SENTENZA
N. 34
ANNO
1959
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI, Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Dott. Antonio MANCA
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale del decreto del Presidente della
Repubblica 18 dicembre 1952, n. 3549, promosso con ordinanza emessa il 27
novembre 1957 dalla Corte di appello di Roma nel procedimento civile vertente
tra Silenzi Maria Antonietta, l'Ente Maremma e il Ministero dell'agricoltura e
delle foreste, iscritta al n. 13 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 66 del 15 marzo 1958.
Vista
la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita
nell'udienza pubblica del 4 marzo 1959 la relazione del Giudice Antonio Manca;
uditi
l'avv. Rosario Nicolò per la Silenzi, l'avv. Guido Astuti per l'Ente Maremma e
il sostituto avvocato generale dello Stato Emilio Sivieri
per il Ministero dell'agricoltura e delle foreste e per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Con
decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1952, n. 3549, (pubblicato
nel supplemento ordinario n. 4 della Gazzetta Ufficiale n. 14 del 19 gennaio
1952), furono approvati i piani particolareggiati e, in conseguenza, fu
disposta l'espropriazione a favore dell'Ente per la colonizzazione della
Maremma tosco-laziale di terreni di proprietà di Silenzi Maria Antonietta,
situati nel comune di Sutri, per una superficie
complessiva di ha 306, 61, 64 con un reddito dominicale di L. 35.946,99. Poiché
davanti al Tribunale di Roma già pendeva il giudizio promosso dalla stessa
Silenzi ed altri consorti in lite, per impugnare i piani particolareggiati
predisposti dall'Ente Maremma nei confronti di detto Ente e del Ministero
dell'agricoltura e delle foreste, l'azione fu estesa anche al decreto
anzidetto. Del quale la Silenzi chiedeva la dichiarazione di illegittimità per
eccesso di delega rispetto alla legge 21 ottobre 1950, n. 841 (così detta legge
stralcio), deducendo che, ai fini dell'applicazione della legge anzidetta, il
compendio fondiario di sua proprietà si sarebbe dovuto valutare prescindendo
dai terreni, dei quali era proprietaria in Sicilia. Pertanto la consistenza del
reddito dominicale complessivo e di quello medio per ettaro si sarebbe dovuta
determinare con riferimento esclusivo ai beni immobili di cui
Il
Tribunale, con sentenza del 14 settembre 1953, respinse tutte le domande.
Appellò
la Silenzi e la Corte d'appello di Roma, mentre con sentenza non definitiva
dichiarava proponibile la domanda nei confronti dell'Ente Maremma e del
predetto Ministero, in ordine alla questione relativa alla legittimità
costituzionale del decreto di scorporo, pronunziava ordinanza in data 27
novembre 1957, con la quale sospendeva il giudizio e ordinava la trasmissione
degli atti a questa Corte, ritenendo la soluzione della questione medesima
rilevante per la decisione del merito.
In
sede di appello, come si desume dall'ordinanza anzidetta, la Silenzi
riproponeva la tesi già esposta davanti al Tribunale. Assumeva che, essendosi
compresi illegittimamente nell'accertamento del compendio immobiliare, da parte
dell'Ente Maremma, anche i beni situati nel territorio della Regione siciliana,
dei quali una parte era stata pure espropriata, in base alla legge regionale di
riforma agraria del 27 dicembre 1950, n. 104, relativamente agli stessi beni
era stata disposta, in applicazione della legge statale e di quella regionale, una
duplice espropriazione: una prima col decreto 13 settembre 1951 dell'autorità
regionale, in forza del quale erano stati imposti anche gravosi oneri, e una
seconda, dopo che era stata già effettuata l'espropriazione in Sicilia, per
effetto dell'inclusione dei terreni residuati nella Regione, nel calcolo del
compendio terriero ai fini dell'attuazione della legge stralcio. In riferimento
a questa eccezione la Corte d'appello ha prospettato il dubbio che il decreto
di scorporo fosse incostituzionale, in relazione all'art. 76 della
Costituzione, per eccesso dai limiti della delega concessa al Governo per
l'attuazione della legge stralcio.
Nella
motivazione dell'ordinanza la Corte d'appello ricorda che, con l'articolo unico
della legge 16 agosto 1952, n. 1206 (così detta legge Salomone), la frase
"intera proprietà" contenuta nell'art. 4 della legge n. 841 del 1950
é stata interpretata nel senso di "proprietà di tutti i beni terrieri
situati in qualunque parte del territorio della Repubblica"; legge che,
con la sentenza
n. 62 del 1957, questa Corte ha riconosciuto legittima. Osserva peraltro
che l'attuale controversia é diversa da quella decisa dalla Corte
costituzionale, in quanto la citata sentenza non risolse la questione, in
particolare ora sollevata dalla Silenzi, se cioè, pur ammettendosi che per
applicare la legge stralcio fosse necessario tener conto anche dei beni situati
in Sicilia, di questi beni tuttavia si doveva tener conto ugualmente quando
essi fossero assoggettati (o assoggettabili) ad espropriazione secondo la legge
regionale. Rileva inoltre l'ordinanza che in questo giudizio "sono in
discussione i rapporti tra due distinti poteri legislativi, miranti, con
disposizioni analoghe, a perseguire lo stesso unico fine, e i rapporti di
sovrapposizione e di coesistenza delle disposizioni medesime".
L'ordinanza
della Corte d'appello di Roma é stata regolarmente pubblicata e della medesima
sono state eseguite le prescritte notificazioni e comunicazioni.
Si
sono costituiti tempestivamente la Silenzi, rappresentata dall'avv. Rosario
Nicolò, l'Ente Maremma, in persona del Presidente debitamente autorizzato,
rappresentato dagli avvocati Guido Astuti e Luigi De Villa, il Ministero
dell'agricoltura e foreste, ed il Presidente del Consiglio dei Ministri
(quest'ultimo intervenuto nel giudizio avanti a questa Corte), rappresentati
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Anche
in questa sede la difesa della Silenzi deduce l'illegittimità costituzionale
del decreto di scorporo 18 dicembre 1952, sotto il profilo dell'eccesso di
delega rispetto alla legge n. 841 del 1950, negli stessi termini già
prospettati avanti alla Corte di appello. Insiste nel rilevare che per
risolvere l'accennata questione non sarebbe sufficiente richiamare la legge 16
agosto 1952, n. 1206, (così detta legge Salomone), dato che questa, chiarendo,
con efficacia d'interpretazione autentica, la portata della disposizione
dell'articolo 4 della legge stralcio in ordine al modo di computare la
consistenza della proprietà terriera privata, lascerebbe aperto il problema
circa il modo di procedere al computo dei terreni, quando nella Regione
siciliana abbia avuto applicazione la legge di riforma. Ed al riguardo pone in
risalto l'asserito contrasto fra la legge statale e quella regionale, in quanto
dirette a colpire gli stessi beni, con l'effetto in ispecie
che la legge dello Stato verrebbe in concreto ad interferire nella materia
regolata dalla legge regionale, nell'ambito delle attribuzioni legislative
della Regione siciliana di cui all'art. 14 dello Statuto speciale. Aggiunge
inoltre che nel caso in esame, la situazione si presenterebbe più grave, dati
gli oneri di miglioramento imposti alla Silenzi, col decreto 13 settembre 1951,
n. 2, del Presidente della Regione siciliana, riguardo ai fondi residuati
dall'espropriazione.
La
difesa dell'Ente Maremma, alle argomentazioni sopra accennate, oppone che
sarebbe da escludere, nella specie, un conflitto fra la legge dello Stato e
quella regionale, dato che nessuna limitazione ai poteri del Governo di
estendere la riforma fondiaria al territorio della Sicilia, si potrebbe
desumere né dalla legge di delegazione, né dall'art. 14 dello Statuto speciale,
come ha ritenuto anche l'Alta Corte siciliana; conflitto che comunque non
potrebbe in concreto delinearsi, posto che il Governo non si é avvalso della
delega per quanto riguarda
La
difesa dell'Ente rileva d'altra parte, in linea di fatto, che, come non sarebbe
contestato, col decreto regionale 13 settembre 1951, n. 2, alla Silenzi era
stato imposto il conferimento di ha 345.00,35, corrispondenti al reddito
dominicale di L. 19.971,76; mentre per il restante reddito di L. 21.132,88, che
Conclusioni
identiche propone anche l'Avvocatura generale dello Stato. La quale premette
che, nell'attuale giudizio, non é proposta la questione sulla costituzionalità
dell'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841, né dell'articolo unico della
legge interpretativa 16 agosto 1952, n. 1206; costituzionalità già affermata
del resto dalla sentenza di questa Corte n. 62 del 1957.
La
difesa dello Stato quindi sostiene che la questione, così come precisata
nell'ordinanza della Corte d'appello di Roma, dovrebbe essere contenuta
nell'ambito dell'interpretazione della legge 21 ottobre 1950, n. 841, e della
successiva legge 16 agosto 1952, n. 1206.
Osserva
che, in base alle predette disposizioni, non sarebbe dubbio che la frase
"intera proprietà terriera" si riferisca a tutti i beni in qualunque
regione situati, anche a quelli cioè esistenti in Sicilia. Ed esclude che si
verificherebbe un'illegittima interferenza della legislazione statale con
quella della Regione, in quanto le leggi dello Stato e quelle regionali
coesisterebbero, con efficacia ciascuna nei limiti territoriali assegnati.
Un'indebita
interferenza si profilerebbe - prosegue l'Avvocatura - qualora con il
provvedimento emanato dal Capo dello Stato si volessero espropriare fondi
situati in Sicilia. Ma poiché questi ultimi beni sono stati presi in
considerazione, nella specie, unicamente ai fini della determinazione della
quota espropriabile, ogni interferenza e sovrapposizione delle leggi statali
con la legge regionale sarebbe da escludere, e sarebbe altresì da escludere
l'invasione da parte dello Stato della sfera di competenza della Regione. Non
si potrebbe d'altra parte ritenere che l'esercizio dell'autonomia regionale
nella materia della riforma fondiaria possa limitare l'esercizio del potere
dello Stato sull'intero territorio nazionale.
Né
infine, secondo l'Avvocatura, sussisterebbe quella duplicazione di espropri
lamentata dalla Silenzi, poiché, dato il meccanismo delle leggi di riforma
fondiaria, non sarebbe anomalo il caso in cui, una volta determinato il reddito
dominicale ed in base ad esso calcolata la quota di scorporo, in concreto il
procedimento espropriativo colpisse terreni compresi in diversi comprensori di
riforma fondiaria, apportando un sacrificio unico a carico del proprietario.
Situazione analoga si verificherebbe pure allorché al proprietario appartengano
terreni situati in Sicilia, espropriati in applicazione della legge regionale
n. 104 del 1950, e terreni situati fuori del territorio regionale, suscettibili
di scorporo, ai sensi delle leggi statali. In questo caso il proprietario
sarebbe tenuto a sopportare l'espropriazione dell'intera quota. Il che,
d'altronde, non si sarebbe verificato nella specie data la situazione di fatto
prospettata dall'Ente Maremma.
Le
parti hanno depositato il 19 febbraio memorie illustrative, insistendo nelle
conclusioni già prospettate.
Nella
memoria della Silenzi si precisa, in particolare, in linea di fatto, che,
secondo le risultanze dei piani particolareggiati, la quota di scorporo sarebbe
determinata computando anche i beni situati nel territorio siciliano, di cui la
stessa risultava titolare alla data del 15 novembre 1949. Ed in relazione a
tale circostanza é svolta ulteriormente la tesi della illegittimità
costituzionale del decreto del Presidente della Repubblica del 18 dicembre
1952, n. 3549.
L'Ente
Maremma non contesta che, in applicazione della circolare del Ministero
dell'agricoltura del 7 novembre 1951, n. 23, i piani di espropriazione sono
stati compilati con riguardo alla consistenza dell'intera proprietà della
Silenzi alla data del 15 novembre 1949, comprendendovi sia i fondi situati nei
comuni di Sutri e Nepi, sia
quelli compresi nel territorio della Regione siciliana.
Insiste
peraltro nell'escludere, nella specie, una duplicazione degli oneri inerenti
allo scorporo, dati i limiti in cui l'espropriazione fu contenuta nella
Penisola, come già accennato nelle deduzioni.
Per
quanto attiene poi alla legge stralcio e alla legge Salomone, ricorda che
l'Alta Corte siciliana, con sentenza
del 23 aprile 1951, aveva dichiarato inammissibile, per carenza di
interesse, il ricorso della Regione avverso la legge 21 ottobre 1950, n. 841, e
che, con successiva decisione
del 29 aprile 1953, aveva del pari dichiarato inammissibile il ricorso
della Regione contro la legge 16 agosto 1952, n. 1206, osservando, tra l'altro,
che in base a queste leggi non si potesse parlare di applicazione della legge
stralcio in Sicilia, e neppure di violazioni nella competenza territoriale
della legislazione regionale.
L'Avvocatura
dello Stato, oltre a ribadire le argomentazioni già esposte nelle deduzioni,
precisa che, ai fini di calcolo del coacervo dei beni di proprietà della
Silenzi, si tenne conto di tutti i beni esistenti in Sicilia, ancorché
assoggettati ad espropriazione, e non soltanto, come si legge nell'ordinanza
della Corte d'appello di Roma, dei beni "residuati da una precedente
espropriazione effettuata secondo la legge regionale".
Considerato in diritto
La questione
sulla costituzionalità del decreto di scorporo, nell'ordinanza della Corte
d'appello di Roma, é prospettata nel presupposto che il piano particolareggiato
compilato dall'Ente Maremma, ai fini della valutazione del reddito complessivo
della proprietà terriera della Silenzi, abbia tenuto conto dei beni residuati
da una precedente espropriazione, effettuata in base alla legge regionale
siciliana del 27 dicembre 1950, n. 104.
Le
parti peraltro concordano sul punto che, per la determinazione del reddito,
l'Ente espropriante ha computato i beni nella loro consistenza alla data del 15
novembre
É
opportuno premettere che tale spostamento circa il presupposto di fatto, ad
avviso di questa Corte, non influisce sul giudizio circa la rilevanza della
questione, demandato al giudice del merito. É da osservare che già nella
motivazione della stessa ordinanza, si fa cenno, in relazione all'eccezione
sollevata dalla Silenzi, ai beni non soltanto assoggettati, ma anche a quelli
assoggettabili all'espropriazione, e che pertanto nella questione prospettata
dalla Corte d'appello, nei termini anzidetti, é logicamente compresa anche
l'ipotesi di fatto, realmente verificatasi secondo le concordi ammissioni delle
parti.
Tanto
dall'ordinanza quanto dagli scritti difensivi delle parti risulta chiaramente
che, nell'attuale controversia, é fuori discussione la legittimità
costituzionale della legge 16 agosto 1952, n. 1206 (così detta legge Salomone),
con la quale la frase "intera proprietà", contenuta nell'art. 4 della
legge 21 ottobre 1950, n. 841 (così detta legge stralcio), é stata
autenticamente interpretata nel senso di "proprietà di tutti i beni
terrieri situati in qualunque parte del territorio della Repubblica
italiana".
L'oggetto
della controversia si concreta quindi nell'esaminare quale sia la portata della
ricordata legge interpretativa, pubblicata nel 1952, quando cioè già esisteva
ed era operante in Sicilia la legge 27 dicembre 1950, n. 104, sulla riforma
agraria, emanata in base alla potestà normativa attribuita alla Regione
dall'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale, la legittimità della quale non
si discute.
La
difesa della Silenzi premette che tanto la legge statale n. 841 del 1950 quanto
quella regionale, testé ricordata, tendono ad attuare riforme agrarie e
fondiarie con parziale sacrificio dei patrimoni terrieri più rilevanti.
Sostiene quindi, come si é in precedenza accennato, che dalla coesistenza o
dalla reciproca autonomia delle due leggi (quella statale e quella regionale),
non può non derivare la conseguenza che, allo stesso modo che in Sicilia non si
può tener conto, neppure ai fini del computo del reddito dei beni situati
altrove, così, per converso, nel continente non si possono prendere in
considerazione i terreni ubicati nell'isola. Ciò non soltanto allo scopo della
concreta delimitazione della quota di proprietà fondiaria soggetta allo
scorporo, ma anche per la valutazione del reddito imponibile complessivo, a
norma dell'art. 4 della legge stralcio. Donde la conseguenza, secondo la difesa
della Silenzi, - che la legge interpretativa, emanata per eliminare i dubbi
sorti nella pratica circa la possibilità di tener conto, nella valutazione
appunto del reddito, anche dei beni situati fuori delle zone di riforma, non potrebbe
essere utilmente invocata nel caso attuale. Nel quale si tratta di decidere la
differente questione dell'applicabilità della legge stralcio rispetto ai beni
soggetti ad una diversa legge di riforma fondiaria, legittimamente emanata ed
operante in un territorio dotato di speciale autonomia. E ciò per evitare la
duplicità e l'aggravamento dei sacrifici, che sarebbero derivati alla
proprietaria, secondo quanto si assume nella specie, dalla formazione da parte
dell'Ente Maremma del piano di espropriazione in quanto ha compreso anche i
beni anzidetti.
La
Corte peraltro ritiene che le argomentazioni addotte per sostenere la
violazione dell'art. 4 della legge stralcio, non possano superare le difficoltà
derivanti dal sistema accolto nell'accennata norma, secondo l'interpretazione
che ne ha data la legge del 1952.
É
opportuno tenere presenti i criteri fondamentali del disegno di legge sulla
riforma fondiaria generale, presentato al Senato il 5 aprile
Ora,
l'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841 (legge stralcio), mentre non
contiene la prima parte del ricordato articolo 2, avendo demandato al Governo
di determinare, con decreti aventi valore di legge, i terreni suscettibili di
trasformazione fondiaria e agraria, ne riproduce invece letteralmente la
seconda parte, concernente il computo del reddito. Stabilisce, infatti, che,
"nei territori considerati dalla legge, la proprietà terriera privata, nella
sua consistenza al 15 novembre 1949, é soggetta ad espropriazione di una quota
determinata in base al reddito dominicale dell'intera proprietà". Che
questa frase, nell'ambito dell'art. 2 del disegno di legge generale, dovesse
intendersi con riferimento ai terreni situati in tutto il territorio nazionale,
compresa la Sicilia, non é dubitabile ed appare del resto logico, in quanto lo
stesso disegno di legge riguardava, come si é veduto, tutto il territorio della
Repubblica.
Qualche
dubbio invece, in ordine alla portata della norma anzidetta, ai fini del
rilevamento complessivo del reddito, poteva sorgere, ed é sorto nella pratica,
per il fatto che la legge del 1950, n. 841, non ha applicato la riforma a tutto
il territorio nazionale.
Senonché dai lavori preparatori concernenti il progetto, che poi
divenne la legge del 16 agosto 1952, n. 1206, si desume chiaramente che l'art.
4 della legge stralcio é stato direttamente collegato con l'art. 2 del disegno
di legge sulla riforma generale, attribuendo alla frase "intera
proprietà", contenuta nelle due ricordate disposizioni, significato e
portata identici; e che in base a tali criteri direttivi fu approvato il testo
dell'articolo unico della legge interpretativa del 16 agosto 1952. La cui
formulazione pertanto, riferendosi, come si é accennato, senza distinzione a
tutti i beni terrieri situati in qualunque parte del territorio della
Repubblica, non consente alcuna limitazione per quanto attiene al rilevamento
complessivo del reddito. Ciò spiega e giustifica come nella specie, circa
l'accennato rilevamento, ma esclusivamente per questo, nell'applicazione della
legge stralcio si é avuto riguardo anche ai terreni, di proprietà della
Silenzi, situati nel territorio della Regione siciliana, con le conseguenze che
l'ordinanza della Corte d'appello e la difesa della Silenzi hanno prospettato.
É palese peraltro che, in base ai rilievi sopra esposti, si tratta di
conseguenze strettamente inerenti al sistema della legge parziale di riforma
del 1950, nelle sue basi fondamentali, così come é stata interpretata
autenticamente dalla successiva legge del 1952; leggi cioè la cui legittimità e
fuori contestazione e che, del resto, é stata riconosciuta con la sentenza di
questa Corte n.
73 del 1957. Sistema quindi che, limitatamente all'accertamento del
reddito, non può essere disapplicato, nonostante la coesistenza di un'altra
legge di espropriazione agraria e fondiaria, pure legittimamente emanata, come
espressione dell'autonomia regionale. Ne deriva che il procedimento seguito
dall'Ente Maremma, che ha rilevato il reddito complessivo della proprietà
terriera della Silenzi nel modo già in precedenza accennato, non può
considerarsi illegittimo. Non é dubbio, d'altra parte, che la determinazione
del reddito afferente all'intera proprietà, se da un lato condiziona in
concreto l'espropriazione, in quanto costituisce la base della quota
espropriabile nei comprensori di riforma, dall'altro costituisce indubbiamente
il limite massimo cui può giungere lo scorporo, anche se effettuato con
pluralità di decreti. Limite che, se superato, importerebbe violazione
dell'art. 4 della legge del 1950.
Nella
specie peraltro tale limite é stato osservato. Non si contesta infatti che il reddito
complessivo proveniente da tutti i terreni di proprietà della Silenzi, in base
al piano particolareggiato dall'Ente Maremma, era di L. 81.459,44; e che, in
applicazione della legge regionale siciliana, l'intero importo che la Silenzi
avrebbe dovuto conferire era di L.41.506,44. É pacifico d'altra parte che, nel
continente, la Silenzi fu espropriata per una quota di L.35.946,99; con la
conseguenza che, sommando tutto l'importo del reddito conferibile in Sicilia
con la quota in concreto espropriata nel continente, non si é raggiunto il
limite massimo del reddito totale risultante dal rilevamento effettuato in base
all'art. 4 della legge stralcio.
Da
ciò consegue che il decreto del Presidente della Repubblica del 18 dicembre
1952, n. 3549, non può ritenersi viziato per eccesso di delega in relazione
alle disposizioni dell'art. 4 della legge stralcio e dell'articolo unico della
legge 16 agosto 1952, n. 1206.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
non fondata la questione proposta con ordinanza della Corte d'appello di Roma
in data 27 novembre 1957, sulla legittimità costituzionale del decreto del
Presidente della Repubblica 18 dicembre 1952, n.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 13 maggio 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI
- Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI -
Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO -
Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio MANCA - Aldo
SANDULLI.
Depositata
in cancelleria il 18 maggio 1959.