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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 23 dicembre 1950 - 13 aprile 1951, n. 29

sul ricorso del Presidente nella Regione contro la legge 21 ottobre 1950, n. 841, concernente: « Norme per l’espropriazione, bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini» e sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall’Assemblea regionale il 21 novembre 1950, concernente:«Riforma agraria in Sicilia »

 

Presidente: SCAVONETTI; Relatore ed Estensore: BRACCI; P. M,: EULA. -  Regione Siciliana (Avv.ti JEM0L0, DEDIN, E. LA LOGGIA, ORLANDO CASCIO e RUBINO) - Commissario Stato (Avv. St. ARIAS).

 

(omissis)

I) La legge 21 ottobre 1950, n. 841, impugnata dalla Regione Siciliana, è ufficialmente intitolata  :«Norme per l’espropriazione, bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini» ed è comunemente conosciuta come «legge stralcio». Questa legge, costituita da 26 articoli, contiene l’adattamento della legge 12 maggio 1950, n. 230, per la colonizzazione dell’altipiano della Sila e dei terreni ionici contermini, ai territori suscettibili di trasformazione fondiaria o agraria che saranno determinati dal Governo entro il 30 giugno 1951.

L’impugnazione della Regione Siciliana presuppone che la legge stralcio debba essere applicata anche in Sicilia e lamenta l’illegittimità costituzionale di queste norme per i seguenti motivi.

In un primo luogo, le leggi statali in materia di agricoltura, di bonifica e di espropriazione per pubblica utilità non possono estendere la loro efficacia al territorio della Sicilia perché in queste materie l’art. 14 lett. a), b) ed s) dello Statuto siciliano attribuisce all’Assemblea regionale la legislazione esclusiva.

In secondo luogo, la delega legislativa al Governo per la determinazione dell’efficacia di una legge del Parlamento, senza l’indicazione dei principi e dei criteri direttivi è costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 76 della Costituzione.

In terzo luogo, è violato l’art. 81 della Costituzione perché la legge stralcio per fare fronte alle spese della propria attuazione attinge ai mezzi finanziari predisposti per soddisfare agli impegni relativi alla legge 10 agosto 1950, n. 646, istitutiva della Cassa per il Mezzogiorno, che ha finalità diverse da quelle della legge impugnata.

Ed infine, la legge stralcio contiene gravi violazioni di fondamentali norme costituzionali in quanto l’espropriazione di terreni a coltura intensiva o ad altissimo reddito unitario è contraria ai principi produttivistici ai quali si ispira l’art. 44 della Costituzione ed in quanto l’attribuzione del valore di legge delegata all’atto del Governo che dovrà determinare la sfera territoriale d’applicazione della legge stralcio altro non è che un espediente per rendere impossibile, contro il principio dell’art. 13 della Costituzione, l’impugnazione per motivi di illegittimità di quest’atto che è sostanzialmente amministrativo.

La difesa dello Stato resiste, negando l’interesse attuale della Regione Siciliana all’impugnazione in quanto la legge delegata, dalla quale dipende l’applicazione o meno della legge stralcio alla Sicilia, non è stata ancora emanata. La difesa dello Stato eccepisce poi che la materia generale della riforma fondiaria è diversa da quelle particolari agrarie, di bonifica e di espropriazione proprie della legislazione esclusiva siciliana e che comunque la riforma agraria è riservata allo Stato dall’inciso dell’art. 14 dello Statuto « senza pregiudizio delle riforme agrarie ed industriali deliberate dalla Costituzione».

D’altra parte, secondo la difesa dello Stato, questa Alta Corte può giudicare della incostituzionalità delle leggi statali soltanto in quanto esse violino lo Statuto siciliano e non in quanto violino la Costituzione nazionale.

2) Il ricorso del Commissario dello Stato impugna d’altra parte la legge approvata dall’Assemblea regionale il 21 novembre 1950 e che si intitola «Riforma agraria in Sicilia ».

Questa legge, che è costituita da 54 articoli frutto di una laboriosissima opera legislativa, è divisa in due capi preceduti da disposizioni preliminari sugli organi della riforma e conclusi da disposizioni finali di carattere finanziario e relative alla attuazione della legge: nel capo primo (artt. 5-36) sono disciplinati gli obblighi della bonifica e l’espropriazione dei terreni che eccedono le estensioni massime consentite dalla legge; nel capo secondo (artt. 37-46) è disciplinata l’assegnazione dei terreni espropriati che dovrà aver luogo a favore dei lavoratori agricoli.

L’impugnazione dello Stato contesta la competenza legislativa regionale affermando che il ricordato inciso dell’art. 14 dello Statuto siciliano riserva allo Stato di provvedere con proprie leggi alla riforma agraria secondo un piano organico nazionale; la legge regionale può essere considerata un adattamento della legge per la colonizzazione della Sila e della legge stralcio alle esigenze siciliane perché queste leggi differiscono profondamente, anche nei criteri direttivi fondamentali, dalla riforma agraria siciliana.

Anzi quest’ultima, in quanto l’art. 36 pone un limite fisso di duecento ettari alla proprietà privata dei terreni a coltura estensiva, è costituzionalmente illegittima anche perché viene ad incidere sulle norme di diritto privato che regolano l’istituto della proprietà e i rapporti contrattuali.

La difesa dello Stato lamenta poi particolari profili di illegittimità costituzionale nelle esenzioni fiscali dell’art. 47 che eccedono la competenza legislativa regionale in materia tributaria e nelle norme per il finanziamento, di cui all’art. 48, emanate in violazione dell’art. 81 della Costituzione in quanto non sono indicati i mezzi autonomi necessari per far fronte alle spese d’attuazione della legge mentre è fatto invece riferimento ad ipotetici contributi statali per la riforma agraria.

La difesa della Regione contesta a sua volta la competenza legislativa statale in materia di riforme agrarie e fondiarie applicabili alla Sicilia con gli stessi argomenti con i quali ha impugnato la legge stralcio e afferma che il limite fisso di duecento ettari posto alla proprietà privata dei terreni siciliani a coltura estensiva è conforme ai principi generali d’ordine costituzionale contenuti nell’art. 44 della Costituzione. Quanto alle impugnazioni particolari, la Regione eccepisce che le esenzioni fiscali concesse sono del tutto conformi ai principi che ispirano la legislazione statale e che è stato sufficientemente provveduto ai mezzi necessari per il finanziamento della riforma agraria in Sicilia, perché i contributi previsti dalle leggi statali vigenti in materia di agricoltura non sono affatto ipotetici e ciò a prescindere dalla questione se l’ultimo capoverso dell’art. 81 della Costituzione sia applicabile alle leggi regionali siciliane.

All’udienza le parti hanno confermato le proprie tesi ed hanno richiesto che i due ricorsi siano decisi con un’unica decisione.

Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso della Regione Siciliana e per l’accoglimento del ricorso dello Stato.

L’Alta Corte, ritenuto che sia da accogliersi la richiesta di riunione dei due ricorsi:

OSSERVA IN DIRITTO

E’ noto che le vigorose tendenze politiche che dettero vita alla Costituzione Italiana del 1947 propugnavano nel 1946, quando fu approvato lo Statuto Siciliano dal R.D.L. 15 maggio 1946, n. 455, una profonda riforma fondiaria ed agraria che mutasse in tutto il territorio nazionale, con forme e in limiti diversi secondo le varie regioni e zone agricole, il sistema di distribuzione della terra e della partecipazione dei lavoratori ai prodotti del suolo e che predisponesse ad un tempo le regole e i mezzi atti a conseguire una maggiore o migliore produzione agraria.

Si pensava che questa riforma sarebbe stata deliberata addirittura dalla Costituente del popolo italiano perché il problema sociale della terra è di particolare importanza nel nostro Paese: a queste speranze, diffuse un poco dovunque in Italia nel 1946, allude certamente l’art. 14 dello Statuto siciliano che attribuisce la legislazione esclusiva su determinate materie alla Regione Siciliana «senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano».

Ma l’Assemblea Costituente deliberò soltanto, al riguardo, i pochi e generici principi dell’art. 44 della Costituzione. Queste direttive non costituiscono certamente l’attesa riforma agraria generale e tale importanza non può attribuirsi neppure alla legge per la colonizzazione dell’altopiano della Sila 12 maggio 1950, n. 230 e alle norme per l’espropriazione, bonifica, trasformazione ed assegnazione dei terreni ai contadini 21 ottobre 1950, n. 841, comunemente conosciuta come legge stralcio. Queste leggi statali rendono possibili seri esperimenti per avviare a soluzione i gravi problemi economici e sociali della proprietà e della coltivazione della terra in Italia, ma la loro efficacia locale esclude che in esse possa ravvisarsi quella riforma di struttura alla quale fa riferimento l’art. 14 dello Statuto siciliano. Anzi gli artt. 12 e 22 della legge stralcio espressamente preannunziano una futura « legge generale di riforma fondiaria » che rielaborerà e coordinerà le leggi particolari in materia. Soltanto i principi e gli interessi di questa legge generale fondiaria, cioè sociale, costituiranno un limite per la legislazione regionale siciliana.

L’errore del Commissario dello Stato ricorrente sta nell’avere ritenuto che, a parte il dato formale dell’intitolazione, la legge regionale 21 novembre 1950 sia la riforma fondiaria ed agraria che era attesa dall’Assemblea Costituente o quella che potrà essere deliberata dal Parlamento nazionale quale riforma generale di struttura.

In realtà sotto il titolo di riforma agraria in Sicilia e legate da un apparente vincolo di organicità, la legge siciliana 21 novembre 1950 raggruppa norme di portata prevalentemente agraria e norme di portata prevalentemente fondiaria che non portano sostanziali modificazioni ai principi propri dell’ordinamento giuridico vigente e che non esorbitano dalla competenza regionale.

Difatti, le norme in materia di agricoltura, di bonifica e d’incremento della produzione agricola (art. 14 dello Statuto) contenute nella legge regionale non soltanto non violano i limiti posti dalle leggi costituzionali dello Stato, ma, a prescindere dal rilievo formale che è stato dato loro e dalle molte esenzioni in esse sancite, trattasi sostanzialmente di un adattamento del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215 per la bonifica integrale, delle leggi successive (particolarmente della legge 2 gennaio 1950, n. I sulla colonizzazione del latifondo siciliano) e della stessa legge stralcio alle esigenze siciliane secondo la valutazione politica che l’Assemblea siciliana ha fatto delle esigenze stesse.

Quanto poi alle norme di contenuto più immediatamente ed essenzialmente sociale, di competenza legislativa regionale in ordine all’art. 17 dello Statuto, quali quelle relative al limite della proprietà terriera, all’esproprio e alla relativa assegnazione dei terreni ai lavoratori agricoli, la legge regionale siciliana pone un criterio che soltanto apparentemente non ha precedenti nella nostra legislazione fondiaria e cioè che la proprietà privata dei terreni a coltura estensiva, qualificati come seminativi in zone ad economia latifondistica, non può superare il limite di 200 ettari.

Certamente, il criterio della legge stralcio che non stabilisce limiti fissi quantitativi della proprietà privata della terra ma che per una volta tanto l’assoggetta tutta ad espropriazione e a ridistribuzione in proporzione del reddito, è diverso per il suo contenuto più caratteristicamente sociale e meno influenzato da considerazioni produttivistiche.

Infatti la legge regionale esonera da espropriazione molte classi di terreni che, per la natura delle colture o per la misura del reddito, abbiano raggiunto un pieno sviluppo agrario mentre questi terreni, anche se organizzati in aziende a coltura intensiva e condotte in forme associative con i lavoratori sono soggette ad espropriazione secondo la legge stralcio nelle zone che saranno fissate per la sua applicazione

Ma poiché i principi della legge stralcio non hanno natura costituzionale e neppure quella di principi generali della legislazione dello Stato per il carattere locale di questa legge destinata a predisporre esperimenti di riforma agraria in zone particolari, la legittimità costituzionale della legge regionale sotto questo profilo deve essere considerata, allo stato della legislazione, soltanto alla stregua dell’art. 44 della Costituzione che contiene le direttive generali in materia.

E la norma costituzionale come prevede «obblighi e vincoli alla proprietà privata terriera» così sancisce espressamente che la legge «fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie» ed « impone la trasformazione del latifondo ». Perciò sulla direttiva di questi principi costituzionali e non dimenticando l’alto ammonimento dell’art. 3 della nostra Carta costituzionale che « è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli d’ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese» sembra a quest’Alta Corte che tanto il criterio seguito dalla legge siciliana, quanto quello seguito dalla legge stralcio nazionale sieno conformi alla Costituzione e che ambedue le esperienze possano ben servire domani al legislatore nazionale per la generale riforma fondiaria.

Non può quindi riconoscersi fondamento alla censura del Commissario dello Stato secondo la quale un limite fisso alla proprietà del terreno seminativo incide illegittimamente sulle norme del diritto privato e trasforma l’istituto della proprietà privata. Il limite formale della disciplina dei rapporti privati riguarda le materie della lettera d) dell’art. 14 che non ricorre nel caso; la questione che qui si deve risolvere, in materia di legislazione sociale ex art. 17 dello Statuto, è soltanto se gli effetti della legge regionale siciliana 25 novembre 1950 sulla disciplina dei diritto di proprietà e sui rapporti privati siano contrari ai principi della legislazione dello Stato.

Come abbiano veduto, secondo le norme della Costituzione del 1947 il diritto di proprietà può essere quantitativamente limitato anche per assicurare l’equità dei rapporti sociali, cioè una più giusta distribuzione della terra quale mezzo di produzione. Ma, a prescindere dall’efficacia di queste norme programmatiche, la legislazione italiana, da decenni, nella disciplina del diritto di proprietà afferma la prevalenza della funzione sociale su quella individuale dei diritto stesso. Essa infatti non soltanto contiene norme che limitano l’esercizio dei poteri in cui consiste il diritto di proprietà, affinché non siano pregiudicati gli interessi della produzione, ma pone anche il principio che la proprietà fondiaria possa essere tolta al singolo, mediante espropriazione, quando esso abbandoni la coltivazione del fondo (art. 838 c. c.). E l’importanza di questa norma per la determinazione dei principi generali della nostra legislazione è certamente accentuata dalla dichiarazione dello art. 44 della Costituzione. Perciò una legge regionale non esce certamente dai limiti dei principi e degli interessi generali cui s’informa la legislazione dello Stato se per determinare in quali casi si debba togliere la proprietà della terra all’individuo, in quanto ne è trascurata la coltivazione, fissa un limite massimo di estensione oltre il quale, per terreni tenuti ad un dato tipo di coltura, si presume de jure che l’individuo non abbia possibilità economiche di adeguata messa in valore e che quindi la conservazione del diritto di proprietà risulti contraria a quel fine economico di produttività dei beni che costituisce la prevalente giustificazione del diritto stesso secondo i principi della legislazione precedente alla Costituzione E la determinazione di questo limite massimo è tanto più giusta in quanto sia effettuata da organi legislativi regionali che ben conoscono le caratteristiche naturali ed economiche di un dato ambiente.

Egualmente infondate sono le altre minori censure mosse dal Commissario dello Stato.

Le esenzioni fiscali predisposte dall’art. 47 della legge regionale impugnata sono sostanzialmente quelle previste dall’art. 29 della legge 12 maggio 1950 n. 230 che del resto si ritrovano nell’art. 17 della legge 2 gennaio 1940, n. I per la colonizzazione del latifondo siciliano, che non mancano più o meno simili in tutte le leggi nazionali in materia di bonifica e di trasformazione del latifondo e che non sono neppure estranee alla legge del Registro, ad es. art. 34 R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269 allegato C. Perciò l’art. 47 della legge regionale non viola i principi che si desumono dalle varie norme tributarie relative alla materia.

Quanto poi alla censura di incostituzionalità della legge regionale per violazione dell’art. 81della Costituzione è da considerare che la legge siciliana 21 novembre 1950 suscettibile di attuazione  graduale   specialmente nei campi di attività che impongono spese a carico della Regione.

E poiché uno stanziamento di 300 milioni da prelevarsi dagli avanzi di gestione è stato disposto dall’art.49 della  legge impugnata per l’anno in corso, salvo ulteriori stanziamenti di bilancio,questa Alta Corte ritiene che anche sotto questo profilo sia infondata l’impugnazione in esame tenuto conto anche delle aspettative della Regione in ordine alla legge 10 agosto n. 646 sulle opere straordinarie di pubblico interesse nell’Italia meridionale riguardanti bonifiche,irrigazione e trasformazione agraria anche in dipendenza dei programmi di riforma fondiaria.

Resta da esaminare il ricorso della Regione Siciliana per l’annullamento della legge stralcio 21 ottobre 1950, n. 841.

L’eccezione della difesa dello Stato, che cioè la Regione è carente di interesse attuale ad impugnare la legge stralcio, sembra fondata.

L’interesse a ricorrere, che è un aspetto di quello ad agire, cioè l’interesse a conseguire il bene garentito dalla legge per opera degli organi giurisdizionali, è una condizione necessaria per proporre in giudizio qualsiasi gravame. E nei giudizi di legittimità costituzionale davanti all’Alta Corte siciliana l’interesse al ricorso può avere anche un valore esclusivamente politico in considerazione della natura costituzionale delle controversie e della qualità delle altre parti, lo Stato e la Regione, che sono legittimate ad agire davanti a questo organo giurisdizionale.

Ma nessun interesse diretto ed attuale della Regione ad impugnare la legge stralcio esiste allo stato delle cose.

Difatti l’art. I    di questa legge sancisce che un decreto del Presidente della Repubblica,avente valore di legge ordinaria, determinerà i territori ai quali sarà applicata la legge stessa.

Questo decreto non è stato ancora emanato e non esiste alcun serio elemento di interpretazione dal quale possa desumersi l’intenzione del legislatore di applicare la legge stralcio alla Sicilia.

Gli argomenti addotti in contrario dalla Regione Siciliana sono giuridicamente inconsistenti.

La necessità del parere delle Assemblee regionali « ove sieno costituite» è l’affermazione generica della competenza consultiva regionale circa l’applicazione  della legge stralcio, ma non contiene nessun riferimento specifico alla Regione Siciliana così come il richiamo dell’art.3

della legge 10 agosto 1950, n. 646, di cui all’art. 24 della legge stralcio, serve soltanto a determinare il finanziamento generale della legge che per le regioni meridionali è fatto attraverso la Cassa del Mezzogiorno e per il rimanente territorio nazionale con nuovi stanziamenti, senza che con questo si alluda in particolar modo alla Sicilia piuttosto che a qualsiasi altra parte dell’Italia.

E’ infine circostanza del tutto irrilevante che la Sicilia sia compresa nel progetto della generale riforma  agraria e fondiaria che attualmente è soltanto un disegno di legge innanzi alla competente Commissione legislativa del Senato della Repubblica.

Il difetto di interesse ad agire preclude conseguentemente l’esame delle altre varie questioni proposte dal ricorso della Regione Siciliana.

P. Q. M.

L’Alta Corte per la Regione Siciliana respinge il ricorso del Commissario dello Stato per l’annullamento della legge regionale 21 novembre 1950, riconoscendo che le norme in materia di agricoltura  di bonifica e d’incremento della produzione agricola non violano i limiti dell’art. 14 dello Statuto siciliano e che quelle relative al conferimento e all’assegnazione dei terreni di proprietà privata non esorbitano dai limiti dell’art. 17.

Dichiara inammissibile il ricorso del Governo regionale per l’annullamento della legge 21 novembre 1950, n. 841 per difetto di interesse all’impugnazione.