SENTENZA N. 68
ANNO 1971
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Prof. Giuseppe BRANCA, Presidente
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv. Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo Michele TRIMARCHI
Prof. Vezio CRISAFULLI
Dott. Nicola REALE
Prof. Paolo ROSSI,
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della
Regione Friuli - Venezia Giulia, notificato il 12 giugno 1970, depositato in
cancelleria il 13 successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi 1970, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota 59467/4016 del 6 aprile
1970, con la quale la Procura generale della Corte dei conti si é ritenuta
legittimata all'eventuale esercizio dell'azione civile di danno contro un
dipendente regionale.
Visto l'atto di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri ;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio
1971 il Giudice relatore Vezio Crisafulli;
uditi l'avv. Gaspare Pacia, per la Regione
Friuli- Venezia Giulia, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele
Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 giugno
1970 e depositato il successivo giorno 13 il Presidente della Giunta regionale
del Friuli-Venezia Giulia ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento alla nota n.
59467/4016 del 6 aprile 1970, con la quale la Procura generale della Corte dei
conti si é ritenuta legittimata all'eventuale esercizio dell'azione civile di
danno contro un dipendente regionale, chiedendo una relazione sull'incidente
stradale avvenuto il 9 giugno dell'anno precedente tra un'autovettura privata
ed un'autovettura della Regione. Questa iniziativa, secondo il ricorrente,
realizzerebbe una lesione della sfera di competenza regionale, violando gli
artt. 1, 46 e 58 dello Statuto, oltre agli artt. 5 e 24 della Costituzione.
La Corte dei conti muoverebbe, infatti,
dall'erroneo presupposto che l'art. 103 della Costituzione abbia esteso, con
norma immediatamente precettiva e concretamente applicabile, il preesistente
ambito della giurisdizione contabile fino a comprendervi tutti i settori di
contabilità pubblica e di responsabilità per danni colposamente o dolosamente
cagionati dai dipendenti di ogni ente pubblico, anche se dotato di speciale
autonomia costituzionale. Sennonché l'accennata interpretazione risulterebbe
disattesa dalle sentenze
n. 17 del 1965 e n. 33 del 1968
di questa Corte e contrastante con l'effettivo significato di quella
disposizione costituzionale, quale si desume dai lavori preparatori, dal tenore
letterale delle espressioni che la compongono e dalla loro connessione
logico-sistematica: per cui non soltanto non sarebbe possibile operare una
estensione soggettiva ed oggettiva delle materie di contabilità pubblica
assegnate alla competenza giurisdizionale della Corte dei conti, ma in nessun
caso potrebbe comunque assimilarsi ad esse quella, del tutto diversa,
concernente la responsabilità civile per danni.
Inoltre, la criticata interpretazione
dell'art. 103 contrasterebbe con diverse disposizioni formalmente
costituzionali, quali: a) l'art. 5 della Costituzione che pone l'obbligo di
adeguare i principi ed i metodi della legislazione statale alle esigenze
dell'autonomia; b) l'art. 24 della Costituzione, che, riconoscendo ad ogni
persona fisica e giuridica il potere di agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi, implicitamente garantisce anche il
potere di valutare la convenienza della lite da instaurare non meno che la facoltà
di rinunciare ad una parte del risultato conseguito; c) l'art. 1 dello Statuto
speciale per il Friuli - Venezia Giulia, che conferendo alla Regione
personalità giuridica, non ha inteso certo privarla della capacità giuridica e
d'agire per la tutela dei propri interessi; d) l'art. 46 dello stesso Statuto
che testualmente demanda alla Giunta regionale di "deliberare in materia
di liti attive e passive, rinunce e transazioni "; e) l'art. 58, sempre
dello Statuto in esame, che non prevede altre forme di controllo nei confronti
della Regione oltre quello di mera legittimità.
Le conclusioni della parte ricorrente sono,
quindi, rivolte ad ottenere l'annullamento dell'atto impugnato e la
dichiarazione che spetta alla Regione Friuli - Venezia Giulia il potere di valutare
la condotta del proprio dipendente ed eventualmente di esercitare contro di lui
l'azione di risarcimento danni davanti alla competente autorità giudiziaria.
2. - Si é costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato
generale dello Stato, con deduzioni depositate il 30 giugno 1970, nelle quali
contesta l'ammissibilità del ricorso con l'argomento che nella specie non si
tratterebbe di un conflitto di attribuzione fra Stato e Regione, in quanto l'asserito
difetto di competenza della Corte dei conti non integrerebbe un'invasione nella
sfera del soggetto ricorrente, ma darebbe luogo tutt'al più ad un problema di
giurisdizione da risolvere all'interno dell'ordinamento statuale.
In quest'ordine di idee, infatti, anche la
dedotta usurpazione della competenza della Giunta regionale a decidere se
deferire o meno il proprio dipendente all'autorità giudiziaria ordinaria
sarebbe meramente conseguenziale alla soluzione dell'accennato problema di
giurisdizione, posto che proprio le differenze di struttura fra il processo
innanzi alla Corte dei conti e quello innanzi all'autorità giudiziaria
ordinaria implicano che il primo abbia, a differenza dell'altro, un carattere
officioso ad impulso esclusivo del P.M. ed un oggetto sottratto alla
disponibilità dell'amministrazione attiva.
Le conclusioni dell'Avvocatura di Stato
sono pertanto per l'inammissibilità del ricorso.
3. - Nella pubblica udienza le difese delle
parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - L'atto impugnato dalla Regione del
Friuli - Venezia Giulia, come determinante il conflitto, é la formale richiesta
ad essa inoltrata dalla Procura generale presso la Corte dei conti di una
relazione su un incidente stradale nel quale venne coinvolta una autovettura
della Regione medesima. Tale richiesta esplicitamente si fonda sull'art. 83,
secondo comma, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, sulla contabilità di Stato,
concernente l'obbligo di denunciare alla detta Procura generale i fatti
suscettibili di dar luogo a responsabilità a norma dei precedenti artt. 81 e
82: quest'ultima disposizione statuendo, a sua volta, che l'impiegato che,
"per azione od omissione, anche solo colposa, nell'esercizio delle sue
funzioni, cagioni danno allo Stato", é tenuto a risarcirlo. Nel suo
ricorso la Regione nega l'applicabilità ai rapporti con i propri dipendenti di
tali disposizioni, e delle altre sulla giurisdizione della Corte dei conti in
materia di illecito dei dipendenti statali, rivendicando che ad essa - e per
essa, in particolare, alla Giunta - spetta di decidere sul promuovimento
dell'azione di responsabilità ed eventualmente di agire a tutela dei suoi
diritti patrimoniali, lesi dal fatto del dipendente.
Ciò premesso, va disattesa l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa dello Stato, sotto il profilo che, nella
specie, potrebbe aversi, tutt'al più, un conflitto di giurisdizione (tra
giudice ordinario e Corte dei conti). Non é infatti dubitabile che la Regione
contesti, prima ancora che la giurisdizione di quest'ultima, l'ammissibilità
dell'iniziativa necessaria della Procura generale presso la stessa, per la
preclusione che illegittimamente ne deriverebbe alle libere determinazioni dei
suoi organi, in violazione di una competenza che si assume costituzionalmente
spettarle.
2. - Nel merito, é da osservare anzitutto
che, in tanto può ritenersi garantito alla Regione, quale soggetto
giuridicamente capace, e concretamente alla Giunta (competente a deliberare,
tra l'altro, sulle liti attive e passive), il potere di agire (o di non agire)
in giudizio, in quanto la materia oggetto del giudizio non sia legittimamente
sottratta dall'ordinamento vigente alla disponibilità della Regione stessa,
perché riservata ad una giurisdizione speciale svolgentesi per impulso di un
organo pubblico a ciò destinato.
Di guisa che il problema centrale, dalla
soluzione del quale dipende la decisione sulla controversia, é se la
giurisdizione attribuita alla Corte dei conti dagli artt. 52 del testo unico del
1934, 82 e 83 del r.d. n. 2440 del 1923, 18 e 19 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n.
3; in ordine ai funzionari ed agenti dipendenti dalle amministrazioni dello
Stato, con la connessa iniziativa della Procura generale, si estenda oggi, in
forza dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, ai rapporti di servizio
tra le amministrazioni regionali e i loro dipendenti, così come ha
esplicitamente disposto, per la Regione siciliana, il decreto legislativo 6
maggio 1948, n. 655, nell'atto di istituire presso di essa due sezioni
decentrate della Corte dei conti, l'una di controllo e l'altra giurisdizionale.
Questa Corte ha già avuto occasione di
rilevare, ad altro ma connesso proposito (sent. n. 110
del 1970), come nessun argomento
nel senso che siano necessarie a tal fine espresse disposizioni legislative
possa ricavarsi dal provvedimento legislativo ora menzionato, poiché questo
aveva ad oggetto il decentramento in Sicilia delle funzioni della Corte dei
conti, muovendo dal presupposto (assunto come pacifico) che tra dette funzioni
rientrassero tutte quelle in materia di giudizio di conto e di responsabilità,
già di competenza della stessa Corte per le amministrazioni statali e i loro
dipendenti.
3. - Più in generale, le considerazioni che
hanno indotto questa Corte ad affermare - con la ricordata sentenza n. 110 del
1970 - l'applicabilità ai dipendenti regionali delle norme sui giudizi di
conto, valgono, per identità di ragioni, con riferimento anche ai giudizi di
responsabilità civile (cosiddetta responsabilità amministrativa) nei confronti
degli stessi, per gli illeciti posti in essere nell'esercizio delle loro
attribuzioni.
Deve ritenersi, infatti, che il secondo
comma dell'art. 103 della Costituzione, nel riservare alla giurisdizione della
Corte dei conti "le materie di contabilità pubblica", da un lato e
sotto l'aspetto oggettivo, ne abbia assunto la nozione tradizionalmente accolta
nella legislazione vigente e nella giurisprudenza, comprensiva dei giudizi di
conto e di quelli di responsabilità; mentre, d'altro lato e sotto l'aspetto
soggettivo, ne abbia allargato l'ambito oltre quello, cui aveva originario
riferimento, dell'amministrazione diretta dello Stato: tale essendo il proprio
significato dell'aggettivo " pubblico", com'é confermato dallo stesso
uso fattone in altre disposizioni della Costituzione (come ad esempio nell'art.
54, secondo comma, e negli artt. 97 e 98, in relazione a situazioni soggettive
ed oggettive che hanno stretta attinenza con il tema del presente giudizio).
Se si guarda poi ai motivi di fondo che
giustificano la pari sottoposizione alle medesime regole dei giudizi di conto e
degli altri giudizi di responsabilità nei confronti dei pubblici dipendenti,
chiaro appare come debba disattendersi l'argomento addotto dalla difesa della
Regione, laddove afferma che la responsabilità del dipendente che abbia
commesso un illecito nulla avrebbe in comune con la contabilità pubblica,
configurandosi come una qualsiasi responsabilità in cui potrebbe incorrere, per
fatti analoghi, qualunque altro soggetto. Giacché quel che viene in
considerazione ai fini che qui interessano é il rapporto interno di servizio
tra l'agente e l'amministrazione, e non l'eventuale rapporto tra il primo e il
terzo danneggiato.
Sta qui il punto di raccordo tra la finanza
e la contabilità pubblica e la responsabilità dei pubblici dipendenti per i
danni da essi recati - direttamente o, come nel caso, indirettamente -
all'amministrazione di appartenenza; e sta qui il punto di raccordo tra la
giurisdizione contabile in senso stretto e la giurisdizione della Corte dei
conti sulle responsabilità in genere dei pubblici dipendenti, per illecito di
gestione, nelle sue varie possibili forme. L'una e l'altra giurisdizione
tendono a garantire l'interesse generale oggettivo alla regolarità della
gestione finanziaria e patrimoniale dell'ente, evitando tra l'altro il sospetto
di compiacenti omissioni o l'affermarsi di pratiche lassiste: in ottemperanza
anche al duplice principio della " imparzialità" e del "buon
andamento "dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione.
Fermo restando, comunque, che la Regione può sempre intervenire in giudizio a
norma dell'art. 47 del regolamento di procedura, esplicando in questa sede e
nei limiti compatibili con la struttura officiosa del giudizio, le attività
procedurali che ritenga utili a tal fine.
Anche in pratica, d'altronde, giudizi di
conto e giudizi di responsabilità, sia questa contabile o civile, sono
strettamente connessi, giacché l'esame dei conti resi obbligatoriamente dagli
agenti contabili e consegnatari può essere efficace strumento per rilevare
inadempimenti di altri funzionari ed agenti: nel qual caso, l'art. 44 del
regolamento di procedura stabilisce che possa provvedersi alla riunione dei
giudizi di conto e di responsabilità. Laddove, se quest'ultimo spettasse
all'autorità giudiziaria ordinaria, la Corte dei conti, accertato l'illecito,
dovrebbe limitarsi poi a farne segnalazione all'amministrazione interessata,
libera - questa - di agire o di non agire per il risarcimento del danno: ed é
superfluo indugiare a mostrare la incongruenza di una simile soluzione.
Alla stregua delle considerazioni che
precedono, il ricorso della Regione dev'essere respinto.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara che spetta alla Procura generale
presso la Corte dei conti promuovere l'azione di responsabilità nei confronti
dei dipendenti della Regione del Friuli- Venezia Giulia per gli illeciti
commessi nell'esercizio delle loro attribuzioni.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1971.
Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Francesco Paolo BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA - Vincenzo Michele TRIMARCHI - Vezio CRISAFULLI - Nicola REALE - Paolo ROSSI
Depositata in cancelleria il 5 aprile 1971.