SENTENZA N. 22
ANNO 1959
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori
Giudici:
Dott. Gaetano AZZARITI,
Presidente
Avv. Giuseppe CAPPI
Prof. Tomaso PERASSI
Prof. Gaspare AMBROSINI
Prof. Ernesto BATTAGLINI
Dott. Mario COSATTI
Prof. Francesco PANTALEO
GABRIELI
Prof. Giuseppe CASTELLI
AVOLIO
Prof. Antonino PAPALDO
Prof. Nicola JAEGER
Prof. Giovanni CASSANDRO
Prof. Biagio PETROCELLI
Prof. Aldo SANDULLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell'art. 313 del Codice penale, promosso con
ordinanza emessa il 18 dicembre 1957 dal Pretore di San Daniele del Friuli nel
procedimento penale a carico di Presello Emilio, iscritta al n. 9 del Registro
ordinanze 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53 del
1 marzo 1958.
Vista la
dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udita nell'udienza
pubblica dell'11 marzo 1959 la relazione del Giudice Francesco Pantaleo
Gabrieli;
udito il
sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello Bronzini per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto
in fatto
Il Pretore
di S. Daniele del Friuli, nel procedimento contro Presello Emilio, imputato del
reato di cui all'art. 290 Cod. pen. per avere rivolto a Gerussi Ottelio fu
Albino le parole "partigiano disonesto" con l'intento di vilipendere
le forze della liberazione (la legge 11 novembre 1947, n. 1317, estende alle
forze armate della liberazione il delitto di vilipendio preveduto dallo art.
290), emetteva, nell'udienza del 13 dicembre 1957, pur non essendo competente a
giudicare per il titolo del reato (art. 29 Cod. proc. pen. modificato dalla
legge 10 aprile 1951, n. 287), ordinanza con la quale disponeva la trasmissione
degli atti al Ministro di grazia e giustizia con richiesta di autorizzazione a
procedere ai sensi dell'art. 313, terzo comma, Codice penale.
Lo stesso
Pretore, con successiva ordinanza del 18 dicembre 1957, revocava la precedente
ordinanza e, di ufficio, sollevava la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 313 Cod. pen., in punto di autorizzazione a procedere, ritenendola
non manifestamente infondata e disponeva trasmettersi gli atti alla Corte
costituzionale.
Quest'ultima
ordinanza, notificata alle parti (il 24 gennaio 1958 al P.M. presso il
Tribunale di Udine e l'8 febbraio 1958 al Presello) e al Presidente del
Consiglio dei Ministri (25 gennaio 1958) e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento (8 febbraio 1958), é stata pubblicata per disposizione
del Presidente della Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 25 della legge 11
marzo 1953, n. 87, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 1 marzo 1958,
n. 53, e iscritta al n. 9 del Reg. ord. 1958.
Nel giudizio
davanti a questa Corte il Presello non si é costituito. É intervenuto invece il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso come per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando in cancelleria il 14 febbraio
1958 le proprie deduzioni.
Nella citata
ordinanza si premette che la norma contenuta nell'art. 313, terzo comma, del
Codice penale (autorizzazione a procedere), non appare diretta a tutelare la
divisione dei poteri, tutela alla quale provvedono invece gli artt. 68 della
Costituzione (immunità parlamentare) e 16 del Codice di procedura penale
(autorizzazione a procedere per reati commessi in servizio di polizia), diretti
rispettivamente ad evitare ogni interferenza del potere giudiziario nelle
attività del potere legislativo e del potere esecutivo.
Ciò posto,
si rileva che la norma del citato art. 313 appare in contrasto:
a) con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione in quanto, essendo evidentemente diretta
ad introdurre tra i cittadini criteri di discriminazione politica, viola il
principio, contenuto in tale articolo, della assoluta uguaglianza dei cittadini
stessi davanti alla legge senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali;
b) con
l'art. 25 della Costituzione in quanto, se "nessuno può essere distolto
dal giudice naturale precostituito per legge", a maggior ragione nessuno
può essere sottratto alla giurisdizione della magistratura ordinaria e
speciale. Il che appare ancor più evidente - si aggiunge - ove si consideri che
allorquando il Costituente ha ritenuto opportuna tale sottrazione la ha
espressamente stabilita con norma costituzionale (art. 68), non estensibile ad altri
casi;
c) con gli
artt. 101 cpv. e 104 prima parte della Costituzione - secondo i quali "i
giudici sono soggetti soltanto alla legge" e "la magistratura
costituisce un ordine autonomo ed indipendente" - in quanto pone di fatto
e di diritto magistrati giudicanti e requirenti in stato di soggezione - e
proprio in materia giurisdizionale - nei confronti del Ministro di grazia e
giustizia. Al quale spettano invece - secondo l'art. 110 della Costituzione -
soltanto l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia;
d) con
l'art. 112 della Costituzione, secondo il quale "il pubblico ministero ha
l'obbligo di esercitare l'azione penale".
Nelle
deduzioni dell'Avvocatura generale si premette che l'autorizzazione a procedere
- istituto di lunga tradizione storico-giuridica - partecipa del più ampio
principio secondo il quale in taluni casi la promovibilità o la proseguibilità
dell'azione penale sono subordinate ad una manifestazione di volontà o di
soggetti privati, ovvero di organi statuali, secondo la natura degli interessi
tutelati. E ciò senza che di siffatta azione venga snaturata l'essenza
giuridica, che rimane inderogabilmente pubblica.
Si precisano
e si esaminano, quindi, le varie forme di autorizzazione a procedere, e cioé:
a) autorizzazione a procedere per alcuni reati determinati; b) autorizzazione a
procedere contro parlamentari e contro i giudici della Corte costituzionale; c)
autorizzazione a procedere per reati commessi in servizio di polizia; d)
autorizzazione a procedere contro funzionari amministrativi. Dall'analisi di
tali ipotesi si riscontra in esse la finalità di tutelare l'esercizio di una
pubblica funzione al di fuori e indipendentemente da ogni concezione di
privilegio personale. Si deduce altresì che il principio dell'art. 3 della
Costituzione (uguaglianza dei cittadini) non é vulnerato dall'istituto
dell'autorizzazione a procedere, parimenti a quanto si verifica per quegli
altri istituti analoghi che, riferendosi nella loro generalità a tutti i
cittadini i quali si trovino in determinate situazioni, assicurano ad ognuno di
essi proprio quella uguaglianza di trattamento che la Costituzione ha voluto.
"Non si
tratta - si precisa - di una discriminazione politica, in relazione al soggetto
della violazione della legge penale, ma di una valutazione di opportunità, in
relazione all'oggetto del giudizio, il quale, per quanto riguarda in
particolare la ipotesi prevista dall'art. 313, impone di valutare se nella
singola fattispecie sia davvero utile a riparare all'offesa recata all'ordine
costituito il procedimento inteso a comminare la relativa sanzione, o non si
renda talvolta più opportuno evitare quel giudizio, in base ad un interesse
superiore e, comunque, di ordine generale".
Né giova a
contestare ciò - si aggiunge - il richiamo dello art. 68 della Costituzione. Ed
invero, se tale articolo non fosse conforme ai principi generali della
medesima, non avrebbe in essa trovato posto, in quanto é da escludere che il
costituente abbia dettato due norme tra loro contrastanti. Nell'art. 68, si
tratta invece di prerogativa che, ispirata ad un concetto di indipendenza di un
organismo fondamentale, assurge ad esigenza costituzionale. Pertanto, essa é
prevista dalla Costituzione, non perché faccia eccezione, non altrimenti
ammissibile, ai principi generali della stessa, ma soltanto perché trova, per
la sua funzione e per il suo stesso carattere, la sua sede naturale in quella
legge fondamentale.
Nel caso
dell'art. 313 Cod. pen. non si tratta - concludono su tal punto le deduzioni -
"di una ingerenza nel procedimento e comunque nell'operato della
magistratura, in quanto la condizione che si attua con l'autorizzazione opera
fuori del procedimento stesso ed al margine di esso, in un campo del tutto
estraneo a quello riservato all'autorità giudiziaria".
La
giurisprudenza, la legislazione, e i pareri espressi in varie occasioni delle
assemblee legislative offrono ulteriori argomenti - rileva ancora l'Avvocatura
dello Stato - a conforto della tesi della validità della norma contenuta
nell'art. 313 Cod. pen. in relazione ai principi costituzionali.
Per la
giurisprudenza vengono indicate alcune decisioni del Tribunale supremo militare
e della Corte di cassazione, anche a sezioni unite.
Per la
legislazione, viene citata la legge 11 novembre 1947, n. 1317 - approvata dalla
stessa Assemblea costituente nel periodo di perfezionamento della Costituzione
della Repubblica con la quale il terzo comma dell'art. 313 del Codice penale é
stato sostituito da quello del quale si assume la illegittimità costituzionale.
Si rileva in proposito che il costituente ha dettato la cennata norma dopo
averne valutato la conformità ai principi della Carta costituzionale che andava
elaborando. E viene citata altresì la relazione ministeriale del 1950 al
progetto preliminare di un nuovo Codice di procedura penale. In tale relazione,
infatti, per dimostrare la compatibilità dell'istituto dell'autorizzazione a
procedere con i principi della Carta costituzionale é detto, tra l'altro:
"basterà considerare che l'art. 3 si occupa dell'uguaglianza dei cittadini
sul piano etico-sociale... e che l'art. 112 sancisce l'obbligatorietà della
azione penale da parte del pubblico ministero, principio che, peraltro, trova
applicazione non appena le condizioni dell'azione si verifichino. Cade
l'appunto di incostituzionalità, quindi, e non vi sono ostacoli da considerare
nel merito se vi siano ragioni per sopprimere l'istituto o per
modificarlo".
Per quanto
attiene ai pareri espressi dalle assemblee legislative, l'Avvocatura dello
Stato fa presente che bene spesso nelle medesime si é insistito sulla esigenza
della autorizzazione a pro cedere e sulla necessità di rispettare in grado
eminente l'istituto, adducendo argomenti di carattere generale, cioè
indipendenti dalla circostanza che il soggetto da sottoporre a giudizio fosse
membro del Parlamento. Più specificamente, si rileva che in Senato é stato
affermato che l'art. 313 non toglie al Procuratore della Repubblica il diritto,
anzi l'obbligo, di procedere penalmente, ma stabilisce che possa procedere
soltanto dopo l'autorizzazione di altra autorità. Autorizzazione che trova la
sua giustificazione nel fatto che talora - come avvertiva il Carrara -
"maggiore nocumento incombe al prestigio delle istituzioni dalla
pubblicità del processo che dal vilipendio".
Nelle
ripetute deduzioni, si fa notare, infine, che ove la norma del terzo comma
dell'art. 313 Cod. pen. dovesse ritenersi incompatibile con i precetti della
Costituzione, verrebbe meno non soltanto l'autorizzazione da concedersi dal Ministro
Guardasigilli, ma anche quella demandata alla Camera dei deputati o al Senato
della Repubblica, ovvero alla Corte costituzionale, per i reati di vilipendio
preveduti dall'art. 290 Cod. penale. Il che - si argomenta - significherebbe
rinunciare ad una esigenza di tutela del prestigio delle massime istituzioni
costituzionali dello Stato.
Si conclude,
pertanto, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sollevata
con l'ordinanza più volte menzionata del Pretore di S. Daniele del Friuli sia
dichiarata manifestamente infondata.
L'Avvocatura
dello Stato il 26 febbraio
Tra l'altro
circa l'asserito contrasto della norma in questione con il primo comma
dell'art. 25 della Costituzione, si insiste nel porre in evidenza che il
divieto di istituire giudici straordinari o speciali (art. 102, secondo comma,
Cost.) ha lo scopo di vietare la creazione di magistrature straordinarie, dando
con ciò al cittadino la certezza del magistrato che deve giudicarlo.
É poi
irrilevante ogni richiamo all'art. 110 della Costituzione, con il quale vengono
delimitate le competenze del Ministro di grazia e giustizia in rapporto al
Consiglio superiore della Magistratura.
"Nel
concedere ovvero negare l'autorizzazione a procedere nei casi previsti dalla
legge, il Ministro - spiega l'Avvocatura - agisce infatti come organo del
potere politico, come l'organo cioè meglio qualificato, ma al di fuori di ogni
rapporto di interferenza con l'autorità giudiziaria, le cui attribuzioni e la
cui indipendenza dal potere esecutivo non vengono per questo minimamente
intaccate".
Per quanto
attiene, infine, al preteso contrasto con il disposto dell'art. 112 della
Costituzione, va osservato - si conclude nella memoria - che tale norma deve
essere intesa nel senso che il pubblico ministero non può esercitare
un'attività discrezionale circa l'esercizio dell'azione penale, ma, avuta la notitia criminis, deve investire
l'organo della giurisdizione dell'esame del contenuto dell'azione penale.
"Ciò
pertanto non può significare che il P.M. sia in ogni caso obbligato ad
esercitare l'azione: é ovvio che l'obbligo sorgerà soltanto quando verranno ad
essere integrati i requisiti di ordine sostanziale e processuale cui la legge
condiziona tale esercizio, non escluso, quindi, il requisito
dell'autorizzazione nei casi previsti dalla legge stessa".
Nella
udienza dell'11 marzo
Considerato
in diritto
Al fine di
precisare i limiti della questione da esaminare é opportuno premettere che
essa, come enunciata nell'ordinanza del Pretore, riguarda esclusivamente la
legittimità costituzionale dell'art. 313, terzo comma, del Codice penale in
quanto prescrive l'autorizzazione a procedere per i delitti di vilipendio alle
istituzioni costituzionali, vilipendio esteso alle Forze della liberazione in
virtù della legge 11 novembre 1947, n. 1317. Ed é opportuno premettere altresì
che questa Corte ha fissato e ribadito il principio, che oggetto del giudizio
di legittimità costituzionale, promosso in via incidentale, può essere solo
l'esame della questione proposta dall'ordinanza del giudice a quo (sentenze n. 55 del 10 aprile 1957; n. 64 del 14 maggio 1957; n. 80 del 16 maggio 1957 e n. 84 del 7 giugno 1957).
Conseguentemente
il presente giudizio non investe la legittimità costituzionale delle altre
specie di autorizzazione a procedere.
Ciò posto, osserva
la Corte che non sussiste l'asserito contrasto tra l'istituto
dell'autorizzazione a procedere preveduto dall'art. 313, terzo comma, del
Codice penale e il principio dell'articolo 3, primo comma, della Costituzione,
secondo il quale "tutti i cittadini sono eguali davanti alla legge".
Ed invero il
citato articolo 313 nessuna discriminazione opera tra i cittadini, in quanto i
medesimi, qualora si trovino nelle situazioni prevedute da tale disposizione,
ricevono tutti indistintamente il medesimo trattamento.
Il che
appare evidente, ove si consideri che la valutazione demandata al Ministro
della giustizia ha per oggetto il promovimento o la prosecuzione dell'azione
penale per determinati reati, chiunque ne sia l'autore.
E questa
Corte ha ripetutamente affermato che il principio di "eguaglianza davanti
alla legge" va inteso nel senso che deve essere assicurata ad ognuno
eguaglianza di trattamento, quando eguali siano le condizioni soggettive cui la
norma si riferisce per la sua applicazione (sent. n. 3 del 16 gennaio 1957; sent. n. 28 del 22 gennaio 1957; sent. n. 105 del 26 giugno 1957; sent. n. 53 del 9 luglio 1958).
Infondato é
anche l'assunto, che l'istituto in parola costituirebbe violazione della norma
dell'art. 112 della Costituzione, secondo la quale "il pubblico ministero
ha l'obbligo di esercitare l'azione penale".
Con tale
norma la Costituzione ha dichiarato in modo espresso il principio della
obbligatorietà, escludendo quello opposto di una discrezionale valutazione del
pubblico ministero circa la opportunità o meno del promovimento dell'azione
penale. Ma la riaffermazione del principio della obbligatorietà non vale ad
escludere che l'ordinamento possa in via generale stabilire che,
indipendentemente dall'obbligo del pubblico ministero, determinate condizioni
concorrano perché l'azione penale possa essere promossa o proseguita. Né l'art.
112 autorizza a ritenere che si sia inteso svincolare il ripetuto obbligo dalla
necessità, nei casi stabiliti dalla legge, del verificarsi di determinate
condizioni. In particolare, per ciò che riguarda i delitti contro la
personalità dello Stato preveduti dall'art. 313 Cod. pen., é da considerare che
l'istituto dell'autorizzazione a procedere trova fondamento nello stesso
interesse pubblico tutelato dalle norme penali, in ordine al quale il
procedimento penale potrebbe qualche volta risolversi in un danno più grave
dell'offesa stessa.
Si sostiene
inoltre che l'art. 313, nella parte relativa all'autorizzazione a procedere,
sarebbe in contrasto con il primo comma dell'art. 25 della Costituzione in
quanto, se "nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito
per legge", a maggior ragione, nessuno potrebbe essere sottratto del tutto
alla giurisdizione della magistratura ordinaria o speciale.
In contrario
é da rilevare, che l'art. 313 non incide nella materia regolata dall'art. 25,
il quale ha lo scopo di dare al cittadino la certezza circa il giudice che lo
deve giudicare.
Né vale il
richiamo dell'art. 68, secondo comma, della Costituzione per argomentare, come
si fa nell'ordinanza pretoria, che quando il Costituente ha voluto stabilire
una eccezione lo ha fatto con norma non estensibile oltre i casi indicati.
Infatti l'autorizzazione a procedere contro i membri del Parlamento, giustificata
dalla esigenza di garantire il funzionamento di un organo costituzionale, non
si riferisce al reato, come quella preveduta dall'art. 313, bensì al suo
autore. E il motivo di tale espressa previsione sta nel fatto che
l'autorizzazione riguarda i membri del Parlamento.
Da ultimo é
infondata la censura che l'autorizzazione a procedere, violando gli artt. 101,
secondo comma, e 104, primo comma, della Costituzione, porrebbe i magistrati,
in materia strettamente giurisdizionale, in stato di soggezione nei confronti
del Ministro della giustizia alla cui competenza l'art. 110 della Costituzione
ha attribuito soltanto l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi
relativi alla giustizia.
Invero
l'art. 101 ("il giudice é soggetto soltanto alla legge"), enunciando
il principio della indipendenza del singolo giudice, ha inteso indicare che il
magistrato nell'esercizio della sua funzione non ha altro vincolo che quello
della legge.
L'art. 104,
infine, ("la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da
ogni altro potere") pone il principio della indipendenza della
organizzazione giudiziaria nel suo complesso, nel senso che, come risulta dai
lavori preparatori della Costituzione, l'ordine della magistratura non deve
dipendere da altro potere e deve esso disporre per ciò che riguarda il suo
stato, come personale ecc.
Pertanto é
da escludere che l'indipendenza e l'autonomia della magistratura possano essere
menomate dall'autorizzazione a procedere prescritta dall'art. 313, terzo comma,
del Codice penale in quanto l'autorizzazione stessa non opera, come si é visto,
sul modo in cui il giudice deve esercitare la propria funzione.
PER
QUESTI MOTIVI
dichiara non
fondata la questione proposta dal Pretore di S. Daniele del Friuli con
ordinanza 18 dicembre 1957 sulla legittimità costituzionale dell'art. 313,
terzo comma, Codice penale in riferimento agli artt. 3, primo comma; 25, primo
comma; 101, secondo comma; 104, primo comma; 112 della Costituzione.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16
aprile 1959.
Gaetano AZZARITI - Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare
AMBROSINI - Ernesto BATTAGLINI - Mario
COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI - Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino
PAPALDO - Nicola JAEGER - Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio
MANCA.
Depositata
in cancelleria il 5 maggio 1959.