SENTENZA N.
42
ANNO 1961
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici:
Avv. Giuseppe CAPPI, Presidente
Prof. Gaspare AMBROSINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco Pantaleo GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
Prof. Giuseppe BRANCA
Prof. Michele FRAGALI
Prof. Costantino MORTATI
Prof. Giuseppe CHIARELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale
dell'art. 15 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570, contenente norme per la
composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali, e degli
artt. 278 e seguenti del T.U. 14 settembre 1931, n. 1175, per la finanza
locale, promossi con le seguenti deliberazioni:
1) deliberazione emessa l'11 luglio 1960
dal Consiglio comunale di Muro Lucano su ricorso di Lombardi Giovanni avverso
l'elezione del consigliere Scaringi Vito, iscritta al n. 89 del Registro
ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297
del 3 dicembre 1960;
2) deliberazione emessa il 25 febbraio 1961
dal Consiglio comunale di Pomezia su ricorso di Marconi Renato ed altri avverso
l'elezione dei consiglieri Tortora Nicola ed altri, iscritta al n. 37 del
Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 83 del 1 aprile 1961;
3) deliberazione emessa il 25 febbraio 1961
dal Consiglio comunale di Tramonti su ricorso di Macchiarola Francesco ed
altri, avverso l'elezione dei consiglieri Apicella Ottavio ed altri, iscritta
al n. 40 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 83 del 1 aprile 1961.
Viste le dichiarazioni di intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica del 24 maggio
1961 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi l'avvocato Vittorio Santoro, per
Marconi Renato ed altri, l'avvocato Roberto Volpe, per Apicella Ottavio ed
altri, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Stefano Varvesi, per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in
fatto
1. - Il signor Giovanni Lombardi, con atto
del 25 giugno 1960 inoltrò ricorso al Consiglio comunale di Muro Lucano, contro
la deliberazione del predetto Consiglio del 17 giugno 1960 con la quale era
stata convalidata l'elezione del consigliere Vito Scaringi essendo
ineleggibile, per lite pendente con il Comune, in base all'art. 15, n. 6, del
T.U. 16 maggio 1960, n. 570 (contenente norme per la composizione e la elezione
degli organi delle amministrazioni comunali).
Il Consiglio comunale con deliberazione
dell'11 luglio 1960, n. 11, ha sollevato d'ufficio, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
15 del T.U. e in particolare del n. 6 dell'articolo stesso, per contrasto col
principio fondamentale dell'eguaglianza dei cittadini nella partecipazione alle
cariche elettive, e in riferimento, altresì, per quanto riguarda il n. 6, agli
artt. 24 e 113 della Costituzione, che garantiscono la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi, tutela che resterebbe paralizzata e
compressa dalla disposizione contenuta nel ricordato n. 6.
La deliberazione, regolarmente notificata e
comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 dicembre 1960, n.
297.
In questa sede é intervenuto il Presidente
del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
che ha depositato le deduzioni il 18 agosto 1960.
L'Avvocatura dello Stato, in via
preliminare circa l'ammissibilità del ricorso, rileva che il Consiglio
comunale, adito per decidere sui ricorsi proposti avverso le deliberazioni del
Consiglio stesso di convalida delle elezioni dei propri componenti,
eserciterebbe funzioni di carattere giurisdizionale.
Che se si ritenesse, invece, la natura
amministrativa del contenzioso elettorale, le questioni di costituzionalità
sollevate sarebbero inammissibili in questa sede.
Nel merito osserva che, riguardo
all'elettorato passivo l'art. 122 della Costituzione, lasciando al legislatore
ordinario di stabilire i casi di ineleggibilità e di incompatibilità per
l'elezione dei consiglieri regionali, riconoscerebbe implicitamente la
legittimità costituzionale delle disposizioni che stabiliscono i casi di
ineleggibilità ed incompatibilità concernenti i consiglieri comunali e
provinciali.
Né, in particolare, la disposizione del n.
6 dell'art. 15 del T.U. del 1960, n. 570, sarebbe in contrasto con gli artt. 3
e 51 della Costituzione, in quanto é diretta ad eliminare la posizione di
conflitto con l'attività che deve svolgere l'amministrazione comunale;
posizione in cui verrebbe a trovarsi colui che, essendo debitore moroso verso
il Comune, venisse eletto alla carica di consigliere del Comune medesimo. E non
sussisterebbe la violazione dei precetti costituzionali, perché, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, dal principio dell'eguaglianza non
deriva necessariamente una parificazione di tutte le situazioni di fatto, ma
deriva, invece, la possibilità, per il legislatore ordinario, di adeguare la
disciplina giuridica delle varie situazioni ai vari aspetti della vita sociale
in un determinato momento storico. E l'art. 51, d'altra parte, in quanto
dispone bensì l'eguaglianza dei cittadini per accedere agli uffici ed alle
cariche pubbliche, aggiungendo peraltro "secondo i requisiti stabiliti
dalla legge", conterrebbe una riserva di legge, demandando al legislatore
ordinario di applicare il precetto tenendo conto delle diverse situazioni concrete,
in base ad una valutazione politica, riferita al momento dell'emanazione della
legge. L'Avvocatura ricorda, a tal proposito, anche le sentenze di questa
Corte, n. 105 del
1957 e n. 56 del
1958.
La difesa dello Stato esclude, d'altra
parte, che la disposizione impugnata sia in contrasto con gli artt. 24 e 113
della Costituzione, in quanto la disposizione stessa non limiterebbe in alcun
modo la possibilità di tutela in giudizio dei diritti e degli interessi
legittimi, essendo diretta esclusivamente a stabilire casi di ineleggibilità a
consigliere del Comune. Il cittadino potrebbe, perciò, sempre e senza limiti
adire gli organi giurisdizionali, mentre le eventuali conseguenze dell'azione
sulla loro eleggibilità o compatibilità alle cariche comunali, non avrebbero
nulla a che fare con la tutela giurisdizionale. Non avrebbero alcun rilievo in
questa sede, si aggiunge, le osservazioni fondate sul timore che la lite possa
essere artificiosamente creata per eliminare qualche candidato, essendo pure da
considerare che tale inconveniente, in concreto, non produrrebbe conseguenze,
dato che la giurisprudenza avrebbe ritenuto costantemente che l'efficacia della
causa di ineleggibilità trovi un limite quando la pretesa fiscale, da parte del
Comune che ha dato luogo alla controversia, appaia manifestamente infondata.
2. - Il sig. Renato Marconi ed altri, con
atto del 29 dicembre 1960, proposero ricorso al Consiglio comunale di Pomezia
contro la deliberazione del Consiglio comunale del 1 dicembre 1960, con la
quale era stata convalidata l'elezione dei consiglieri Nicola Tortora ed altri
due, perché ineleggibili in base alla disposizione dell'art. 15, n. 9, del T.U.
16 maggio 1960, n. 570, essendo debitori del Comune per spese di spedalità,
legalmente messi in mora.
Il Consiglio comunale di Pomezia, con
deliberazione del 25 febbraio 1961, con riferimento all'eccezione dedotta dagli
interessati durante la discussione del ricorso, ha sollevato, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15 del citato T.U. e del n. 9 dell'articolo stesso,
per contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, che stabiliscono
l'eguaglianza dei cittadini nei diritti politici e nelle libertà civili, con
particolare riferimento all'elettorato passivo.
La deliberazione, regolarmente notificata e
comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1 aprile 1961, n.
83.
In questa sede si é costituito il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale
dello Stato, che ha depositato le deduzioni il 22 marzo 1961 concludendo perché
si dichiari non fondata la questione di costituzionalità.
Si sono pure costituiti i signori Renato
Marconi ed altri (che avevano proposto ricorso davanti al Consiglio comunale),
pure concludendo che si dichiari non fondata la questione sollevata dal
Consiglio comunale di Pomezia.
L'Avvocatura dello Stato preliminarmente
ripropone la questione circa l'ammissibilità del ricorso, nei termini accennati
nelle deduzioni relative alla deliberazione n. 89.
Nel merito, per quanto si riferisce alla dedotta
violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione, prospetta argomentazioni
analoghe a quelle già addotte relativamente alla deliberazione del Consiglio
comunale di Muro Lucano. Argomentazioni alle quali si riferisce, altresì, la
difesa dei signori Marconi ed altri, rilevando che la disposizione del n. 9
dell'art. 15 del T.U. del 1960, non sarebbe in contrasto con i ricordati artt.
3 e 51 della Costituzione.
3. - Il sig. Francesco Macchiarola ed
altri, con atto del 28 dicembre 1960, proposero ricorso avverso la
deliberazione del Consiglio comunale di Tramonti del 9 dicembre 1960, con cui
era stata convalidata l'elezione dei consiglieri Ottavio Apicella ed altri,
essendo ineleggibili per lite pendente col Comune davanti alla Commissione
comunale per i tributi locali (art. 15, n. 6, T.U. del 1960, n. 570).
Il Consiglio comunale di Tramonti, con
deliberazione del 25 febbraio 1961, ha ritenuto rilevante ai fini della
decisione del ricorso e non manifestamente infondata, l'eccezione di
incostituzionalità dell'art. 15 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570, dedotta dai
resistenti al ricorso signori Antonio Ferrara ed altri (ai quali si é associato
il sig. Apicella), per contrasto dell'art. 15 con gli artt. 3 e 51 della
Costituzione, e in particolare, della disposizione contenuta nel n. 6 dello
stesso articolo, con i precetti degli artt. 24 e 113 della Costituzione, nei
quali si garantiscono costituzionalmente il diritto di azione, di ricorso e di
difesa in qualunque grado di giurisdizione.
Nella deliberazione si ritiene, altresì,
rilevante e non manifestamente infondata anche la questione di costituzionalità
degli artt. 218 e seguenti del T.U. 14 settembre 1931, n. 1175, per la finanza
locale, in quanto se si attribuisse carattere giurisdizionale alle Commissioni
tributarie comunali, le disposizioni ora accennate, sarebbero in contrasto con
gli artt. 1, 5 e 101 della Costituzione. I quali, secondo che si rileva nella
deliberazione, riconoscerebbero il carattere giurisdizionale esclusivamente
alla Magistratura ordinaria e agli altri organi di giurisdizione ordinaria e
speciale, esclusivamente in quanto siano organi dello Stato.
La deliberazione anzidetta, regolarmente
notificata e comunicata, é stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 1
aprile 1961, n. 83.
Nel giudizio in questa sede é intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha depositato le deduzioni il 22 marzo 1961,
concludendo perché siano dichiarate non fondate le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Consiglio comunale.
Si sono, altresì, costituiti i signori
Apicella ed altri depositando le deduzioni il 17 aprile 1961 e chiedendo,
invece, che sia dichiarata la illegittimità costituzionale delle disposizioni
sopra citate. Essi sostengono che tutti i dieci casi di ineleggibilità
contenuti nel T.U. del 1960, n. 570, sarebbero in contrasto con gli artt. 3 e
51 della Costituzione.
Il principio dell'eguaglianza stabilito
nell'art. 3 e, per quanto riguarda l'accesso dei cittadini agli uffici ed alle
cariche pubbliche, nell'art. 51, consentirebbe che il legislatore ordinario,
per l'elettorato passivo, possa stabilire i requisiti esclusivamente inerenti
alla capacità ed all'attitudine ad esercitare le funzioni pubbliche proprie
degli organi elettivi; i requisiti, cioé, concernenti la cittadinanza, l'età,
il titolo di studio e l'assenza di situazioni negative derivanti dalla
incapacità civile, dalle condanne penali e dall'indegnità morale. E vero, si
aggiunge, che l'art. 51 della Costituzione, nell'inciso "secondo i
requisiti stabiliti dalla legge", contiene una riserva di legge, ma questa
riserva condizionata al principio dell'eguaglianza, ammetterebbe soltanto
quelle limitazioni rese necessarie dalla selezione fra coloro che aspirano alle
cariche pubbliche, in relazione alle attitudini ed al minimo indispensabile di
preparazione. La riserva, quindi, dovrebbe essere intesa in senso restrittivo,
essendo altresì da considerare che gli artt. 128 e 129 della Costituzione
attribuiscono alle Province ed ai Comuni autonomia e funzioni decentrate,
senza, peraltro, deferire alla legge ordinaria di determinare le cause di
ineleggibilità e di incompatibilità, come é, invece, espressamente stabilito
dagli artt. 65 e 122 della Costituzione per le elezioni delle Camere del
Parlamento e dei Consigli regionali. E che l'inciso contenuto nell'art. 51
dovrebbe essere inteso nel senso sopra accennato, la difesa dei signori
Apicella ed altri desume anche dal fatto che, nel testo dell'art. 48 del progetto
della Costituzione, si faceva espresso richiamo alle attitudini dei cittadini
per accedere agli uffici ed alle cariche pubbliche secondo norme stabilite
dalla legge; e, altresì, dal fatto che, nella nuova Costituzione, non é stato
riprodotto il contenuto dell'art. 24 dello Statuto Albertino, secondo il quale
l'eguaglianza, nei diritti civili e politici, era subordinata alle eccezioni
stabilite dalla legge. Nell'art. 51 della Costituzione, invece, non si parla di
eccezioni, bensì di requisiti, di qualità cioè riferibili alle attitudini, agli
uffici ed alle cariche, come risulterebbe anche dalla sentenza di
questa Corte n.
56 del 1958.
Ora, si assume che nessuno dei dieci casi
di ineleggibilità preveduti dall'art. 15 del T.U. del 1960, n. 570, si
riferirebbe a requisiti di competenza e di attitudini personali, poiché
sarebbero determinati, invece, da motivi ingiustificati di sospetto nei
riguardi dei candidati, in relazione a fatti che troverebbero diverse sanzioni,
di carattere penale, amministrativo ed anche elettorale mediante l'annullamento
della elezione. A parte il rilievo, per quanto attiene alla causa di ineleggibilità
derivante dalla pendenza della lite, che tale limitazione non avrebbe ragione
d'essere, dal momento che l'art. 290 del T.U. della legge comunale e
provinciale del 1915, n. 148 (a garanzia della corretta amministrazione)
dispone, tra l'altro, che i consiglieri e gli assessori dei Comuni devono
astenersi dal prendere parte alle deliberazioni riguardanti liti o contabilità
loro proprie.
Come si é già accennato, nella
deliberazione del Consiglio comunale, la questione di costituzionalità della
predetta disposizione del n. 6 é stata sollevata anche perché violerebbe gli
artt. 24 e 113 della Costituzione.
La difesa dei signori Apicella ed altri
assume che la legge ordinaria dovrebbe rispettare tanto i precetti dell'art.
51, quanto le garanzie per la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi contenute negli artt. 24 e 113. Il n. 6 dell'art. 15,
invece, pone al cittadino un'alternativa di scelta fra l'accettazione della
candidatura e la tutela dei propri diritti ed interessi, con la conseguenza
della rinunzia definitiva all'una o all'altra situazione di vantaggio garantita
dalla Costituzione.
Per quanto concerne, infine, la questione
relativa alla illegittimità degli artt. 278 e seguenti del T.U. per la finanza
locale, si pone in dubbio il carattere giurisdizionale delle Commissioni
comunali per i tributi locali; le quali avrebbero, invece, carattere
amministrativo, il che escluderebbe la sussistenza della lite. Ma qualora si
qualificassero giurisdizioni speciali, le norme anzidette contrasterebbero con
quelle contenute negli artt. 1, 5 e 101 della Costituzione. L'unità
dell'ordinamento, che si desumerebbe dalle disposizioni di questi articoli, non
ammetterebbe che la giurisdizione ordinaria o speciale fosse esercitata se non
da organi propri dello Stato. Le Commissioni anzidette, invece, sarebbero
organi comunali e non statali, dato che sarebbe deferita ai Comuni la
costituzione delle Commissioni stesse e la nomina della maggioranza dei
componenti. Ma se anche si ritenesse che costituiscano organi dello Stato, non
per questo verrebbe meno la incostituzionalità, in quanto tutti gli organi
giurisdizionali dovrebbero essere direttamente organizzati dallo Stato.
Anche relativamente all'attuale
controversia, la difesa dello Stato accenna nelle deduzioni alla
inammissibilità, in questa sede, della questione di incostituzionalità qualora
si ritenesse il carattere amministrativo delle decisioni dei Consigli comunali
nel contenzioso elettorale.
Nel merito, per ciò che riguarda il
contrasto fra l'art. 15 del T.U. del 1960, n. 570, e gli artt. 3 e 51 della
Costituzione, quanto per ciò che attiene, in particolare, al contrasto fra la
disposizione contenuta nel n. 6 del predetto art. 15 e gli artt. 24 e 113 della
Costituzione, svolge argomentazioni analoghe a quelle prospettate nella
controversia sollevata dal Comune di Muro Lucano (deliberazione n. 89 del
1960).
Riguardo, poi, alla dedotta
incostituzionalità degli artt. 278 e seguenti del T.U. per la finanza locale,
osserva che il principio che si desumerebbe dall'art. 101 della Costituzione
indurrebbe a ritenere soltanto che alla istituzione, all'organizzazione ed al
funzionamento degli organi giurisdizionali ordinari o speciali, si dovrebbe
provvedere esclusivamente con legge dello Stato. Non importerebbe, invece, che
anche la funzione giurisdizionale dovesse essere esclusivamente esercitata da
organi compresi nell'ordinamento statale. Il che si verificherebbe nella nostra
legislazione, ad esempio, per i Consigli degli ordini professionali, nelle
materie per le quali la legge ad essi attribuisce potestà giurisdizionale e per
i Consigli comunali riguardo al contenzioso elettorale.
Con memoria, depositata il 10 maggio 1961,
la difesa dei signori Apicella ed altri, circa l'ammissibilità del ricorso
rileva che, alle decisioni dei Consigli comunali in materia elettorale, non si
potrebbe disconoscere il carattere giurisdizionale sia per le formalità del
procedimento, sia per il contenuto e per l'efficacia della decisione, e ricorda
a conferma l'ordinanza emessa da questa Corte n. 23 del 1958.
Nel merito, per quanto riguarda l'art. 15
del T.U. del 1960, n. 570, ora impugnato, ribadisce le tesi prospettate nelle
deduzioni, insistendo nel sostenere che la legge per l'elezione degli organi
delle amministrazioni locali (Province e Comuni) dovrebbe inderogabilmente
ottemperare ai precetti degli artt. 3 e 51 della Costituzione, stabilendo
soltanto norme relative alla capacità ed alle attitudini per rispettare il
principio della eguaglianza.
Quanto al contrasto del n. 6 dell'art. 15
con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, fa rilevare che i precetti ivi
contenuti, data anche la formulazione delle disposizioni, non potrebbero
assolutamente essere limitati e compressi dal legislatore ordinario, il quale
potrebbe soltanto predisporre cautele a salvaguardia dell'imparzialità e
dell'autonomia dei consiglieri comunali. Cautele che, comunque, non potrebbero
mai importare la soppressione dei diritti garantiti dagli artt. 24 e 113, o
rinunzia definitiva ai medesimi, ma soltanto la sospensione dell'esercizio, al
fine di evitare una discriminazione fra i diritti garantiti dalla Costituzione,
con la conseguenza che uno di tali diritti risulti possa essere subordinato
all'altro o annullato.
Per quanto attiene, infine, alla illegittimità
costituzionale degli artt. 278 e seguenti del T.U. sulla finanza locale, si
confermano le argomentazioni già svolte al riguardo nelle deduzioni,
richiamando la sentenza
di questa Corte n.
12 del 1957, ed osservando come non sarebbe pertinente nella fattispecie
sia il richiamo ai poteri attribuiti ai Consigli professionali circa
l'autogoverno della categoria, né il riferimento alla funzione giurisdizionale
dei Consigli comunali in materia elettorale, trovando, questa, giustificazione
nella speciale materia.
Anche l'Avvocatura dello Stato il 10 maggio
1961 ha depositato una memoria che riguarda le questioni sollevate nelle tre
deliberazioni dei Comuni di Muro Lucano, Pomezia e Tramonti, confermando le
tesi già prospettate nelle deduzioni. Rileva, inoltre, che, dato che la
Costituzione (art. 128) ha demandato al legislatore ordinario di stabilire la
struttura, l'ordinamento ed il funzionamento delle amministrazioni provinciali
e comunali (senza alcuna limitazione o specificazione come ha fatto per il
Parlamento e per le Regioni) rientrerebbe, altresì, nel potere del legislatore
ordinario di determinare i requisiti necessari per poter far parte delle
amministrazioni stesse, sia sotto l'aspetto generale della capacità, sia sotto
l'aspetto particolare della specifica compatibilità con l'ufficio. E ciò anche
in applicazione del principio, già enunciato nella sentenza di questa Corte n.
1 del 1956, circa le limitazioni insite nel concetto stesso del diritto.
Per quanto riguarda, infine, le norme degli
artt. 278 e seguenti del T.U. sulla finanza locale, la difesa dello Stato, che,
richiamando anche la giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 12 e 41 del
1957), muove dal presupposto che le Commissioni
tributarie comunali abbiano carattere giurisdizionale, sostiene, peraltro la
legittimità costituzionale delle disposizioni che le riguardano, ribadendo la
tesi che, pur non avendo dubbi che la funzione giurisdizionale sia funzione
esclusivamente statale, da ciò non deriverebbe necessariamente che debba essere
esercitata da organi dello Stato, purché siano costituite in base a leggi dello
Stato.
Considerato
in diritto
1. - Le tre cause, relative alle
deliberazioni dei Comuni di Muro Lucano, di Pomezia e di Tramonti, devono
essere riunite e decise con unica sentenza, poiché riguardanti le stesse
questioni.
Risulta dalla esposizione del fatto che
l'Avvocatura dello Stato, nelle deduzioni, rileva che le questioni di
legittimità costituzionale, sollevate con le predette deliberazioni, sarebbero
inammissibili in questa sede, qualora si escludesse il carattere
giurisdizionale delle deliberazioni dei Consigli comunali nella materia del
contenzioso elettorale.
Tale rilievo (in relazione all'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e all'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87), riguardando la competenza di questa Corte, deve essere
preliminarmente esaminato, anche se non ha formato oggetto di specifiche
conclusioni.
La Corte osserva che il carattere
giurisdizionale delle decisioni predette, in quanto rivolte alla tutela di
diritti subiettivi perfetti, é stato riconosciuto dalla quasi unanime dottrina
ed affermato dalla costante giurisprudenza, sia in relazione alla legge del 20
marzo 1865, n. 2248, all. A, che ha istituito il contenzioso elettorale, sia in
relazione alla elaborazione legislativa successiva a detta legge e fino al T.U.
del 1960, n. 570, per le elezioni comunali, ed alla legge 18 maggio 1951, n.
328, per le elezioni provinciali.
Tale opinione, oltreché dalla tradizione
quasi secolare trae conferma dal sistema adottato nelle varie disposizioni
legislative che, fino a quelle vigenti, sono state emanate per le elezioni
provinciali e comunali. Dal quale sistema si desumono elementi a favore
dell'accennata opinione che, ad avviso della Corte, non restano superati dalle
argomentazioni addotte da una parte della dottrina più recente, per sostenere
che le decisioni predette rimangono nell'ambito dei provvedimenti
amministrativi, pur essendo emesse nel corso di un procedimento contenzioso.
Per quanto attiene, infatti, alle
controversie sull'eleggibilità e sulle operazioni elettorali, concernenti
sicuramente diritti politici fondamentali nel vigente sistema costituzionale,
l'attività degli organi elettivi, non é esercitata d'ufficio (come per le
operazioni di convalida, che devono essere compiute, in base all'art. 75 del
T.U. del 1960, nella seduta immediatamente successiva alle elezioni), ma é
sollecitata esclusivamente ad iniziativa della parte, la quale (artt. 82 e 83
del detto T.U., che riproducono gli artt. 67, 74 e 75 del T.U. 5 aprile 1951,
n. 203, e 43 della legge 23 marzo 1956, n. 136) deve notificare
giudiziariamente i ricorsi in prima sede e i reclami preveduti dalla legge,
alle persone che possono avere interesse, le quali hanno facoltà di rispondere
entro il termine di dieci giorni. É palese che, in tal maniera, si instaura il
contraddittorio, che si svolge non già, come in altri casi, nei con fronti
dell'Amministrazione, bensì fra le parti private, rimanendo a queste estraneo
l'organo chiamato a decidere le controversie. Che se dall'eventuale astensione
di vari componenti, o da qualsiasi altro motivo, derivasse l'inattività
dell'organo, la legge (quarto comma dell'art. 82, sopra ricordato) stabilisce che,
sempre previa istanza di parte, sulle controversie decide la Giunta provinciale
amministrativa in sede giurisdizionale. É da rilevare, altresì, che le
decisioni adottate dai Consigli comunali o da quelli provinciali, se non sono
impugnate nei termini stabiliti dalla legge (art. 82, comma quinto), acquistano
quella immutabilità che, di regola, inerisce alle pronunzie giurisdizionali.
Né, ad avviso della Corte, sono rilevanti per escludere il carattere
giurisdizionale delle decisioni predette, talune particolarità che si
riscontrano nel procedimento contenzioso elettorale, più strettamente attinenti
alla forma della decisione. In quanto cioè, questa si concreta in una
deliberazione e non in una sentenza in senso tecnico - processuale, non é
pronunziata in nome del popolo italiano e non richiede la sottoscrizione di
tutti i componenti del collegio, dei quali non é neppure determinato il numero.
Queste deviazioni, rispetto alla struttura del processo ordinario, invero, si
ricollegano alle caratteristiche dell'organo investito del giudizio, che
esplica la potestà giurisdizionale nelle forme che gli sono proprie,
nell'esercizio del potere, riconosciuto anche agli organi elettorali locali
secondo il sistema democratico adottato dalla Costituzione (art. 66 per quanto
riguarda le Camere del Parlamento), di decidere sulle contestazioni relative
alle elezioni dei propri componenti.
Non si può, d'altronde, ritenere che
l'eventuale rifiuto, da parte dei Consigli comunali e provinciali, di
deliberare entro il termine fissato dalla legge, resti senza sanzione, poiché,
in tal caso, gli organi decidenti in prima sede vengono privati del potere, di
cui si é fatto cenno. Stabilisce, infatti, l'art. 82, quarto comma, che
verificandosi tale ipotesi, del giudizio sui ricorsi é investita la Giunta
provinciale amministrativa in sede giurisdizionale su istanza delle parti
interessate. Il che distingue, sostanzialmente, tale competenza dall'avocazione
in sede di tutela, alla quale, invece, si provvede di ufficio, come é stabilito
anche dall'art. 78, secondo comma, del T.U. del 1960, per il caso in cui i
Consigli omettano di pronunziare sulla convalida, nella seduta amministrativa
immediatamente successiva alle elezioni.
Non costituisce, poi, sufficiente ragione
per negare il carattere giurisdizionale alle deliberazioni degli organi
elettivi locali, il fatto che, nel contenzioso elettorale, per quanto riguarda
le controversie sull'eleggibilità, sono previsti quattro, anziché tre gradi di
giurisdizione, come di regola nel processo ordinario. A parte che la deroga in
tal senso alla struttura del processo ordinario non é fenomeno estraneo al
nostro ordinamento, nella specie detta deroga appare giustificata, da un lato,
dalla sopracennata speciale competenza degli organi elettivi locali, dall'altro
dalla necessità di assicurare in ogni caso i tre gradi di giurisdizione,
qualora gli anzidetti organi non possano o non vogliano decidere. É pure da
notare, infine, che, tanto le disposizioni del T.U. del 1960, quanto quella
della legge del 18 maggio 1951 sopra ricordate, hanno riprodotto, circa il
contenzioso elettorale, il particolare sistema giurisdizionale già disciplinato
nella precedente legislazione. Di guisa che non può ravvisarsi un contrasto fra
le predette disposizioni e la Costituzione poiché, secondo quanto ha già
ritenuto questa Corte con la sentenza n. 41 del
1957, la nuova Costituzione non ha automaticamente soppresso le
giurisdizioni speciali già esistenti, ma ne ha disposto la revisione.
2. - Nel merito, la Corte deve esaminare
tre questioni di legittimità costituzionale:
1) se sia in contrasto con gli artt. 3 e 51
della Costituzione l'art. 15 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570, che prevede i
casi di ineleggibilità alla carica di consigliere comunale, con particolare
riguardo all'ipotesi di lite pendente (n. 6) e di morosità (n. 9);
2) se sia in contrasto con gli artt. 24 e
113 della Costituzione la disposizione contenuta nel citato numero 6;
3) se siano in contrasto con gli artt. 1, 5
e 101 della Costituzione le disposizioni degli articoli da 278 a 282 del T.U.
14 settembre 1931, n. 1175, per la finanza locale.
Circa la prima questione, secondo le
deliberazioni dei Consigli comunali, il dubbio sulla legittimità dell'intero
art. 15 deriverebbe dalla violazione del principio dell'eguaglianza dei
cittadini nell'esercizio dei diritti politici, con particolare riferimento
all'elettorato passivo.
A sostegno della illegittimità la difesa
delle parti private esclude anzitutto che, per quanto attiene alle elezioni per
le cariche nelle amministrazioni locali, la legge ordinaria possa stabilire
cause di ineleggibilità, dato che questo potere, in base agli artt. 65 e 122
della Costituzione, é attribuito soltanto per la disciplina delle elezioni alle
Camere del Parlamento (l'art. 65) e delle elezioni regionali (art. 122).
Deduce, quindi, in sostanza, che la questione debba essere esaminata in
riferimento all'art. 51; il quale, riaffermando, per quanto riguarda
l'elettorato passivo, il principio fondamentale dell'eguaglianza, sancito
nell'art. 3, ammetterebbe soltanto che la legge ordinaria, oltre l'impedimento
derivante dall'indegnità, possa, come condizione di eleggibilità, stabilire
requisiti attinenti alla capacità e all'attitudine dei candidati.
Tale presupposto, peraltro, non può essere
accolto.
É vero che la Costituzione, dettando
soltanto alcune norme per le elezioni politiche e regionali, deferisce
espressamente al legislatore ordinario la determinazione delle cause di ineleggibilità
(artt. 65 e 122). Ma a non diversa conclusione é necessario pervenire anche in
riferimento agli organi elettivi dei Comuni e delle Province. L'art. 128 della
Costituzione, con norma di carattere generale, proclamando l'autonomia dei
predetti enti nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica che ne determinano le funzioni, non può non avere pure lasciato alle
stesse leggi di disciplinare anche l'organizzazione di carattere elettivo.
La tesi contraria porterebbe a ritenere che,
per le elezioni amministrative, a differenza di quelle politiche e regionali,
al legislatore ordinario non sarebbe consentito stabilire cause di
ineleggibilità, in contrasto col sistema unitario che deve regolare la
partecipazione dei cittadini alle cariche pubbliche.
Ciò posto, se anche, come si sostiene dalla
difesa delle parti, la riserva di legge contenuta nell'art. 51 si volesse
intendere nel senso restrittivo sopra accennato, non ne deriverebbe, tuttavia,
l'incostituzionalità dell'art. 15, la cui legittimità si ricollega, per quanto
si é osservato, al sistema accolto dalla Costituzione circa la disciplina delle
cause di ineleggibilità e incompatibilità, ed é giustificata anche dalla norma
generale contenuta nell'art. 128 della Costituzione stessa.
3. - Resta da esaminare se le varie
disposizioni contenute nell'art. 15, considerate per se stesse, violino il
principio fonda mentale dell'eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione
e riaffermato espressamente nell'art. 51, per quanto riguarda l'accesso di
tutti i cittadini agli uffici pubblici e alle cariche elettive.
Ad avviso della Corte, peraltro, neppure
sotto questo aspetto, posto in rilievo nelle deliberazioni dei Consigli
comunali e dalla difesa delle parti, la questione di costituzionalità può
ritenersi fondata.
É noto che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, l'osservanza del precetto fondamentale
dell'eguaglianza non esclude che il legislatore possa disciplinare, con norme
diverse, situazioni che egli considera differenziate, purché la diversità di
trattamento, oltre ad obbedire a criteri di razionalità, riguardi categorie e
non singoli cittadini, per non creare né privilegi né ingiuste sperequazioni.
Ora, i casi di ineleggibilità indicati
nell'art. 15 del T.U. del 1960 (che trovano riscontro nella legislazione
precedente a partire dalla legge comunale e provinciale del 20 marzo 1865, n.
2248, all. A, art. 25, con le modificazioni successivamente apportate), non
appaiono in contrasto con gli accennati principi. Che tali casi si riferiscano,
non già a singoli individui, bensì a categorie di persone, che, per le funzioni
esercitate o per i loro rapporti del Comune, si vengono a trovare nelle
situazioni che la legge ritiene incompatibili con la posizione di candidato
alle elezioni, si desume chiaramente dalla formulazione stessa delle
disposizioni legislative. D'altra parte, l'esclusione dall'elettorato passivo
delle categorie anzidette risponde a imprescindibili esigenze di interesse
generale, necessariamente inerenti alle consultazioni elettorali e
particolarmente a quelle locali; esigenze che richiedono, da un lato, che la
espressione del voto rappresenti la libera e genuina manifestazione di volontà
dell'elettorato, donde l'ineleggibilità delle persone e dei funzionari (nn. 1,
2 e 10 dell'art. 15 citato) che possono esercitare pressioni sugli elettori
stessi, ed impongono, dall'altro, che, all'attività degli organi elettivi, non
partecipino soggetti che, per i rapporti di dipendenza diretta o indiretta dal
Comune (nn. 3 e 4 dell'art. 15) o di affari col Comune medesimo (n. 7) o per
posizioni personali di conflitto con l'amministrazione (nn. 5, 6, 8 e 9), non
danno garanzia di obiettività e di disinteresse nell'esercizio delle funzioni
alle quali aspirano. Esigenze che devono essere rispettate non soltanto nel
momento dell'elezione, ma, altresì, durante tutto il periodo di durata della
carica elettiva ricoperta, poiché, in base all'art. 9 del T.U. del 1960 (che
riproduce l'art. 9 del T.U. 5 aprile 1951, n. 203, che a sua volta ripeteva la
disposizione dell'art. 9 del D. L.L. 7 gennaio 1946, n. 1), si decade dalla
carica di consigliere se si verifica uno degli impedimenti, delle
incompatibilità, o delle incapacità contemplate dalla legge.
É vero che per le elezioni politiche T.U.
del 30 marzo 1957, n. 361), pure essendo contemplati vari casi di
ineleggibilità, non vi si comprendono tuttavia quelli per lite pendente o per
morosità previsti dalle leggi elettorali amministrative. Da ciò, tuttavia, non
si può trarre argomento per ritenere prive di congrua giustificazione le
disposizioni ora ricordate; le quali rispondono all'esigenza di impedire che
facciano parte degli organi elettivi coloro che si trovano in tali situazioni.
Esigenza che assume particolare rilievo, per quanto riguarda le amministrazioni
degli enti autarchici territoriali, dato il carattere localizzato dell'attività
amministrativa e normativa ad essi attribuita. Il che chiarisce come siano
state tuttora conservate, per le elezioni comunali e provinciali, le citate disposizioni
contenute nei numeri 6 e 9 dell'art. 15; le quali risalgono, la prima alla
legge del 20 marzo 1865, n. 2248, allegato A (art. 25), l'altra alla legge 11
luglio 1894, n. 287 (art. 11). Disposizioni che si riferiscono a situazioni le
quali, con particolare evidenza, mettono in rilievo il conflitto tra
l'interesse personale del candidato e l'interesse pubblico che la legge ha
inteso salvaguardare. Il che é confermato anche dall'ultimo comma dell'art. 15
(che riproduce una disposizione aggiunta all'art. 6 della legge 23 marzo 1956,
n. 136), il quale esclude l'applicabilità del n. 6 della ricordata disposizione
per fatti connessi con l'esercizio del mandato già affidato all'amministratore,
ritenendo soltanto necessaria la sospensione di questi dalla carica di sindaco
o di assessore, fino all'esito del giudizio, se l'esercizio della carica
comporti evidente pericolo di pregiudizio per l'ente.
Né, d'altra parte, contrariamente a quanto
si fa rilevare dalla difesa delle parti, si può fondatamente ritenere che
l'esclusione dall'elettorato passivo per lite pendente, e in generale, per
posizione di contrasto con gli interessi del Comune, costituiscano cautele del
tutto superflue, data la disposizione dell'art. 290 del T.U. della legge
comunale e provinciale del 4 febbraio 1915, n. 148, tuttora in vigore in base
all'art. 25 della legge 9 giugno 1947, n. 530. É vero, infatti, che, in base a
detta disposizione, i componenti del Consiglio comunale o della Giunta, debbono
astenersi dal partecipare a deliberazioni riguardanti interessi propri o dei
loro congiunti ed affini fino al quarto grado. Ma l'astensione dalle
deliberazioni non soddisfa compiutamente l'esigenza cui si ispira la legge, la
quale considera non rispondente al buon andamento dell'amministrazione che ne
facciano parte persone che, pur dovendosi astenere dal partecipare alle
deliberazioni che le riguardano, per le cariche occupate, possano tuttavia
spiegare attività a proprio vantaggio in contrasto con gli interessi dell'ente.
Che se, d'altra parte, la legge ha considerato le situazioni di che trattasi
con particolare rigore, ciò non può ovviamente avere rilevanza ai fini della
legittimità costituzionale delle disposizioni impugnate. E del pari non possono
avere rilevanza, in questa sede, gli inconvenienti, ai quali può dar luogo in
pratica, come si deduce dalla difesa delle parti, la disposizione contenuta nel
citato n. 6. Inconvenienti ai quali opportunamente potrà ovviare il
legislatore.
Concludendo, quindi, in base alle
considerazioni fin ora esposte, non é ravvisabile alcun contrasto fra le cause
di ineleggibilità elencate nell'art. 15 del T.U. del 1960, n. 570, in
particolare fra le disposizioni contenute nei numeri 6 e 9, e gli artt. 3 e 51
della Costituzione.
4. - Come in precedenza si é accennato,
l'illegittimità costituzionale della disposizione del numero 6, relativa alla
pendenza di lite, é prospettata anche in riferimento agli artt. 24 e 113 della
Costituzione.
Nelle deliberazioni del Comune di Muro
Lucano e del Comune di Tramonti il contrasto con i precetti costituzionali
deriverebbe dal fatto che detta disposizione, violando anche il principio
dell'eguaglianza, paralizzerebbe, nei riguardi di colui che pone la propria
candidatura, il diritto di tutelare giurisdizionalmente i propri diritti ed
interessi.
Dalla difesa delle parti si pone in rilievo
che, dalla alternativa in cui viene posto il cittadino, conseguirebbe
necessariamente la definitiva rinunzia all'esercizio di uno o dell'altro di due
diritti costituzionalmente garantiti: il diritto di partecipare alla formazione
degli organi elettivi e quello di agire o difendersi in giudizio, per il quale
la Costituzione non ammetterebbe riserva di legge.
Neanche sotto questo aspetto, peraltro, la
questione può ritenersi fondata.
É vero, infatti, che la legge ordinaria,
comprendendo fra i casi di ineleggibilità la pendenza della lite fra il
candidato e il Comune, richiede al cittadino una scelta, con conseguente
rinunzia all'esercizio di alcuno dei diritti sopra indicati. Ma questa rinunzia
deriva dalla libera iniziativa del cittadino, che, nell'ambito della propria
autonomia e in base alla valutazione del proprio interesse, ritiene di
indirizzare la sua attività al conseguimento dell'una o dell'altra posizione di
vantaggio. Non diversamente avviene anche nei casi di incompatibilità fra
cariche pubbliche, o fra queste e pubblici uffici, preveduti anche in varie
norme della Costituzione. É vero che la incompatibilità produce conseguenze
diverse dalla ineleggibilità, in quanto questa invalida l'elezione, mentre
quella impone un'opzione. Ma ciò non esclude, tuttavia, che entrambe le ipotesi
si ricolleghino ad uno stesso principio non contrastante col sistema
costituzionale, ma che in questo trova anzi applicazione, come si é ora
accennato.
5. - Nella deliberazione del Consiglio
comunale di Tramonti, infine é stata proposta (ritenendone la rilevanza per
escludere in definitiva la pendenza della lite) questione di legittimità
costituzionale anche in relazione alle disposizioni contenute negli articoli da
278 a 282 del T.U. per la finanza locale (approvato con decreto del 14
settembre 1931, n. 1175), perché contrastanti con gli artt. 1, 5 e 101 della
Costituzione. Le accennate disposizioni riguardano la istituzione, il
funzionamento e la nomina dei componenti delle Commissioni e il contenzioso sui
tributi locali.
Dalle difese delle parti, peraltro, si pone
in dubbio il carattere giurisdizionale delle Commissioni anzidette e si assume
che, se si ammette tale carattere, trattandosi di organi del Comune, le norme
sopracitate sarebbero in contrasto col sistema costituzionale, secondo il quale
la funzione giurisdizionale non può essere esercitata se non da organi dello
Stato.
La Corte osserva che anche se si ammette la
natura di organo comunale delle Commissioni e il carattere giurisdizionale
della funzione ad esse attribuita, non ne deriverebbe, come si rileva nella
deliberazione e si sostiene nelle difese delle parti, la incostituzionalità
delle norme predette, in riferimento al principio sancito, non già negli artt.
1 e 5 della Costituzione, non a proposito richiamati, ma nell'art. 101 e
seguenti. Principio secondo il quale, come si é già rilevato nella sentenza n. 12 del
1957, rientra nella competenza dello Stato l'organizzazione ed il
funzionamento degli organi giurisdizionali. Senonché con tale principio non
contrasta il fatto che lo Stato stesso, con proprie leggi, attribuisca (e nel
nostro ordinamento non mancano esempi del genere) la funzione giurisdizionale
ad organi appartenenti ad enti diversi dallo Stato, e che a tali enti sia anche
deferita la nomina dei componenti. I quali organi, peraltro, dato il principio
dell'unità della giurisdizione, sancito dai ricordati precetti costituzionali,
in quanto esercitano le funzioni ad essi attribuiti e, limitatamente
all'esercizio delle funzioni medesime, vengono ad inserirsi nell'organizzazione
unitaria dello Stato.
Per tali considerazioni anche la questione
di legittimità costituzionale ora esaminata deve ritenersi infondata.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
pronunciando con unica sentenza sulle tre
cause riunite, indicate in epigrafe:
dichiara non fondate le questioni sollevate
dal Consiglio comunale di Muro Lucano con deliberazione dell'11 luglio 1960, e
dai Consigli comunali di Pomezia e di Tramonti, Con deliberazioni del 25
febbraio 1961, sulla legittimità costituzionale delle disposizioni contenute
nell'art. 15 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570 (per la composizione e la elezione
degli organi delle amministrazioni comunali), in riferimento agli artt. 3 e 51
della Costituzione; della disposizione contenuta nel n. 6 del predetto art. 15,
in riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione; e degli artt. da 278 a
282 del T.U. del 14 settembre 1931, n. 1175, per la finanza locale, in
riferimento agli artt. 1, 5 e 101 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 luglio 1961.
Giuseppe CAPPI - Gaspare AMBROSINI - Mario COSATTI - Francesco Pantaleo GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA - Michele FRAGALI - Costantino MORTATI - Giuseppe CHIARELLI
Depositata in cancelleria l'11 luglio 1961.