SENTENZA N. 24
ANNO 1968
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Prof. Aldo SANDULLI, Presidente
Dott. Antonio MANCA
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI
Dott. Giuseppe VERZÌ
Dott. Giovanni Battista BENEDETTI
Prof. Francesco Paolo BONIFACIO
Dott. Luigi OGGIONI
Dott. Angelo DE MARCO
Avv.
Ercole ROCCHETTI
Prof. Enzo CAPALOZZA
Prof. Vincenzo TRIMARCHI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 23 giugno 1965
concernente la "estensione all'Assemblea regionale siciliana dell'art. 3
della legge 9 agosto 1948, n. 1102", promosso con ricorso del Commissario
dello Stato per la Regione
siciliana notificato il 1 luglio 1965, depositato in cancelleria il 7
successivo ed iscritto al n. 15 del Registro ricorsi 1965.
Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione siciliana;
udita nell'udienza pubblica dell'11
marzo 1968 la relazione del Giudice Francesco Paolo Bonifacio;
uditi il sostituto avvocato generale
dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Commissario
dello Stato, e l'avv. Massimo Severo Giannini, per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso notificato il 1 luglio 1965 e depositato
il successivo giorno 7 il Commissario dello Stato per la Regione della Sicilia ha
chiesto che venga dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge approvata dall'Assemblea regionale nella seduta del
23 giugno 1965, con la quale é stata estesa all'indennità ed al rimborso spese
stabiliti per i deputati regionali, la disposizione contenuta nell'art. 3 della
legge statale 9 agosto 1948, n. 1102.
A fondamento del ricorso, dopo aver rilevato che con la legge
impugnata si é voluto applicare ai deputati regionali lo stesso regime fiscale
in vigore per i membri del Parlamento, il Commissario assume che l'esenzione in tal modo introdotta viola i limiti che, conformemente
alla giurisprudenza di questa Corte, devono essere ricavati dagli artt. 36 e 17 dello Statuto speciale. A
parere del ricorrente, infatti, la norma statale richiamata dalla legge
regionale, valutata nel complesso di tutte le disposizioni che regolano la
materia delle indennità parlamentari, non é dissociabile da quel sistema di
prerogative che la Corte
in altra occasione - sent. n. 66 del 1964
- riconobbe
non estensibile ai componenti dell'Assemblea regionale: da ciò, secondo il
Commissario, discenderebbe l'illegittimità dell'esenzione fiscale in
contestazione, priva di valido riscontro nel sistema tributario dello Stato.
2. - Il
Presidente della Regione siciliana, costituitosi con atto depositato il 27
luglio 1965, ha
chiesto che il ricorso venga dichiarato infondato.
Nelle deduzioni il resistente sostiene che la censura mossa alla legge
impugnata poggia su un motivo incoerente, perché se si parte dalla premessa che
ai deputati regionali non é stato esteso l'intero corpo delle norme contenute
nella legge statale n. 1102 del 1948, ma una sola disposizione, non si può
affermare che si sia voluto applicare a quei soggetti
il sistema delle prerogative spettanti ai membri del Parlamento. Quanto al contenuto della norma impugnata la difesa della Regione
esclude che sia stata introdotta una vera e propria esenzione fiscale: a suo
parere, infatti, ci si trova di fronte ad una conseguenza che discende dalla
natura stessa dell'indennità, che non rappresenta un corrispettivo del lavoro
prestato, anche se nel corso della storia il suo oggetto, originariamente
limitato ad un rimborso delle spese, si é allargato fino a comprendere un parziale
ristoro delle perdite patrimoniali conseguenti all'espletamento del mandato.
Sicché - così conclude la Regione - non essendosi in
presenza di un trattamento privilegiato, ma di effetti derivanti dalla natura
sostanziale degli emolumenti, la censura di illegittimità costituzionale
risulta priva di fondamento.
3. - In una memoria depositata il 24 febbraio 1968 l'Avvocatura dello
Stato - dopo aver ricordato che la sopravvenuta legge statale 31 ottobre 1965,
n. 1261, soppressa l'esenzione fissata nell'art.3
della legge 9 agosto 1948, n. 1102,
ha introdotto per i membri del Parlamento un nuovo
regime fiscale (art. 5) e lo ha esteso (art. 6) ai consiglieri delle Regioni a
statuto speciale - afferma che la nuova legge 30 dicembre 1965, n. 44, con la
quale la Regione
siciliana ha parificato le indennità dovute ai deputati regionali a quelle dei
parlamentari nazionali, non fa cessare la materia del contendere del presente
giudizio, giacché l'esenzione introdotta con la legge impugnata decorre
dall'entrata in vigore della legge 9 agosto 1948, n. 1102 e perciò, nonostante
le successive statuizioni legislative, spiegherebbe effetti, ove non fosse
dichiarata illegittima, da quella data fino al 31 dicembre 1965. Nel
merito l'Avvocatura sostiene che l'acquiescenza della Regione alla legge
statale n. 1261 del 1965, che ha ribadito la esclusiva
competenza dello Stato a determinare esenzioni o privilegi a favore dei
consiglieri regionali, conferma la fondatezza del ricorso, che non é scossa
dalle argomentazioni svolte dalla controparte: queste, infatti, sono smentite,
a suo parere, dalla distinzione che la legge pone fra indennità e rimborso
spese ed anche dallo stesso regime introdotto dalle sopravvenute modifiche
legislative.
4. - Ad
avviso della difesa regionale - che ha depositato una memoria in data 27
febbraio 1968 - la legge statale 31 ottobre 1965, n. 1261, ha modificato la
natura sostanziale dell'indennità parlamentare, che solo ora assume il
carattere di retribuzione del lavoro prestato: e a questo nuovo regime si é
uniformata la Regione
con la successiva legge 30 dicembre 1965, n. 44, la quale, in quanto
sostituisce integralmente la disposizione impugnata, fa venir meno la materia
dell'intendere, perché non ha senso discutere della legittimità costituzionale
di una deliberazione che non si é tradotta in legge a causa della
impugnativa e non potrà più diventare legge a causa dell'entrata in
vigore del nuovo provvedimento che la sostituisce. Dal che
consegue, secondo la difesa, che la situazione anteriore alla legge n. 44 del
1965 torna ad essere quale essa era prima della deliberazione della legge
impugnata, vale a dire una situazione di fatto nella quale l'indennità dovuta
ai membri dell'Assemblea era congegnata a similitudine delle indennità
parlamentari: e perciò l'amministrazione finanziaria, se ha qualche pretesa da
vantare, può farla valere nelle vie ordinarie e non già attraverso un giudizio
di legittimità costituzionale che non ha più ragion d'essere. Dopo aver
considerato che se sussistesse un obbligo tributario tutto si risolverebbe in
una partita di giro fra Assemblea e Regione, la difesa conclude
chiedendo che venga dichiarata cessata la materia del contendere.
5. -
Nell'udienza pubblica le parti costituite hanno illustrato le rispettive tesi e
conclusioni.
Considerato
in diritto
1. - La legge
regionale siciliana 23 giugno 1965 con lo stabilire che all'indennità ed al
rimborso spese spettanti ai deputati regionali si applica il disposto dell'art.
3 della legge statale 9 agosto 1948, n. 1102, estende a tali emolumenti: a) il
particolare regime fiscale vigente per le indennità mensili e le diarie dovute
ai membri del Parlamento; b) il divieto di rinuncia, cessione, sequestro o
pignoramento. Per l'esatta individuazione dell'oggetto del presente giudizio va
tenuto presente che il ricorso del Commissario dello Stato, nonostante la
conclusione con la quale si chiede genericamente la dichiarazione di illegittimità della citata legge senza distinzione fra le
sue statuizioni, in realtà - come dimostra la motivazione, rivolta unicamente a
contestare il potere della Regione di introdurre una esenzione fiscale -
investe il provvedimento solo per la parte in cui esso si riferisce alla prima
delle due disposizioni contenute nell'art. 3 della legge statale. In questi limiti,
perciò, deve essere condotto l'esame devoluto alla Corte.
2. - Successivamente alla posizione del ricorso la legge statale
9 agosto 1948, n. 1102, é stata abrogata dalla legge 31 ottobre 1965, n. 1261,
la quale, dopo aver stabilito un nuovo trattamento tributario per le indennità
parlamentari (art. 5), ne ha disposto l'applicazione anche "alle indennità
ed agli assegni spettanti ai consiglieri delle Regioni a statuto speciale"
(art. 6); la Regione
siciliana, a sua volta, ha emanato la legge 30 dicembre 1965, n. 44, con la
quale le disposizioni del citato provvedimento statale, ad eccezione di alcune
di esse che qui non interessano, vengono estese ai deputati regionali. Ad
avviso della difesa della Regione ciò comporta la cessazione della materia del presente
giudizio.
La Corte ritiene che
tale conclusione non possa essere accolta. Ed infatti
nei giudizi principali di legittimità costituzionale la materia del contendere
viene meno solo nel caso, quale fu quello deciso con sentenza n. 87 del 1965, in cui una legge
approvata dopo quella impugnata impedisca ogni effetto di questa: e per
raggiungere siffatto risultato non é sufficiente che il nuovo provvedimento
abbia il medesimo oggetto, ma é necessario che lo disciplini con la stessa
decorrenza cronologica della precedente legge. Ciò non si
verifica nella presente fattispecie, perché, mentre la legge impugnata
stabilisce che il regime tributario disposto dalla legge statale n. 1102 del
1958 si applica ai deputati regionali "con la stessa decorrenza" (e,
quindi, dal momento in cui quella entrò in vigore), le successive leggi dello
Stato e della Regione non si riferiscono, né esplicitamente né implicitamente,
ai rapporti ad esse anteriori: sicché é certo che la legge regionale 23 giugno
1965, ove non se ne dichiari l'illegittimità costituzionale, é destinata a
produrre effetti in ordine alle indennità percepite dai deputati regionali
fino al momento nel quale sono entrate in vigore le nuove disposizioni.
3. - Nel
merito la questione sollevata dal Commissario dello Stato é fondata: la legge
denunziata, infatti, ha stabilito una vera e propria esenzione fiscale e nel
disporla ha oltrepassato quei limiti entro i quali in forza dell'art. 36 dello
Statuto la Regione
può legittimamente provvedere.
Quanto al
primo punto, non si può accogliere la tesi prospettata dalla resistente,
secondo la quale l'inapplicabilità di ogni tributo e
la non computabilità agli effetti dell'accertamento
del complessivo reddito e della determinazione delle aliquote di imposta
sarebbero conseguenza del carattere non retributivo degli emolumenti, dei quali
la legge 23 giugno 1965 definirebbe indirettamente la natura. Ed invero ciò vale, certo, per le somme stabilite a titolo
di rimborso di spese, ma non anche per le indennità alle quali la legge stessa,
espressamente distinguendole dalle prime, mostra di assegnare una funzione
affatto diversa: di tal che risulta evidente che ci si trova di fronte ad un
vero e proprio reddito percepito dai deputati regionali a causa della carica
ricoperta. Non si vuole con ciò negare che le indennità fisse mensili possano
in parte essere attribuite anche per le spese che il parlamentare deve
sostenere al di là di quelle necessarie per partecipare
alle sedute dell'Assemblea (e a ciò corrisponde la disciplina ora stabilita
dalla legge statale 31 ottobre 1965, n. 1261 e, per relationem, dalla legge regionale
siciliana 30 dicembre 1965, n. 44); quel che si vuol dire é che esse non hanno
né possono avere solo quella finalità. In un regime democratico a larga base
popolare e nell'ambito del quale il potere non é riservato ai ceti che si
trovino in condizioni economiche di vantaggio il legislatore ha l'obbligo di
porre in essere tutte quelle condizioni che appaiono
indispensabili per consentire anche ai non abbienti l'accesso alle cariche
pubbliche e l'esercizio delle funzioni a queste connesse. In attuazione di questo indirizzo, che si ricava dal principio generale
formulato nel secondo comma dell'art. 3 della Costituzione, sia la Costituzione (art.
69) sia alcuni Statuti speciali espressamente assicurano ai membri del
Parlamento ed ai componenti del consigli regionali la corresponsione di una
indennità, demandandone alla legge la determinazione: sicché essa, almeno nella
misura in cui non é destinata a coprire le spese, assume l'indubbio carattere
di reddito.
Accertato in
tal modo che l'esclusione dell'imposizione tributaria, riferita all'intero
importo delle indennità, si risolve in una esenzione
fiscale, resta da vedere se la
Regione avesse il potere di disporla.
Per decidere la questione sotto questo ulteriore aspetto é sufficiente
far riferimento alla costante giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale,
nell'esercizio della competenza attribuita dall'art. 36 dello Statuto, la Regione siciliana non può
introdurre agevolazioni od esoneri tributari che non trovino riscontro in un
corrispondente tipo esistente nella legislazione statale. Nel caso in esame si
deve escludere che la legge regionale 23 giugno 1965 per il fatto di aver
stabilita una disciplina identica a quella dettata dalle norme statali per i
membri del Parlamento possa in questo trovare la sua giustificazione
costituzionale. In proposito non é affatto necessario
accertare se, come si afferma nel ricorso, l'esenzione disposta nella legge
statale 9 agosto 1948, n. 1102, vada collocata nel quadro delle prerogative
spettanti ai componenti della Camera del deputati e del Senato della
Repubblica, ma é sufficiente rilevarne il carattere eccezionale. Al Parlamento
nazionale, infatti, deve essere riconosciuta una posizione costituzionale del
tutto peculiare (cfr. sentenza n. 66 del 1964), in ragione della
quale le norme che si riferiscono ad esso od ai suoi membri sono da qualificare
come diritto singolare: e perciò quelle che qui interessano non sono idonee a
costituire un "tipo" di esenzione al quale la Regione possa
legittimamente richiamarsi.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 23 giugno 1965 e
concernente la "estensione alla Assemblea regionale siciliana dell'art. 3
della legge 9 agosto 1948, n. 1102", limitatamente alla parte in cui
dispone che l'indennità parlamentare stabilita per i deputati regionali é
esente da ogni tributo e non può essere comunque computata agli effetti
dell'accertamento del reddito imponibile e della determinazione dell'aliquota
per qualsiasi tributo dovuto sia allo Stato che ad altri enti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 3 aprile 1968.
Aldo SANDULLI
- Antonio MANCA - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe
CHIARELLI - Giuseppe VERZÌ - Giovanni Battista BENEDETTI - Francesco Paolo
BONIFACIO - Luigi OGGIONI - Angelo DE MARCO - Ercole ROCCHETTI - Enzo CAPALOZZA
- Vincenzo TRIMARCHI
Depositata in
cancelleria il 17 aprile 1968.