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Antonio Ruggeri

Il rinvio pregiudiziale alla Corte dell’Unione: risorsa o problema?

(Nota minima su una questione controversa)

 

Sommario: 1. I due corni del dilemma e la loro possibile riduzione ad unità. – 2. Il percorso parabolico del rinvio e i riflessi negativi che potrebbero aversene per la funzionalità dei giudizi, con specifico riguardo ad eventuali conflitti tra le Corti europee, laddove chiamate a pronunziarsi sulle medesime questioni, ed ai modi più adeguati per porvi rimedio (in particolare, l’ipotesi di far luogo alla previsione di un “rinvio pregiudiziale” dalla Corte EDU alla Corte di giustizia). – 3. Il “modello” Cilfit, le sue “graduate” applicazioni (rispettivamente, presso i giudici nazionali e presso la Corte EDU), il bisogno che sia ulteriormente specificato ed integrato e reso ancora più saldo attraverso una plurima, complessa e convergente manovra posta in essere a tutti i livelli istituzionali e presso ogni sede in cui si somministra giustizia. – 4. L’esigenza che le novità al piano dei meccanismi istituzionali, specie con la introduzione del rinvio dall’una all’altra Corte europea, siano accompagnate da corposi ed incisivi interventi al piano giurisprudenziale fedeli al canone della costante, effettiva cooperazione tra tutti i giudici, europei e non. – 5. Una breve notazione finale, nell’auspicio che il rinvio sia risorsa anziché problema o, quanto meno, più l’una che l’altra cosa.

 

 

1. I due corni del dilemma e la loro possibile riduzione ad unità

 

Confesso di non saper dare una sicura risposta al quesito evocato nel titolo di questo mio scritto; e confesso pure che non mi consola affatto il noto pensiero filosofico secondo cui vi sarebbe più pregio nell’inventare un problema nuovo piuttosto che nel risolvere un problema già posto da altri. Sono infatti convinto (ed anzi sempre di più mi radico in questo mio convincimento) che – come soleva dire il fondatore della Scuola giuridica nella quale mi sono formato, S. Pugliatti – il diritto o è “scienza pratica” oppure, semplicemente, non è^[1]. Mi prefiggo, dunque, il limitato obiettivo di tentare di avviare a soluzione il problema, con una succinta riflessione ad alta voce che aspira unicamente a sollecitare ulteriori e ben più approfondite riflessioni da parte di chi vi si vorrà dedicare.

Enuncio subito la tesi nella quale mi riconosco; ed è che il rinvio può essere sia l’una che l’altra cosa, a seconda dell’uso che in concreto se ne fa, il risultato complessivo a conti fatti dipendendo da una sorta di tacito patto (se si vuole, una vera e propria convenzione costituzionale idonea quindi a convertirsi in consuetudine) tra la Corte di giustizia e i giudici nazionali (comuni e, preferibilmente, anche costituzionali), un patto per la cui messa a punto un ruolo di primo piano è chiamato ad esercitare il giudice dell’Unione, cui è demandato di dare un orientamento alle pratiche giuridiche di diritto interno.

 

 

2. Il percorso parabolico del rinvio e i riflessi negativi che potrebbero aversene per la funzionalità dei giudizi, con specifico riguardo ad eventuali conflitti tra le Corti europee, laddove chiamate a pronunziarsi sulle medesime questioni, ed ai modi più adeguati per porvi rimedio (in particolare, l’ipotesi di far luogo alla previsione di un “rinvio pregiudiziale” dalla Corte EDU alla Corte di giustizia)

 

 Il rinvio, al pari di altri istituti che connotano la struttura dell’ordinamento dell’Unione, sembra destinato ad un percorso di tipo parabolico; e, come nelle vere parabole, la partenza e l’arrivo potrebbero (se non coincidere) presentare forti, sostanziali assonanze nell’esito, se non pure nelle cause che lo determinano e nelle motivazioni che lo sorreggono e giustificano.

In principio, si trattava di sollecitare i giudici nazionali a fare largo utilizzo dello strumento, prezioso al fine di una uniforme implementazione del diritto (comunitario prima ed ora) “eurounitario”. La stessa Corte di giustizia ne ha incoraggiato la diffusa attivazione, al duplice intento di conseguire lo scopo suddetto e di dar modo a sé stessa di acquisire consensi crescenti attorno alla propria giurisprudenza, legittimandosi come artefice di prima grandezza del processo d’integrazione sovranazionale^[2]. Rammento al riguardo che le punte più avanzate e sensibili della dottrina hanno, sin dai primi anni di funzionamento delle Comunità, deprecato, a più riprese e con varietà di toni ma sostanziale comunanza di idee, la scarsa attenzione prestata dai giudici nazionali (specie da alcuni) per il diritto comunitario e, conseguentemente, per lo strumento che, con altri, concorre alla sua salvaguardia.

Oggi, però, il rischio è che un uso smodato, comunque non adeguatamente vigilato, dello strumento stesso possa recare seri problemi di funzionalità per il giudice dell’Unione^[3], ai quali non si saprebbe poi come far fronte, con gravi implicazioni per le stesse pratiche applicative in ambito interno^[4].

Le ipotesi di soluzione fin qui affacciate, pur apprezzabili per l’intento che le anima, presentano tuttavia, per più aspetti, non pochi né lievi inconvenienti.

Si pensi, ad es., all’idea di dar modo alla Corte di giustizia, con riguardo alle domande in via pregiudiziale come pure in generale, di far luogo (ad imitazione, come si sa, di altri giudici, quale la Corte Suprema nordamericana) ad una severa selezione delle cause sulle quali pronunziarsi^[5]. La qual cosa nondimeno farebbe correre il rischio assai grave che la Corte dell’Unione possa tornare ad essere ugualmente investita della medesima questione per altra via, in conseguenza di eventuali mancanze agli obblighi dell’Unione stessa conseguenti a distorte applicazioni del diritto eurounitario^[6].

V’è di più (e, forse, di peggio), dal momento che della questione potrebbe essere, congiuntamente ovvero alternativamente, investita la Corte EDU, per il caso che la violazione del diritto eurounitario ridondi, a giudizio del ricorrente, in violazione della Convenzione (e, segnatamente, del principio del giusto processo). Una ipotesi, questa, di cui – come si sa – si è, ancora di recente, avuto riscontro con il caso Ullens de Schooten e Rezabek c. Belgio^[7]; ed una ipotesi che, ad andar bene (si fa per dire, naturalmente…), si traduce in un sovraccarico di lavoro di un certo rilievo per la Corte di Strasburgo, vale a dire nel travaso da una Corte europea all’altra di una questione d’interpretazione sollevata in ambito nazionale, mentre ad andar male può portare a conflitti tra le stesse Corti europee, laddove chiamate a pronunziarsi sullo stesso caso, quindi assai problematicamente ripianabili (è chiaro, infatti, che le tensioni si scaricano pur sempre presso i giudici nazionali che, in congiunture siffatte, sono davvero messi in croce). Conflitti che poi, per essere come si deve superati e, ancora meglio, prevenuti, richiederebbero – a me pare^[8] – la previsione (che potrebbe aversi in sede di messa a punto delle clausole di adesione dell’Unione alla CEDU) di una sorta di “rinvio pregiudiziale” o com’altro lo si voglia chiamare attivabile da parte della stessa Corte EDU e presentato alla Corte dell’Unione, in via sussidiaria rispetto ad un rinvio mancato ad opera dei giudici nazionali^[9].

Analoga soluzione è stata – come si sa – patrocinata da Timmermans, per la quale si vorrebbe dar modo alla Commissione di investire la Corte di giustizia di una questione di stretto diritto eurounitario (e, specificamente, concernente la validità di un atto dell’Unione) che allo stesso tempo penda davanti alla Corte di Strasburgo e sia stata da questa dichiarata ricevibile.

La proposta – come pure è noto – ha suscitato largo interesse; personalmente, non la giudico di necessità alternativa a quella da me patrocinata, che nondimeno preferisco per il fatto di rimettere l’iniziativa del “dialogo” alla Corte EDU, per ciò solo – a me pare – ponendo le basi più salde perché lo stesso possa svolgersi in modo fecondo^[10].

Sta di fatto che a riguardo della necessaria precedenza di una pronunzia della Corte dell’Unione su questioni specificamente riguardanti il diritto eurounitario rispetto ad una pronunzia della Corte EDU si registrano larghi e diffusi consensi, di cui peraltro si ha traccia autorevole anche nel comunicato congiunto dei due Presidenti delle Corti europee^[11].

Come che sia di ciò, resta il fatto che non può escludersi che la Convenzione venga ad essere violata anche in modo “interposto”, in conseguenza cioè di una violazione del diritto dell’Unione (la quale, poi, può naturalmente aversi sia in caso di utilizzo che di mancato utilizzo del rinvio pregiudiziale). Solo che, laddove quest’ultima violazione si sia avuta a seguito del (e malgrado il) ricorso al rinvio da parte dei giudici nazionali, la Corte EDU potrebbe sentirsi sgravata dell’obbligo di avvalersi del rinvio stesso, a meno che non lo giudichi necessario per altre ragioni; di contro, nel caso che il rinvio per mano degli operatori di diritto interno non si sia avuto (come in Ullens), dovrebbe a ciò provvedere il giudice di Strasburgo. Potrebbe tuttavia non farvi luogo, per le medesime ragioni in nome delle quali non vi hanno fatto luogo i giudici nazionali, unicamente al ricorrere delle condizioni che in via generale giustifichino il mancato interpello della Corte dell’Unione. Mentre, però, l’omesso ricorso al rinvio da parte del giudice nazionale può dar modo all’una o all’altra Corte europea di porre rimedio all’errore interpretativo del giudice stesso, l’inerzia della Corte di Strasburgo potrebbe portare al radicamento di effetti negativi irreversibili.

 

 

3. Il “modello” Cilfit, le sue “graduate” applicazioni (rispettivamente, presso i giudici nazionali e presso la Corte EDU), il bisogno che sia ulteriormente specificato ed integrato e reso ancora più saldo attraverso una plurima, complessa e convergente manovra posta in essere a tutti i livelli istituzionali e presso ogni sede in cui si somministra giustizia

 

 Dalle notazioni da ultimo svolte se ne trae il consiglio per un’applicazione – come dire? – “graduata” del modello Cilfit; e, se per un verso se ne impone un uso comunque rigoroso da parte dei giudici nazionali, uno ancora più severo e vigilato dovrebbe aversene a Strasburgo, al fine di evitare possibili fraintendimenti della giurisprudenza eurounitaria da parte della Corte EDU che reputi di potersene fare, in sovrana solitudine, interprete “quasi autentico”, senza avvertire il bisogno di interpellare il giudice di Lussemburgo perché torni a pronunziarsi in modo espresso sul retto significato del diritto dell’Unione.

Sul punto, di cruciale rilievo, si richiede un supplemento di attenzione. Perché il rinvio può – come si viene dicendo – essere una risorsa e non commutarsi in un problema solo se si riesce a mettere a punto un “modello” dotato, allo stesso tempo, di strutturale flessibilità, in ragione dell’incomprimibile varietà dei casi, e però anche della necessaria chiarezza e fermezza di linee e congrua articolazione di struttura interna, sì da proporsi come un utile sussidio per la pratica giuridica, quali che siano poi i livelli istituzionali e le sedi in cui si somministra giustizia.

Sia chiaro. L’ipotesi che le controversie coinvolgenti i diritti possano in ogni caso finire davanti alla Corte EDU è inevitabile (ed è, anzi, in astratto un bene che sia così, sempre che tuttavia si faccia un uso vigilato degli strumenti di garanzia). Le stesse pronunzie della Corte dell’Unione potrebbero, di diritto o di traverso, esser causa ovvero oggetto di una questione portata al giudizio della Corte EDU: già oggi è così, ove si ammetta che una sentenza emessa in ambito interno che rispetti per filo e per segno un’indicazione venuta da Lussemburgo possa, proprio per ciò, essere impugnata davanti alla Corte di Strasburgo, se è vero – com’è vero – che qualunque violazione della CEDU può giustificare il ricorso al giudizio della Corte chiamata a farsene garante^[12]. Con la prevista, auspicata adesione dell’Unione alla CEDU, poi, l’attacco alle pronunzie della Corte di giustizia potrebbe aversi alla luce del sole, in modo diretto.
Invito comunque a non drammatizzare quest’esito, da molti visto come un autentico terremoto istituzionale; e, tuttavia, mi pare che occorra dar fondo a tutte le risorse tecnico-argomentative di cui ciascuna Corte dispone, se del caso col sostegno di nuovi strumenti predisposti in via normativa^[13], al fine di parare – fin dove possibile – il rischio che l’esito stesso si abbia, quanto meno che si abbia con una insopportabile frequenza.

Il “modello” Cilfit può essere, a mia opinione, un’utile base di partenza; l’esperienza ad ogni buon conto insegna che non è una base sufficientemente solida, secondo quanto conferma il caso Ullens, sopra richiamato^[14].

Ora, l’opera di rinforzo richiede la messa in atto di una plurima, complessa e convergente manovra posta in essere a ciascun livello istituzionale e presso tutte le sedi in cui si somministra giustizia. Plurima, in quanto appunto sollecitata a prendere corpo in ambito nazionale così come sovranazionale, avvalendosi dello (e traendo profitto dallo) sforzo congiunto di tutti gli operatori di giustizia (giudici comuni, giudici costituzionali, Corti europee); complessa, perché posta in essere sia al piano dei meccanismi istituzionali che a quello delle garanzie sostanziali: insomma, a quello delle tecniche decisorie ed all’altro della giurisprudenza di merito; convergente, infine, perché senza la mutua, effettiva cooperazione tra le Corti, l’obiettivo, comunque arduo da raggiungere, si può star certi che non sarebbe centrato^[15].

 

 

4. L’esigenza che le novità al piano dei meccanismi istituzionali, specie con la introduzione del rinvio dall’una all’altra Corte europea, siano accompagnate da corposi ed incisivi interventi al piano giurisprudenziale fedeli al canone della costante, effettiva cooperazione tra tutti i giudici, europei e non

 

Dopo aver fatto cenno a quanto può farsi al piano dei meccanismi (e, segnatamente, della estensione dell’area di utilizzo del rinvio ai rapporti tra le Corti europee), vorrei ora particolarmente insistere sul bisogno di lavorare sodo anche sul fronte sostanziale, la complementarietà dei piani e dei relativi interventi ponendosi come necessaria in vista del raggiungimento dello scopo, se non per intero perlomeno in apprezzabile misura. E così, se la Corte di giustizia, già al presente e più ancora nella prospettiva dell’adesione dell’Unione alla CEDU, attingerà in accresciuta misura alla giurisprudenza “convenzionale”^[16], tanto in sede di risposta dietro rinvio pregiudiziale quanto in ogni altra sede, potrà a buon diritto coltivare la speranza di essere a sua volta con attenzione ascoltata sia a Strasburgo che in ambito interno.

A sua volta, la Corte EDU potrà rendere ancora più saldi e persuasivi gli indirizzi interpretativi che somministra agli altri operatori di giustizia se farà fedele e costante richiamo alla giurisprudenza eurounitaria, allo stesso tempo disegnando e preservando spazi consistenti di autodeterminazione a beneficio dei giudici nazionali: una disponibilità che però è, non di rado, più dichiarata che praticata, come dimostrano molti segni tratti dalla giurisprudenza, nuova e vecchia^[17]. Non a caso, davanti alla pressione alle volte schiacciante esercitata dal giudice EDU^[18], comincia a farsi avvertire la reazione del nostro giudice delle leggi, per quanto rivestita di formali dichiarazioni di rispetto e vero e proprio ossequio nei riguardi degli indirizzi formatisi a Strasburgo^[19].

Anche per l’aspetto ora specificamente riguardato, il riequilibrio nei rapporti tra Corte EDU e Corte costituzionale potrebbe essere agevolato da una più intensa ed accurata coltivazione da parte di quest’ultima del terreno su cui si impiantano e svolgono i suoi rapporti con la Corte dell’Unione^[20]. E invero si fatica a comprendere la ragione che porta la Consulta a non avvalersi in modo congruo dello strumento del rinvio pregiudiziale, del quale – come si sa – s’è fatto un uso praticamente insussistente^[21]. Quando pure, infatti, si reputi di doversi tener fermo l’indirizzo fin qui invalso, sfavorevole – come si sa – al ricorso allo strumento in parola nel procedimento in via incidentale, un indirizzo nondimeno – come pure è noto – fatto oggetto di critiche penetranti e di vario segno da parte di non poca, sensibile dottrina, ebbene perché mai non farvi ricorso nei giudizi restanti (controversie in via principale e conflitti, sia interorganici che intersoggettivi^[22])?

La chiusura delle porte della sede in cui opera la Corte costituzionale non soltanto non dà frutto alcuno e non giova alla Corte stessa, con specifico riguardo ai casi di possibile interferenza col diritto dell’Unione^[23], ma neppure concorre a quel riequilibrio tra i rapporti delle Corti europee inter se che, già oggi alquanto problematico e disagevole da realizzare, si porrà in termini vieppiù complessi e pressanti a seguito dell’adesione dell’Unione alla CEDU.

Infine, i giudici comuni sono chiamati ad un impegnativo e sofferto stop and go, per ciò che concerne l’utilizzo dell’arma del rinvio. Facendovi ricorso in misura eccessiva, accentuerebbero i problemi segnalati nel titolo dato a questa riflessione, specie sul versante della funzionalità dei meccanismi processuali; trattenendosi in misura parimenti eccessiva dall’uso, darebbero ugualmente vita agli altri problemi sopra indicati. Si impone, insomma, l’adozione di pratiche complessivamente ispirate a ragionevolezza, al canone del “giusto mezzo”. Ma, perché ciò davvero si abbia, si richiede un orientamento fermo e chiaro dato alle pratiche stesse, quale può (e deve) in primo luogo venire – come si faceva dietro cenno – dalla Corte di giustizia, chiamata dunque a dare le opportune specificazioni-integrazioni al “modello” Cilfit.

Se si riuscirà ad innalzare a Lussemburgo un argine più alto e solido di quello ad oggi riscontrabile entro cui far scorrere gli indirizzi interpretativi che man mano la stessa Corte di Lussemburgo forma e senza sosta rinnova, contenendone almeno alcune delle più vistose oscillazioni, si potrà agevolare la ricerca da parte dei giudici nazionali di quel “giusto mezzo”, di cui si è appena detto. Allo stesso tempo (e circolarmente), anche tali giudici possono offrire il loro apporto per l’impianto di pratiche interpretative in ambito sovranazionale complessivamente soddisfacenti e promettenti ulteriori, fecondi sviluppi delle relazioni “intergiurisprudenziali”.

 

 

5. Una breve notazione finale, nell’auspicio che il rinvio sia risorsa anziché problema o, quanto meno, più l’una che l’altra cosa

 

Concludendo. Alla stabilizzazione, così come al rinnovamento, degli indirizzi giurisprudenziali tutti gli operatori di giustizia sono chiamati a dare il loro fattivo, coraggioso e vigilato allo stesso tempo, concorso. La convergenza degli indirizzi stessi può essere, congiuntamente, causa ed effetto di un uso accorto del rinvio: alimentarsi da questo ed a questo offrire indicazioni per il suo congruo svolgimento, con un moto – come si vede – circolare che da se medesimo si rigenera e ricarica senza sosta. Tutti possono, insomma, far sì che il rinvio sia risorsa piuttosto (o anziché) problema o, quanto meno, con maggior cautela, più l’una che l’altra cosa al piano delle relazioni interordinamentali che prendono corpo nelle esperienze giudiziali.