della
medesima.
La difesa,
tutto ciò premesso, conclude chiedendo dichiararsi l'irrilevanza della
questione ed in subordine dichiararsi la questione stessa infondata.
Si sono regolarmente
costituiti anche il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro per la
Pubblica Istruzione pro tempore a mezzo dell'Avvocatura di Stato, la quale
osserva che l'esistenza ed il riconoscimento dell'Università Cattolica
rientrerebbe nell'ambito dei principi di libertà ed autonomia delle scuole
private garantiti dall'art. 33 Cost. così come vi rientrerebbe in ipotesi il
riconoscimento di altre scuole informate a diversi principi religiosi. Da ciò
discenderebbe la piena legittimità anche delle disposizioni che consentono il
conseguimento e la conservazione del carattere cattolico della detta
Università, ivi comprese quindi le norme concernenti i requisiti richiesti agli
insegnanti, non potendosi ammettere che in una scuola così caratterizzata venga
impartito un insegnamento contrario a quei presupposti di fede o siano ammessi
comunque ad insegnare docenti che professino principi contrari alla religione
ed alla morale cattolica secondo il giudizio della Santa Sede, la quale,
comunque, agirebbe nel caso come suprema autorità religiosa, e non quale Stato
straniero. D'altra parte l'Università Cattolica sarebbe stata giuridicamente
riconosciuta con il r.d. 2 ottobre 1924, n. 1661, cioé in epoca anteriore al
Concordato, e troverebbe quindi origine in un libero atto dello Stato, al di
fuori di qualsiasi impegno pattizio a carattere internazionale, il che
escluderebbe anche, sotto questo aspetto, qualsiasi limitazione della sovranità
dello Stato italiano.
L'Avvocatura
rileva altresì che, secondo la giurisprudenza della Corte, potrebbero fungere
come parametro per il giudizio di legittimità costituzionale solo i principi
supremi dell'ordinamento costituzionale dello Stato, i quali peraltro non
potrebbero ritenersi violati per effetto della norma impugnata, poiché gli
invocati precetti sulla eguaglianza, la libertà di insegnamento e la libertà di
religione non potrebbero essere intesi in modo da escludere il perseguimento
degli scopi spirituali e culturali della istituzione in esame.
D'altra parte,
il principio della reciproca indipendenza e della sovranità dello Stato e della
Chiesa cattolica nell'ambito del proprio ordine enunciato dall'art. 7 Cost.
significherebbe soltanto il riconoscimento del carattere primario
dell'ordinamento della Chiesa cattolica al pari di quello che lo Stato medesimo
realizza, con il conseguente corollario che i Concordati non sarebbero
pattuizioni di diritto interno, ma accordi fra due ordinamenti primari. Da ciò
deriverebbe, anche, che non potrebbero considerarsi vietate quelle limitazioni
della sovranità dello Stato che appaiono necessarie per permettere la specifica
coesistenza e la compenetrazione dei due ordinamenti, egualmente primari e
sovrani. Onde anche sotto questo profilo la questione sarebbe infondata. Ma se
anche potesse ritenersi che l'art. 38 del Concordato comporti una limitazione
della sovranità dello Stato, tratterebbesi comunque di limitazione talmente
modesta da non poter ledere i già richiamati principi supremi dell'ordinamento
costituzionale, e ciò tanto più che, secondo gli artt. 10 e 11 Cost. sarebbe
legittimo aderire con legge ordinaria a trattati che comportino una limitazione
della sovranità, e sarebbe altresì previsto l'adattamento automatico del
diritto interno ai principi di diritto internazionale generalmente
riconosciuto, i quali comportano frequentemente limitazioni di sovranità. Onde
a maggior ragione dovrebbe ritenersi consentita, in forza del richiamo ai Patti
lateranensi di cui all'art. 7 Cost., la limitazione di sovranità che si
ritenesse derivare dall'art. 38 del Concordato.
Conclude,
pertanto, chiedendo dichiararsi infondata la sollevata questione.
La difesa del
prof. Cordero ha depositato, nei termini, una memoria illustrativa con cui
contesta anzitutto l'eccezione preliminare contenuta nelle deduzioni della
Università Cattolica, secondo cui fonte immediata del potere esercitato nel
caso di specie sarebbero gli artt. 1 e 25 dello Statuto e non già l'art. 38 del
Concordato. Questa ultima norma, infatti, alla quale l'articolo 25 dello
Statuto fa espresso riferimento, ne costituirebbe il presupposto di validità,
onde l'illegittimità costituzionale della norma primaria travolgerebbe anche la
norma secondaria. D'altronde, secondo la difesa, tale questione farebbe parte
integrante del giudizio di rilevanza, chiaramente effettuato dal giudice a quo,
e sfuggirebbe pertanto al sindacato della Corte costituzionale.
Passando poi a
sviluppare ampiamente le ragioni a sostegno della fondatezza delle censure, e
dopo avere riaffermato che l'Università Cattolica sarebbe persona giuridica di
diritto pubblico, svolge un'ampia analisi della giurisprudenza di questa Corte
secondo cui le norme concordatarie sarebbero soggette al giudizio di
legittimità in questa sede solo per contrasto con i principi supremi dell'ordinamento
costituzionale dello Stato, e ne trae la conclusione che alla norma stessa
debba negarsi il potere di incidere sui diritti essenziali della persona umana
e sui supremi criteri informatori della struttura dello Stato. Potrebbero,
quindi, formare oggetto del giudizio della Corte quelle norme concordatarie che
violino i diritti di libertà o i principi organizzativi generali cui ha dato
vita la Costituzione.
Nel merito,
afferma che il principio di sovranità dello Stato risulterebbe eluso per la
preminenza che, in virtù dell'art. 38 del Concordato, verrebbe accordata agli
interessi esclusivamente religiosi della Chiesa, e ciò tanto più che, in
coerenza col principio generale di conservazione dei Trattati internazionali
rebus sic stantibus ed in virtù dei profondi mutamenti storici e sociali
intervenuti in questo ultimo periodo, il rispetto della sovranità dello Stato
nei rapporti con la sovranità della Chiesa dovrebbe oggi essere apprezzato con
un rigore assai maggiore di quanto poteva esserlo nel 1929. Di conseguenza,
anche a voler ammettere la legittimità della esistenza di Università
confessionali, non potrebbe comunque ritenersi legittimo "qualsiasi"
intervento della Santa Sede nel campo dell'istruzione universitaria italiana a
tutela di tale confessionalità, tutela che comunque non dovrebbe
necessariamente essere esercitata mediante l'intervento di un soggetto della
Comunità internazionale estraneo allo Stato italiano.
La difesa
contesta, poi, la fondatezza del richiamo agli artt. 10 e 11 della Costituzione
contenuto nelle deduzioni dell'Avvocatura, sostenendo che non ricorrerebbero
nella specie le condizioni per l'applicabilità di tali norme le quali
sancirebbero, infatti, la facoltà di introdurre limitazioni di sovranità solo
quando "esse siano necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace fra
le Nazioni" (art. 11) e comunque si riferirebbero, quanto alla
automaticità dell'adattamento del diritto interno a quello internazionale, solo
al diritto consuetudinario e non a quello pattizio (art. 10).
La difesa
insiste poi nell'affermare che anche il principio di eguaglianza non potrebbe
non valere come termine di riscontro della legittimità delle norme
concordatarie; ribadisce la censura sollevata sotto tale profilo nell'ordinanza
di rinvio e svolge ampie considerazioni a proposito della presunta violazione
dell'art. 19 Cost., precisando che l'ingiusta limitazione dello status del
prof. Cordero costituirebbe una violazione del diritto del singolo di
autodeterminarsi in materia religiosa, diritto che corrisponderebbe ad un
interesse pubblico e andrebbe garantito dallo Stato in forza dell'art. 7 Cost.,
che fa salva nei confronti della Chiesa cattolica la sovranità dello Stato per
le materie che rientrano nel proprio ordine.
Passando poi a
svolgere le argomentazioni a sostegno della censura sollevata in relazione
all'art. 33 Cost., la difesa si richiama al principio supremo della libertà di
insegnamento che si sostanzierebbe nella garanzia della libertà del docente
quale svolgimento della libertà di espressione del pensiero generalmente
sancita dall'art. 21 della Costituzione. D'altra parte, prosegue la difesa, pur
se si volesse ritenere che la libertà della scuola ideologicamente qualificata
possa valere eccezionalmente come limite nei confronti della libertà di
insegnamento del singolo docente, ciò potrebbe avvenire solo per la scuola
privata, dato che quella pubblica svolgerebbe un servizio nell'interesse della
correttività e non potrebbe di conseguenza avere qualificazioni ideologiche
particolari, il che escluderebbe la configurabilità di un conflitto ideologico
fra il docente e la scuola medesima. Ciò sarebbe vero particolarmente per
l'istruzione superiore, in forza dell'autonomia universitaria sancita
dall'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione.
Questi
concetti sarebbero confermati dal diritto all'ufficio, dalla libertà
d'insegnamento e di ricerca scientifica e dalla inamovibilità attribuiti ai
professori universitari dalle norme in vigore (artt. 4 e 5 legge 18 marzo 1958,
n. 311), le quali sarebbero applicabili anche ai professori delle Università
libere in virtù degli artt. 199 e 201 del t.u. delle leggi sull'istruzione
superiore.
Il prof.
Cordero, pertanto, non potrebbe essere assoggettato ad un potere discrezionale
di revoca dell'impiego al di fuori delle rigorose procedure di dispensa e
disciplinari all'uopo previste per i professori universitari di ruolo. E ciò
anche a prescindere dalle considerazioni che potrebbero, sia pure
indirettamente, trarsi a sostegno di tale assunto dalle garanzie offerte dalla
legge 15 luglio 1966, n. 604, sui licenziamenti individuali, e dalla legge 20
maggio 1970, n. 300 (statuto dei lavoratori).
La violazione
dell'art. 33 Cost. si evidenzierebbe inoltre anche per effetto della assoluta
discrezionalità del provvedimento di revoca del "nulla osta" che non
sarebbe subordinata ad alcuna specifica condizione.
Subordinatamente,
infine, la difesa prospetta una interpretazione restrittiva dell'art. 38
impugnato, nel senso cioé che il potere di concessione del "nulla
osta" ivi contenuto non comprenda, diversamente da quanto ritenuto dal
Consiglio di Stato, anche la facoltà di revoca del medesimo.
Secondo la
difesa una consimile interpretazione, se condivisa dalla Corte, potrebbe
condurre ad una dichiarazione di irrilevanza della questione sollevata.
Anche
l'Università Cattolica ha depositato nei termini una memoria illustrativa, con
cui ribadisce, svolgendole, le considerazioni già esposte nelle precedenti
deduzioni.
In
particolare, insiste nell'affermare la possibilità che la libertà della scuola
qualificata dal punto di vista ideologico si ponga in funzione di limite nei
confronti della libertà del docente di manifestare nella scuola le sue
condizioni ed il suo pensiero, perché altrimenti verrebbe lesa la libertà di
istituire scuole sancita dall'art. 33 della Costituzione. E ciò sarebbe
conforme alla retta interpretazione della libertà di manifestazione del
pensiero, la quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, sarebbe
suscettibile di quei limiti resi eventualmente necessari dall'esigenza di
assicurare l'armonica coesistenza del pari diritto di ciascuno o della tutela
di altri interessi costituzionalmente apprezzabili.
La difesa
prosegue affermando che la lamentata discrezionalità del provvedimento di
revoca sarebbe, in sostanza, null'altro che una manifestazione della menzionata
libertà di istituire scuole garantita dalla Costituzione, anzi una conseguenza
necessaria di tale diritto fondamentale, e come tale rientrerebbe nella
garanzia costituzionale.
Anche la lamentata
violazione della sovranità dello Stato risulterebbe insussistente, dovendosi
considerare la facoltà prevista dalla norma impugnata come espressione non di
un'ingerenza in un ambito riservato allo Stato, bensì in una materia che la
Costituzione (art. 33) dichiara suscettibile di iniziative autonome private, e
ciò tanto più che l'istruzione non dovrebbe considerarsi come una funzione
pubblica.
Infondata,
infine, sarebbe anche la doglianza riferita all'art. 3 Cost., poiché la norma
impugnata regolerebbe l'ammissione all'insegnamento in un istituto privato, e
non in una scuola dello Stato, onde la discriminazione per motivi religiosi
dovrebbe considerarsi espressione della autonomia dei gruppi sociali, che
sarebbe uno dei caposaldi su cui poggerebbe tutta la Costituzione.
Da ultimo la
difesa osserva che il prof. Cordero, accettando di essere chiamato ad insegnare
presso l'Università Cattolica ben ne conosceva il carattere confessionale.
La sua
successiva evoluzione ideologica ed il conseguente contrasto con i dettami
della dottrina cattolica dovrebbero quindi logicamente concludersi col suo
allontanamento dall'Università stessa. Egli invece, che, come espressamente si
afferma nella memoria, in ossequio alla inamovibilità, avrebbe conservato il suo
status anche economico, con esclusione dell'insegnamento ma non delle altre
funzioni inerenti allo status medesimo, pretenderebbe, singolarmente, di
vedersi riconosciuto il diritto di manifestare il suo dissenso rimanendo legato
all'Organizzazione, anziché avvalersi del diritto, che gli competerebbe, di
ottenere il ritorno nei ruoli statali.
La difesa
Cordero, nelle deduzioni svolte alla fine dell'udienza, ha sostenuto che l'art.
38 del Concordato violerebbe, oltre gli articoli denunciati nell'ordinanza,
anche gli artt. 1, 5, 24, 101, 113 Cost. ed ha chiesto che la Corte sollevi
davanti a sé questione di costituzionalità sotto i nuovi profili derivanti dal
riferimento a detti articoli.
Considerato
in diritto
1. - Il
Consiglio di Stato, con l'ordinanza di rinvio (al fine di accertare la
rilevanza della questione sollevata dal prof. Franco Cordero) premette
l'interpretazione dell'art. 38 del Concordato, nel senso che non solo le nomine
dei professori dell'Università Cattolica, ma anche la loro permanenza nelle
funzioni, debbano intendersi condizionate al "nulla osta" della Santa
Sede (a mezzo della Sacra Congregatio pro institutione catholica), di sua
natura revocabile.
Ciò premesso,
il Consiglio solleva questione di legittimità del citato articolo del
Concordato (reso esecutivo con legge n. 810 del 1929) prospettando quattro
profili di violazione di norme costituzionali.
Si assume che
parrebbe violato l'art. 7 perché l'attribuzione all'autorità ecclesiastica di
un giudizio sul possesso dei requisiti morali e religiosi da parte di chi sia
chiamato ad insegnare in una "Università italiana" si risolverebbe in
violazione della sovranità e indipendenza dello Stato in materia che non
appartiene all'"ordine" in cui opera tale sovranità.
Si assume,
altresì, che l'art. 38 del Concordato contrasterebbe con gli artt. 33 e 19
Cost. perché la libertà d'insegnamento, tutelata dall'art. 33, verrebbe ad
essere subordinata a predeterminate direttive confessionali imposte (con
discrezionalità illimitata e mediante provvedimenti insindacabili) da autorità
non statuale, in contrasto anche col diritto di professare liberamene la
propria fede religiosa secondo l'art. 19 della Costituzione.
Si aggiunge,
infine, che da quanto sopra deriverebbe anche la violazione dell'art. 3 Cost.
perché, a parità di presupposti, verrebbe riservato all'Università Cattolica un
trattamento differenziato.
2. -
L'Università Cattolica, nelle sue deduzioni difensive, ha eccepito
l'inammissibilità della questione per difetto di rilevanza in giudizio
dell'invocato art. 38 del Concordato. Ciò in quanto, indipendentemente da
questo articolo, sarebbero sufficienti gli artt. 1 e 22 dello Statuto
dell'Università ad attribuire ad essa, in conformità degli artt. 2 e 33 della
Costituzione, il potere di strutturarsi in modo autonomo, con particolari
indirizzi e scopi ideologici e con particolari condizioni per l'insegnamento,
il tutto quale esercizio di diritti di libertà. E, pertanto, il giudizio
avrebbe potuto essere risolto sulla base di dette norme statutarie.
A sua volta,
il prof. Cordero ha eccepito, ribadendo l'assunto già prospettato davanti al
Consiglio di Stato, che la irrilevanza della questione deriverebbe dalla
considerazione che l'art. 38 del Concordato, contrariamente all'interpretazione
contenuta nell'ordinanza di rinvio, sarebbe operante soltanto nell'ipotesi di
nomina del docente e non anche nella ipotesi di revoca successiva del
"nulla osta" inizialmente accordato.
Entrambe le
eccezioni non sono fondate.
Sulla prima
eccezione, la Corte osserva che, davanti al Consiglio di Stato, l'art. 38 del
Concordato (dalla cui applicazione si é fatta derivare, da parte
dell'Università, formalmente e direttamente, la sospensione del docente dalle
sue funzioni) ha formato specifico e precipuo oggetto di esame e di
contestazione tra le parti, quale elemento condizionante la legittimità delle
norme statutarie che risultano anch'esse oggetto d'impugnazione.
Sulla
eccezione della difesa Cordero, la Corte, richiamati i propri limiti di
controllo circa la rilevanza ritenuta dal giudice di merito, osserva che
l'ordinanza di rinvio risulta sorretta da motivate considerazioni
interpretative della norma concordataria, sufficienti per riconoscerne
razionale l'operatività anche nel caso di revoca del "nulla osta".
3. - Come si é
riferito, l'art. 38 del Concordato risulterebbe, secondo l'ordinanza di rinvio,
in contrasto con gli artt. 3, 7, 19 e 33 della Costituzione.
La difesa del
prof. Cordero, nelle deduzioni svolte all'udienza, ha prospettato anche un
contrasto con gli artt. 1, 5, 24, 101 e 113. Di conseguenza, ha formalmente
chiesto che la Corte sollevi d'ufficio questione di costituzionalità dello
stesso art. 38 del Concordato, estendendola alla rilevazione di illegittimità,
sotto il profilo desumibile dalla violazione degli altri articoli succitati.
Ciò, soprattutto, per quanto concerne l'impedimento che dall'applicazione
dell'art. 38 del Concordato deriverebbe alla difesa, davanti all'autorità
giurisdizionale italiana, dei suoi interessi legittimi, in relazione allo
svolgimento di un rapporto di pubblico impiego.
L'istanza non
é ammissibile.
L'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, segna l'oggetto e, nel contempo, i limiti
della proposizione di un giudizio di legittimità costituzionale, sia ad istanza
di parte che di ufficio, con riferimento alle disposizioni della Costituzione
che si assumono violate. Ed é l'ordinanza di rinvio che, con preciso
riferimento a queste disposizioni, puntualizza e circoscrive i termini della
questione.
Nel corso dei
giudizi per conflitto di attribuzione, é tuttavia consentito alla Corte,
secondo giurisprudenza costante, di sollevare in via incidentale, questione di
legittimità di disposizioni legislative, aventi carattere strumentale rispetto
alla decisione sul conflitto. Tale facoltà é stata, bensì, ritenuta estensibile
(ordinanza 11 novembre 1965, n. 73)
anche nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale, ma a condizione
che si tratti di norme che si presentino come pregiudiziali e strumentali
rispetto alla definizione della questione principale.
Tutto ciò non
ricorre nell'attuale situazione, nella quale i nuovi profili di legittimità
prospettati dalla difesa Cordero vengono posti in relazione alla stessa norma
sottoposta al controllo della Corte (cioé l'art. 38 del Concordato) e
rappresentano solo una inammissibile estensione dell'oggetto del giudizio, già
deferito, nei suoi limiti, alla Corte dal Consiglio di Stato.
4. - Superate
queste eccezioni ed al fine di precisare i dati posti a base delle proposte
questioni, la Corte ritiene di premettere un cenno sulla configurazione
dell'Università Cattolica del Sacro Cuore.
L'Università,
già canonicamente eretta con decreto della Congregazione dei Seminari e delle
Università degli studi, é stata "istituita" dal r.d. 2 ottobre 1924,
n. 1661, con riferimento agli artt. 1 e 99 del r.d. 30 settembre 1923, n. 2102,
sull'ordinamento dell'istruzione superiore, ed al r.d. 6 aprile 1924, n. 674,
contenente il regolamento generale universitario: cioé, é stata
"istituita" come Università "libera" rientrante nella
previsione e negli schemi di detto ordinamento, con lo scopo di impartire
istruzione superiore, complementarmente a quella delle Università di Stato e
col potere di rilasciare titoli finali di studio aventi valore legale.
Nello schema
generale figurano il riconoscimento di personalità giuridica, l'autonomia
amministrativa, didattica e disciplinare, sotto la vigilanza dello Stato (art.
1, terzo comma, del citato r.d. 2102 del 1923, testualmente ripetuto nell'art.
1 del successivo testo unico delle leggi sull'istruzione superiore di cui al
r.d. 31 agosto 1933, n. 1592).
Con il r.d. n.
1661 del 1924, alla "istituzione" della Università libera in esame,
si é aggiunta l'approvazione del relativo Statuto, in cui (art. 1) si legge che
"scopo di essa é di contribuire allo svolgimento degli studi e di
preparare i giovani alle ricerche scientifiche, agli uffici pubblici ed alle
professioni liberali, con una istruzione, adeguata ad una educazione morale,
informata ai principi del cattolicesimo".
Tale Statuto,
rimanendo inalterato nelle sue linee, é poi stato trasfuso nel successivo r.d.
n. 1163 del 1939 nel quale, confermato il resto, figura inserita nell'art. 22
la formulazione testuale dell'art. 38 del Concordato.
Una ulteriore
precisazione si ha riguardo all'onere delle spese per lo stipendio dei
professori, che é posto a carico del bilancio delle singole Università libere
anziché a carico del bilancio dello Stato (art. 100, secondo comma, r.d. n.
2102 del 1923 e art. 100, terzo comma, t.u. del 1933): salvo, da parte dello
Stato, la concessione di un generico contributo facoltativo, come per tutte le
università libere, secondo l'articolo 14 della legge 18 dicembre 1951, n.
1551).
5. - Si deduce
nell'ordinanza, riguardo alla denunciata violazione dell'art. 7 Cost. che,
essendo lo Stato e la Chiesa cattolica, nel rispettivo ordine, indipendenti e
sovrani, la subordinazione al placet dell'Autorità ecclesiastica in una materia
(l'insegnamento) pertinente in esclusiva all'ordine od ordinamento dello Stato,
ne vulnererebbe la sovranità.
La questione
non é fondata.
Va considerato
che i requisiti della indipendenza e della sovranità, riconosciuti nell'art. 7
sia allo Stato che alla Chiesa, riflettono il carattere originario dei due
ordinamenti. Ma la separazione e la reciproca indipendenza tra i due
ordinamenti non escludono che un regolamento dei loro rapporti sia
sottoponibile a disciplina pattizia, alla quale legittimamente può risalire la
rilevanza di atti promananti da una delle parti, purché questi non siano tali
da porre in essere nei confronti dello Stato italiano situazioni giuridiche
incompatibili con i principi supremi del suo ordinamento costituzionale, ai
quali le norme pattizie non possono essere contrarie (sent. n. 30 del 1971).
Nella specie,
dunque, si tratta di accertare se nell'art. 38 del Concordato si ravvisino
quelle violazioni degli artt. 33, 19 e 3 della Costituzione che sono state
denunziate.
6. - Viene per
primo in considerazione l'art. 33 della Costituzione, che detta i principi e le
regole fondamentali che disciplinano l'insegnamento.
É da rilevare,
anzitutto, che, in base all'art. 33, lo Stato ha, bensì, l'obbligo di
provvedere alla pubblica istruzione, dettando le norme relative ed apprestando
i mezzi necessari (apertura di scuole di ogni ordine e grado, ecc.) ma non ha
l'esclusività dell'insegnamento. Ché, anzi, contrariamente a quanto asserito
nell'ordinanza di rinvio, é lo stesso art. 33 a porre il principio del
pluralismo scolastico, che é conforme, d'altronde, a quello fondamentale, di
cui al primo comma, della libertà dell'arte e della scienza.
Non v'é dubbio
che la libertà della scuola si estende a comprendere le università, che sono
previste nel contesto del medesimo art. 33; e sarebbe, d'altronde, illogico che
le garanzie di libertà per la scuola in genere non fossero applicabili anche
alle università e agli istituti di istruzione superiore.
Accertato che
non contrasta con l'art. 33 la creazione di università libere, che possono
essere confessionali o comunque ideologicamente caratterizzate, ne deriva
necessariamente che la libertà di insegnamento da parte dei singoli docenti -
libertà pienamente garantita nelle università statali - incontra nel
particolare ordinamento di siffatte università, limiti necessari a realizzarne
le finalità.
Né vale la
dedotta obiezione che l'Università Cattolica, risultando inquadrata, a seguito
dell'intervenuto riconoscimento, tra le università dette "libere" sarebbe
da considerarsi, ad ogni effetto, come persona giuridica di diritto pubblico.
Da questa considerazione e dalla natura del predetto inquadramento, non
consegue che dell'Università Cattolica siano state attenuate la originaria
destinazione finalistica e la connessa caratterizzazione confessionale,
riaffermata, anzi, come si é ricordato, nel relativo Statuto debitamente
approvato. Invero, l'art. 33 garantisce "piena libertà" a tutte
"le scuole non statali che chiedono la parità": "non
statale" appunto, come é ritenuto anche nella più recente giurisprudenza
del Consiglio di Stato, deve considerarsi l'Università Cattolica del Sacro
Cuore.
Da quanto
precede risulta di tutta evidenza che, negandosi ad una libera università
ideologicamente qualificata il potere di scegliere i suoi docenti in base ad
una valutazione della loro personalità e negandosi alla stessa il potere di
recedere dal rapporto ove gli indirizzi religiosi o ideologici del docente
siano divenuti contrastanti con quelli che caratterizzano la scuola, si
mortificherebbe e si rinnegherebbe la libertà di questa, inconcepibile senza la
titolarità di quei poteri. I quali, giova aggiungere, costituiscono certo una
indiretta limitazione della libertà del docente ma non ne costituiscono
violazione, perché libero é il docente di aderire, con il consenso alla
chiamata, alle particolari finalità della scuola; libero é egli di recedere, a
sua scelta, dal rapporto con essa quando tali finalità più non condivida.
7. - Le stesse
ragioni valgono a dimostrare l'infondatezza della addotta violazione dell'art.
19 della Costituzione. La legittima esistenza di libere università,
caratterizzate dalla finalità di diffondere un credo religioso, é senza dubbio
uno strumento di libertà: ed anche qui giova ribadire che, ove l'ordinamento
imponesse ad una siffatta università di avvalersi e di continuare ad avvalersi
dell'opera di docenti non ispirati dallo stesso credo, tale disciplina
fatalmente si risolverebbe nella violazione della fondamentale libertà di
religione di quanti hanno dato vita o concorrano alla vita della scuola
confessionale. Nella specie - ma giova aggiungere che l'argomentazione ha
validità più generale - la libertà dei cattolici sarebbe gravemente compromessa
ove l'Università Cattolica non potesse recedere dal rapporto con un docente che
più non ne condivida le fondamentali e caratterizzanti finalità. Invero, il
docente che accetta di insegnare in una università confessionalmente o
ideologicamente caratterizzata, lo fa per un atto di libero consenso, che implica
l'adesione ai principi e alle finalità cui quella istituzione scolastica é
informata.
8. - Si può
perciò concludere che l'art. 38 del Concordato, in quanto non costituisce un
privilegio dell'Università Cattolica, ma é specificazione di un principio immanente
alla libertà della scuola ed alla libertà religiosa - e tale da valere per
qualsiasi scuola e per qualsiasi religione o ideologia - non risulta
contrastante con alcuna delle norme costituzionali invocate a raffronto.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 38 del Concordato
fra l'Italia e la Santa Sede, reso esecutivo con legge 27 maggio 1929, n. 810,
questione proposta, con ordinanza 26 novembre 1971 del Consiglio di Stato, in
riferimento agli artt. 3, 7, 19, 33 della Costituzione.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14
dicembre 1972.
Giuseppe
CHIARELLI - Luigi OGGIONI
Depositata in
cancelleria il 29 dicembre 1972.