SENTENZA
N. 34
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica 18
dicembre 1952, n. 3549, promosso con ordinanza emessa il 27 novembre 1957 dalla
Corte di appello di Roma nel procedimento civile vertente tra Silenzi Maria
Antonietta, l'Ente Maremma e il Ministero dell'agricoltura e delle foreste,
iscritta al n. 13 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 66 del 15 marzo 1958.
Vista la
dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica del 4 marzo 1959 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi l'avv. Rosario
Nicolò per la Silenzi, l'avv. Guido Astuti per l'Ente Maremma e il sostituto
avvocato generale dello Stato Emilio Sivieri per il Ministero dell'agricoltura
e delle foreste e per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Con decreto del
Presidente della Repubblica 18 dicembre 1952, n. 3549, (pubblicato nel
supplemento ordinario n. 4 della Gazzetta Ufficiale n. 14 del 19 gennaio 1952),
furono approvati i piani particolareggiati e, in conseguenza, fu disposta
l'espropriazione a favore dell'Ente per la colonizzazione della Maremma
tosco-laziale di terreni di proprietà di Silenzi Maria Antonietta, situati nel
comune di Sutri, per una superficie complessiva di ha 306, 61, 64 con un
reddito dominicale di L. 35.946,99. Poiché davanti al Tribunale di Roma già
pendeva il giudizio promosso dalla stessa Silenzi ed altri consorti in lite,
per impugnare i piani particolareggiati predisposti dall'Ente Maremma nei
confronti di detto Ente e del Ministero dell'agricoltura e delle foreste, l'azione
fu estesa anche al decreto anzidetto. Del quale la Silenzi chiedeva la
dichiarazione di illegittimità per eccesso di delega rispetto alla legge 21
ottobre 1950, n. 841 (così detta legge stralcio), deducendo che, ai fini
dell'applicazione della legge anzidetta, il compendio fondiario di sua
proprietà si sarebbe dovuto valutare prescindendo dai terreni, dei quali era
proprietaria in Sicilia. Pertanto la consistenza del reddito dominicale
complessivo e di quello medio per ettaro si sarebbe dovuta determinare con
riferimento esclusivo ai beni immobili di cui
Il Tribunale, con
sentenza del 14 settembre 1953, respinse tutte le domande.
Appellò la Silenzi e
la Corte d'appello di Roma, mentre con sentenza non definitiva dichiarava
proponibile la domanda nei confronti dell'Ente Maremma e del predetto
Ministero, in ordine alla questione relativa alla legittimità costituzionale
del decreto di scorporo, pronunziava ordinanza in data 27 novembre 1957, con la
quale sospendeva il giudizio e ordinava la trasmissione degli atti a questa
Corte, ritenendo la soluzione della questione medesima rilevante per la
decisione del merito.
In sede di appello,
come si desume dall'ordinanza anzidetta, la Silenzi riproponeva la tesi già
esposta davanti al Tribunale. Assumeva che, essendosi compresi illegittimamente
nell'accertamento del compendio immobiliare, da parte dell'Ente Maremma, anche
i beni situati nel territorio della Regione siciliana, dei quali una parte era
stata pure espropriata, in base alla legge regionale di riforma agraria del 27
dicembre 1950, n. 104, relativamente agli stessi beni era stata disposta, in
applicazione della legge statale e di quella regionale, una duplice
espropriazione: una prima col decreto 13 settembre 1951 dell'autorità
regionale, in forza del quale erano stati imposti anche gravosi oneri, e una
seconda, dopo che era stata già effettuata l'espropriazione in Sicilia, per
effetto dell'inclusione dei terreni residuati nella Regione, nel calcolo del
compendio terriero ai fini dell'attuazione della legge stralcio. In riferimento
a questa eccezione la Corte d'appello ha prospettato il dubbio che il decreto
di scorporo fosse incostituzionale, in relazione all'art. 76 della Costituzione,
per eccesso dai limiti della delega concessa al Governo per l'attuazione della
legge stralcio.
Nella motivazione
dell'ordinanza la Corte d'appello ricorda che, con l'articolo unico della legge
16 agosto 1952, n. 1206 (così detta legge Salomone), la frase "intera
proprietà" contenuta nell'art. 4 della legge n. 841 del 1950 é stata
interpretata nel senso di "proprietà di tutti i beni terrieri situati in
qualunque parte del territorio della Repubblica"; legge che, con la sentenza n. 62 del
1957, questa Corte ha riconosciuto legittima. Osserva peraltro che
l'attuale controversia é diversa da quella decisa dalla Corte costituzionale,
in quanto la citata sentenza non risolse la questione, in particolare ora
sollevata dalla Silenzi, se cioè, pur ammettendosi che per applicare la legge
stralcio fosse necessario tener conto anche dei beni situati in Sicilia, di
questi beni tuttavia si doveva tener conto ugualmente quando essi fossero assoggettati
(o assoggettabili) ad espropriazione secondo la legge regionale. Rileva inoltre
l'ordinanza che in questo giudizio "sono in discussione i rapporti tra due
distinti poteri legislativi, miranti, con disposizioni analoghe, a perseguire
lo stesso unico fine, e i rapporti di sovrapposizione e di coesistenza delle
disposizioni medesime".
L'ordinanza della
Corte d'appello di Roma é stata regolarmente pubblicata e della medesima sono
state eseguite le prescritte notificazioni e comunicazioni.
Si sono costituiti
tempestivamente la Silenzi, rappresentata dall'avv. Rosario Nicolò, l'Ente
Maremma, in persona del Presidente debitamente autorizzato, rappresentato dagli
avvocati Guido Astuti e Luigi De Villa, il Ministero dell'agricoltura e
foreste, ed il Presidente del Consiglio dei Ministri (quest'ultimo intervenuto
nel giudizio avanti a questa Corte), rappresentati dall'Avvocatura generale
dello Stato.
Anche in questa sede
la difesa della Silenzi deduce l'illegittimità costituzionale del decreto di
scorporo 18 dicembre 1952, sotto il profilo dell'eccesso di delega rispetto
alla legge n. 841 del 1950, negli stessi termini già prospettati avanti alla
Corte di appello. Insiste nel rilevare che per risolvere l'accennata questione
non sarebbe sufficiente richiamare la legge 16 agosto 1952, n. 1206, (così
detta legge Salomone), dato che questa, chiarendo, con efficacia
d'interpretazione autentica, la portata della disposizione dell'articolo 4
della legge stralcio in ordine al modo di computare la consistenza della proprietà
terriera privata, lascerebbe aperto il problema circa il modo di procedere al
computo dei terreni, quando nella Regione siciliana abbia avuto applicazione la
legge di riforma. Ed al riguardo pone in risalto l'asserito contrasto fra la
legge statale e quella regionale, in quanto dirette a colpire gli stessi beni,
con l'effetto in ispecie che la legge dello Stato verrebbe in concreto ad
interferire nella materia regolata dalla legge regionale, nell'ambito delle
attribuzioni legislative della Regione siciliana di cui all'art. 14 dello
Statuto speciale. Aggiunge inoltre che nel caso in esame, la situazione si
presenterebbe più grave, dati gli oneri di miglioramento imposti alla Silenzi,
col decreto 13 settembre 1951, n. 2, del Presidente della Regione siciliana,
riguardo ai fondi residuati dall'espropriazione.
La difesa dell'Ente
Maremma, alle argomentazioni sopra accennate, oppone che sarebbe da escludere,
nella specie, un conflitto fra la legge dello Stato e quella regionale, dato
che nessuna limitazione ai poteri del Governo di estendere la riforma fondiaria
al territorio della Sicilia, si potrebbe desumere né dalla legge di
delegazione, né dall'art. 14 dello Statuto speciale, come ha ritenuto anche
l'Alta Corte siciliana; conflitto che comunque non potrebbe in concreto
delinearsi, posto che il Governo non si é avvalso della delega per quanto
riguarda
La difesa dell'Ente
rileva d'altra parte, in linea di fatto, che, come non sarebbe contestato, col
decreto regionale 13 settembre 1951, n. 2, alla Silenzi era stato imposto il
conferimento di ha 345.00,35, corrispondenti al reddito dominicale di L.
19.971,76; mentre per il restante reddito di L. 21.132,88, che
Conclusioni identiche
propone anche l'Avvocatura generale dello Stato. La quale premette che,
nell'attuale giudizio, non é proposta la questione sulla costituzionalità
dell'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, né dell'articolo unico della
legge interpretativa 16 agosto 1952, n. 1206; costituzionalità già affermata
del resto dalla sentenza di questa Corte n. 62 del 1957.
La difesa dello Stato
quindi sostiene che la questione, così come precisata nell'ordinanza della
Corte d'appello di Roma, dovrebbe essere contenuta nell'ambito
dell'interpretazione della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e della successiva
legge 16 agosto 1952, n. 1206.
Osserva che, in base
alle predette disposizioni, non sarebbe dubbio che la frase "intera
proprietà terriera" si riferisca a tutti i beni in qualunque regione
situati, anche a quelli cioè esistenti in Sicilia. Ed esclude che si
verificherebbe un'illegittima interferenza della legislazione statale con
quella della Regione, in quanto le leggi dello Stato e quelle regionali
coesisterebbero, con efficacia ciascuna nei limiti territoriali assegnati.
Un'indebita
interferenza si profilerebbe - prosegue l'Avvocatura - qualora con il
provvedimento emanato dal Capo dello Stato si volessero espropriare fondi situati
in Sicilia. Ma poiché questi ultimi beni sono stati presi in considerazione,
nella specie, unicamente ai fini della determinazione della quota
espropriabile, ogni interferenza e sovrapposizione delle leggi statali con la
legge regionale sarebbe da escludere, e sarebbe altresì da escludere
l'invasione da parte dello Stato della sfera di competenza della Regione. Non
si potrebbe d'altra parte ritenere che l'esercizio dell'autonomia regionale
nella materia della riforma fondiaria possa limitare l'esercizio del potere
dello Stato sull'intero territorio nazionale.
Né infine, secondo
l'Avvocatura, sussisterebbe quella duplicazione di espropri lamentata dalla
Silenzi, poiché, dato il meccanismo delle leggi di riforma fondiaria, non
sarebbe anomalo il caso in cui, una volta determinato il reddito dominicale ed
in base ad esso calcolata la quota di scorporo, in concreto il procedimento
espropriativo colpisse terreni compresi in diversi comprensori di riforma
fondiaria, apportando un sacrificio unico a carico del proprietario. Situazione
analoga si verificherebbe pure allorché al proprietario appartengano terreni
situati in Sicilia, espropriati in applicazione della legge regionale n. 104
del 1950, e terreni situati fuori del territorio regionale, suscettibili di scorporo,
ai sensi delle leggi statali. In questo caso il proprietario sarebbe tenuto a
sopportare l'espropriazione dell'intera quota. Il che, d'altronde, non si
sarebbe verificato nella specie data la situazione di fatto prospettata
dall'Ente Maremma.
Le parti hanno
depositato il 19 febbraio memorie illustrative, insistendo nelle conclusioni
già prospettate.
Nella memoria della
Silenzi si precisa, in particolare, in linea di fatto, che, secondo le
risultanze dei piani particolareggiati, la quota di scorporo sarebbe
determinata computando anche i beni situati nel territorio siciliano, di cui la
stessa risultava titolare alla data del 15 novembre 1949. Ed in relazione a
tale circostanza é svolta ulteriormente la tesi della illegittimità
costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica del 18 dicembre
1952, n. 3549.
L'Ente Maremma non
contesta che, in applicazione della circolare del Ministero dell'agricoltura
del 7 novembre 1951, n. 23, i piani di espropriazione sono stati compilati con
riguardo alla consistenza dell'intera proprietà della Silenzi alla data del 15
novembre 1949, comprendendovi sia i fondi situati nei comuni di Sutri e Nepi,
sia quelli compresi nel territorio della Regione siciliana.
Insiste peraltro
nell'escludere, nella specie, una duplicazione degli oneri inerenti allo
scorporo, dati i limiti in cui l'espropriazione fu contenuta nella Penisola,
come già accennato nelle deduzioni.
Per quanto attiene
poi alla legge stralcio e alla legge Salomone, ricorda che l'Alta Corte
siciliana, con sentenza del 23 aprile 1951, aveva dichiarato inammissibile, per
carenza di interesse, il ricorso della Regione avverso la legge 21 ottobre
1950, n. 841, e che, con successiva decisione del 29 aprile 1953, aveva del
pari dichiarato inammissibile il ricorso della Regione contro la legge 16
agosto 1952, n. 1206, osservando, tra l'altro, che in base a queste leggi non
si potesse parlare di applicazione della legge stralcio in Sicilia, e neppure
di violazioni nella competenza territoriale della legislazione regionale.
L'Avvocatura dello
Stato, oltre a ribadire le argomentazioni già esposte nelle deduzioni, precisa
che, ai fini di calcolo del coacervo dei beni di proprietà della Silenzi, si
tenne conto di tutti i beni esistenti in Sicilia, ancorché assoggettati ad
espropriazione, e non soltanto, come si legge nell'ordinanza della Corte
d'appello di Roma, dei beni "residuati da una precedente espropriazione
effettuata secondo la legge regionale".
Considerato
in diritto
La questione sulla
costituzionalità del decreto di scorporo, nell'ordinanza della Corte d'appello
di Roma, é prospettata nel presupposto che il piano particolareggiato compilato
dall'Ente Maremma, ai fini della valutazione del reddito complessivo della
proprietà terriera della Silenzi, abbia tenuto conto dei beni residuati da una
precedente espropriazione, effettuata in base alla legge regionale siciliana
del 27 dicembre 1950, n. 104.
Le parti peraltro
concordano sul punto che, per la determinazione del reddito, l'Ente
espropriante ha computato i beni nella loro consistenza alla data del 15
novembre
É opportuno
premettere che tale spostamento circa il presupposto di fatto, ad avviso di
questa Corte, non influisce sul giudizio circa la rilevanza della questione,
demandato al giudice del merito. É da osservare che già nella motivazione della
stessa ordinanza, si fa cenno, in relazione all'eccezione sollevata dalla
Silenzi, ai beni non soltanto assoggettati, ma anche a quelli assoggettabili
all'espropriazione, e che pertanto nella questione prospettata dalla Corte
d'appello, nei termini anzidetti, é logicamente compresa anche l'ipotesi di
fatto, realmente verificatasi secondo le concordi ammissioni delle parti.
Tanto dall'ordinanza
quanto dagli scritti difensivi delle parti risulta chiaramente che,
nell'attuale controversia, é fuori discussione la legittimità costituzionale
della legge 16 agosto 1952, n. 1206 (così detta legge Salomone), con la quale
la frase "intera proprietà", contenuta nell'art. 4 della legge 21
ottobre 1950, n. 841 (così detta legge stralcio), é stata autenticamente
interpretata nel senso di "proprietà di tutti i beni terrieri situati in
qualunque parte del territorio della Repubblica italiana".
L'oggetto della
controversia si concreta quindi nell'esaminare quale sia la portata della
ricordata legge interpretativa, pubblicata nel 1952, quando cioè già esisteva
ed era operante in Sicilia la legge 27 dicembre 1950, n. 104, sulla riforma
agraria, emanata in base alla potestà normativa attribuita alla Regione
dall'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale, la legittimità della quale non
si discute.
La difesa della
Silenzi premette che tanto la legge statale n. 841 del 1950 quanto quella
regionale, testé ricordata, tendono ad attuare riforme agrarie e fondiarie con
parziale sacrificio dei patrimoni terrieri più rilevanti. Sostiene quindi, come
si é in precedenza accennato, che dalla coesistenza o dalla reciproca autonomia
delle due leggi (quella statale e quella regionale), non può non derivare la
conseguenza che, allo stesso modo che in Sicilia non si può tener conto,
neppure ai fini del computo del reddito dei beni situati altrove, così, per
converso, nel continente non si possono prendere in considerazione i terreni
ubicati nell'isola. Ciò non soltanto allo scopo della concreta delimitazione
della quota di proprietà fondiaria soggetta allo scorporo, ma anche per la
valutazione del reddito imponibile complessivo, a norma dell'art. 4 della legge
stralcio. Donde la conseguenza, secondo la difesa della Silenzi, - che la legge
interpretativa, emanata per eliminare i dubbi sorti nella pratica circa la
possibilità di tener conto, nella valutazione appunto del reddito, anche dei
beni situati fuori delle zone di riforma, non potrebbe essere utilmente
invocata nel caso attuale. Nel quale si tratta di decidere la differente
questione dell'applicabilità della legge stralcio rispetto ai beni soggetti ad
una diversa legge di riforma fondiaria, legittimamente emanata ed operante in
un territorio dotato di speciale autonomia. E ciò per evitare la duplicità e
l'aggravamento dei sacrifici, che sarebbero derivati alla proprietaria, secondo
quanto si assume nella specie, dalla formazione da parte dell'Ente Maremma del
piano di espropriazione in quanto ha compreso anche i beni anzidetti.
La Corte peraltro
ritiene che le argomentazioni addotte per sostenere la violazione dell'art. 4
della legge stralcio, non possano superare le difficoltà derivanti dal sistema
accolto nell'accennata norma, secondo l'interpretazione che ne ha data la legge
del 1952.
É opportuno tenere
presenti i criteri fondamentali del disegno di legge sulla riforma fondiaria
generale, presentato al Senato il 5 aprile
Ora, l'art. 4 della
legge 21 ottobre 1950, n. 841 (legge stralcio), mentre non contiene la prima
parte del ricordato articolo 2, avendo demandato al Governo di determinare, con
decreti aventi valore di legge, i terreni suscettibili di trasformazione
fondiaria e agraria, ne riproduce invece letteralmente la seconda parte,
concernente il computo del reddito. Stabilisce, infatti, che, "nei
territori considerati dalla legge, la proprietà terriera privata, nella sua consistenza
al 15 novembre 1949, é soggetta ad espropriazione di una quota determinata in
base al reddito dominicale dell'intera proprietà". Che questa frase,
nell'ambito dell'art. 2 del disegno di legge generale, dovesse intendersi con
riferimento ai terreni situati in tutto il territorio nazionale, compresa la
Sicilia, non é dubitabile ed appare del resto logico, in quanto lo stesso
disegno di legge riguardava, come si é veduto, tutto il territorio della
Repubblica.
Qualche dubbio
invece, in ordine alla portata della norma anzidetta, ai fini del rilevamento
complessivo del reddito, poteva sorgere, ed é sorto nella pratica, per il fatto
che la legge del 1950, n. 841, non ha applicato la riforma a tutto il
territorio nazionale.
Senonché dai lavori
preparatori concernenti il progetto, che poi divenne la legge del 16 agosto
1952, n. 1206, si desume chiaramente che l'art. 4 della legge stralcio é stato
direttamente collegato con l'art. 2 del disegno di legge sulla riforma
generale, attribuendo alla frase "intera proprietà", contenuta nelle
due ricordate disposizioni, significato e portata identici; e che in base a
tali criteri direttivi fu approvato il testo dell'articolo unico della legge
interpretativa del 16 agosto 1952. La cui formulazione pertanto, riferendosi,
come si é accennato, senza distinzione a tutti i beni terrieri situati in
qualunque parte del territorio della Repubblica, non consente alcuna
limitazione per quanto attiene al rilevamento complessivo del reddito. Ciò
spiega e giustifica come nella specie, circa l'accennato rilevamento, ma
esclusivamente per questo, nell'applicazione della legge stralcio si é avuto
riguardo anche ai terreni, di proprietà della Silenzi, situati nel territorio
della Regione siciliana, con le conseguenze che l'ordinanza della Corte
d'appello e la difesa della Silenzi hanno prospettato. É palese peraltro che,
in base ai rilievi sopra esposti, si tratta di conseguenze strettamente
inerenti al sistema della legge parziale di riforma del 1950, nelle sue basi
fondamentali, così come é stata interpretata autenticamente dalla successiva
legge del 1952; leggi cioè la cui legittimità e fuori contestazione e che, del
resto, é stata riconosciuta con la sentenza di questa Corte n. 73 del 1957.
Sistema quindi che, limitatamente all'accertamento del reddito, non può essere
disapplicato, nonostante la coesistenza di un'altra legge di espropriazione
agraria e fondiaria, pure legittimamente emanata, come espressione dell'autonomia
regionale. Ne deriva che il procedimento seguito dall'Ente Maremma, che ha
rilevato il reddito complessivo della proprietà terriera della Silenzi nel modo
già in precedenza accennato, non può considerarsi illegittimo. Non é dubbio,
d'altra parte, che la determinazione del reddito afferente all'intera
proprietà, se da un lato condiziona in concreto l'espropriazione, in quanto
costituisce la base della quota espropriabile nei comprensori di riforma,
dall'altro costituisce indubbiamente il limite massimo cui può giungere lo
scorporo, anche se effettuato con pluralità di decreti. Limite che, se
superato, importerebbe violazione dell'art. 4 della legge del 1950.
Nella specie peraltro
tale limite é stato osservato. Non si contesta infatti che il reddito complessivo
proveniente da tutti i terreni di proprietà della Silenzi, in base al piano
particolareggiato dall'Ente Maremma, era di L. 81.459,44; e che, in
applicazione della legge regionale siciliana, l'intero importo che la Silenzi
avrebbe dovuto conferire era di L.41.506,44. É pacifico d'altra parte che, nel
continente, la Silenzi fu espropriata per una quota di L.35.946,99; con la
conseguenza che, sommando tutto l'importo del reddito conferibile in Sicilia
con la quota in concreto espropriata nel continente, non si é raggiunto il
limite massimo del reddito totale risultante dal rilevamento effettuato in base
all'art. 4 della legge stralcio.
Da ciò consegue che
il decreto del Presidente della Repubblica del 18 dicembre 1952, n. 3549, non
può ritenersi viziato per eccesso di delega in relazione alle disposizioni
dell'art. 4 della legge stralcio e dell'articolo unico della legge 16 agosto
1952, n. 1206.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara non fondata
la questione proposta con ordinanza della Corte d'appello di Roma in data 27
novembre 1957, sulla legittimità costituzionale del decreto del Presidente
della Repubblica 18 dicembre 1952, n.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 maggio
1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio
MANCA - Aldo SANDULLI.
Depositata in
cancelleria il 18 maggio 1959.