SENTENZA N.
6
ANNO 2021
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giancarlo
CORAGGIO;
Giudici: Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge
della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70 (Disposizioni urgenti per il
rafforzamento delle funzioni della polizia provinciale e della polizia della
Città metropolitana di Firenze e per il contenimento degli ungulati in aree
urbane e ulteriori disposizioni in materia di istituti faunistico venatori.
Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R. 22/2015), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 24-29 gennaio 2020, depositato in cancelleria il 30 gennaio 2020,
iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell’anno 2020.
Visto l’atto di
costituzione della Regione Toscana;
udito nell’udienza pubblica
del 2 dicembre 2020 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi l’avvocato dello
Stato Daniela Giacobbe per il Presidente del Consiglio dei ministri, in
collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della
Corte del 30 ottobre 2020, e l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione
Toscana;
deliberato nella camera
di consiglio del 2 dicembre 2020.
1.– Con ricorso
notificato il 24-29 gennaio 2020 e depositato il 30 gennaio 2020 (reg. ric. n.
10 del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale del primo e del secondo periodo dell’art. 3, comma 3, della
legge della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70 (Disposizioni urgenti per
il rafforzamento delle funzioni della polizia provinciale e della polizia della
Città metropolitana di Firenze e per il contenimento degli ungulati in aree
urbane e ulteriori disposizioni in materia di istituti faunistico venatori.
Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R. 22/2015), in riferimento,
rispettivamente, all’art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione all’art.
19, comma 2, della legge
11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), e all’art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost.
La disposizione
regionale impugnata al primo periodo stabilisce che «[l]a struttura regionale
competente autorizza la polizia provinciale e la polizia della Città
metropolitana di Firenze ad attuare gli interventi richiesti dal sindaco, anche
tramite coordinamento delle guardie venatorie volontarie di cui all’articolo 52
della L.R. 3/1994 nel rispetto della sicurezza pubblica.»; al secondo periodo
stabilisce che «[a] tal fine la polizia provinciale e la polizia della Città
metropolitana di Firenze possono richiedere all’autorità competente l’emissione
dei provvedimenti necessari a garantire la tutela e l’incolumità pubblica
nell’attuazione degli interventi».
2.– Il Presidente del
Consiglio dei ministri si duole del fatto che la legge regionale oggetto di
impugnativa, che definisce le competenze della polizia provinciale in relazione
alle funzioni di contenimento degli ungulati nei centri abitati, interviene
nella materia ambientale, di esclusiva competenza statale, attribuendo al
personale in possesso di decreto prefettizio come guardia particolare giurata
l’attuazione delle misure di controllo faunistico, in violazione di quanto
stabilito dall’art. 19 della legge n. 157 del 1992.
Quest’ultima
disposizione, infatti, attribuisce alle Regioni il controllo della fauna
selvatica anche nelle zone vietate alla caccia, ma impone che il suo esercizio
avvenga in maniera selettiva, mediante metodi ecologici e su parere
dell’Istituto nazionale per la fauna selvatica (oggi Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale-ISPRA); qualora tali metodi si rivelino
inefficaci, le Regioni possono autorizzare piani di abbattimento, la cui
esecuzione compete alle guardie provinciali, coadiuvate solo dai proprietari e
conduttori dei fondi interessati e dalle guardie forestali e comunali muniti di
licenza per l’esercizio venatorio, e tale elenco, in quanto considerato
tassativo, non potrebbe essere esteso alle guardie venatorie volontarie, come
previsto dalla legge impugnata.
3.– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, nel presupposto che la questione rientri nella
competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, ritiene che
l’attribuzione, da parte della legge regionale, dell’attuazione delle misure di
controllo faunistico a soggetti diversi da quelli indicati dalla norma
nazionale comporterebbe un abbassamento del livello di tutela ambientale
prescritto dal legislatore statale.
Pertanto, la legge
regionale impugnata, violando la prescrizione dell’art. 19 della legge n. 157
del 1992, avrebbe determinato un’illegittima invasione nelle competenze statali
in materia ambientale, in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
4.– Inoltre, il
ricorrente censura la seconda parte dell’art. 3, comma 3, della legge reg.
Toscana n. 70 del 2019 per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost., che consente alla polizia provinciale e alla
polizia della Città metropolitana di Firenze di richiedere all’autorità
competente l’emissione dei provvedimenti necessari a garantire la tutela e
l’incolumità pubblica, nell’attuazione degli interventi di controllo
faunistico.
Secondo la difesa dello
Stato la norma è suscettibile di ambiguità interpretative, non essendo
specificato né quale sia l’autorità competente, né quali siano i provvedimenti
adottabili, così da comportare possibili illegittime invasioni nell’ambito
della materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, riservata alla competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
5.– Si è costituita in
giudizio la Regione Toscana eccependo l’infondatezza della questione relativa
alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
e l’inammissibilità e l’infondatezza di quella riferita alla violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
6.– Quanto alla
supposta lesione della competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale,
la Regione sottolinea come la figura della guardia venatoria volontaria sia stata
introdotta dall’art. 27 della legge quadro n. 157 del 1992, che ne ha definito
le competenze stabilendo che la qualifica di guardia giurata sia acquisita a
norma del testo unico di pubblica sicurezza, a seguito di apposito esame.
Le guardie venatorie,
chiarisce la Regione resistente, hanno specifiche funzioni di vigilanza
venatoria nell’ambito del sistema pubblico ed operano sotto il coordinamento
della polizia provinciale. Si sarebbe, dunque, in presenza di un modello organizzatorio che consente di attribuire la qualifica
pubblicistica anche alle guardie venatorie private, e che quindi ne
permetterebbe l’assimilazione alle guardie venatorie dipendenti dalle
amministrazioni provinciali, anche perché le guardie giurate rivestono la
qualifica di pubblico ufficiale, per cui l’attribuzione in loro favore di
compiti di attuazione del controllo faunistico non violerebbe l’art. 19 della
legge n. 157 del 1992.
7.– Invero, prosegue la
Regione resistente, la Corte costituzionale ha attribuito all’elenco di cui all’art.
19 della legge n. 157 del 1992 natura tassativa al solo fine di escludere i
cacciatori dal controllo faunistico, al quale erano abilitati in base alla
pregressa disciplina stabilita dall’art. 12 della legge 27 dicembre 1977, n.
968 (Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna
e la disciplina della caccia).
8.– Pertanto, la difesa
regionale ritiene che l’elenco contenuto nell’art. 19 della legge n. 157 del
1992 abbia il limitato scopo di escludere i cacciatori abilitati dalla
precedente disciplina, senza costituire un principio fondamentale della materia
di tutela ambientale, tutela che invece troverebbe sufficiente disciplina nel
procedimento delineato dall’art. 19, che subordina l’esecuzione degli
abbattimenti alla verifica dell’inefficacia dei metodi ecologici e al parere
dell’ISPRA.
Quanto al personale
abilitato agli abbattimenti, l’elenco, pertanto, potrebbe anche essere esteso
ad altri soggetti, purché le soluzioni organizzative prescelte assicurino la
preparazione scientifica ed ecologica di questi.
9.– In subordine,
qualora questa Corte non ritenesse che le guardie giurate possano essere
incluse tra i soggetti abilitati agli abbattimenti faunistici, la Regione
Toscana prospetta l’illegittimità costituzionale, per ritenuta violazione degli
artt. 3, 97, secondo comma, e 119 Cost., dell’art. 19
della legge n. 157 del 1992 che, alla luce del mutato contesto, non sarebbe più
in grado di assicurare la tutela dell’ecosistema dalla fauna nociva, e chiede
che la Corte si autorimetta la questione di
legittimità costituzionale.
10.– Quanto
all’illegittimità costituzionale del secondo periodo dell’art. 3, comma 3,
della legge reg. Toscana n. 70 del 2019, la Regione ha eccepito
l’inammissibilità della questione per difetto di motivazione, non avendo il
ricorrente esplicitato i dubbi interpretativi a cui potrebbe dar luogo la norma
impugnata.
11.– In ogni caso, la
questione non sarebbe fondata, perché la disposizione regionale, nel prevedere
che la polizia provinciale possa richiedere all’autorità competente i
provvedimenti necessari a garantire la tutela e l’incolumità pubblica
nell’attuazione degli interventi di contenimento della fauna, sarebbe
volutamente generica, in quanto finalizzata ad assicurare gli interventi di
volta in volta concretamente necessari, senza con ciò interferire nella materia
dell’ordine pubblico. La norma, quindi, costituirebbe legittima espressione
della competenza residuale regionale in materia di polizia amministrativa.
12.– Con successiva
memoria del 5 ottobre 2020 la difesa statale ha precisato gli argomenti già
svolti, insistendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma impugnata.
13.– Con riferimento
alla richiesta formulata dalla Regione Toscana a questa Corte di autorimessione della questione di legittimità
costituzionale dell’art. 19 della legge n. 157 del 1992 per violazione degli
artt. 3, 97, secondo comma, e 119 Cost., la difesa
dello Stato ne sostiene l’inammissibilità per incongruenza dei parametri e, in
ogni caso, la non fondatezza.
14.– Con memoria del 10
novembre 2020 la Regione Toscana ha insistito sull’inammissibilità del ricorso
per difetto di motivazione, rilevando che il ricorrente non avrebbe
adeguatamente motivato il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione alla più recente giurisprudenza
costituzionale.
15.– Infine, la difesa
della Regione ripercorre le argomentazioni spese nella memoria di costituzione,
sia in riferimento alla supposta lesione del parametro ambientale, chiedendo,
in subordine, che sia dichiarata l’incostituzionalità dell’art. 19 della legge
n. 157 del 1992 per violazione degli artt. 3, 97, secondo comma, e 119 Cost., sia in relazione alla supposta lesione dell’art.
117, secondo comma, lettera h), Cost.
1.– Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, dubita della legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della
legge della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70 (Disposizioni urgenti per
il rafforzamento delle funzioni della polizia provinciale e della polizia della
Città metropolitana di Firenze e per il contenimento degli ungulati in aree
urbane e ulteriori disposizioni in materia di istituti faunistico venatori.
Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R. 22/2015).
1.1.– La disposizione
impugnata si compone di due periodi, entrambi impugnati. Nell’ambito delle
disposizioni per il rafforzamento delle funzioni di polizia provinciale e della
polizia della Città metropolitana di Firenze, si dispone al primo periodo che
la Regione può autorizzare gli interventi di contenimento degli ungulati in
area urbana richiesti dal sindaco, delegandone l’attuazione alla polizia
provinciale e alla polizia della Città metropolitana di Firenze, anche mediante
il coordinamento delle guardie venatorie volontarie di cui all’art. 52 della
legge della Regione Toscana 12 gennaio 1994, n. 3 (Recepimento della legge 11
febbraio 1992, n. 157 «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio»).
Secondo la difesa dello
Stato l’impiego delle guardie costituirebbe un’illegittima invasione della
materia ambientale, riservata allo Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione all’art. 19 della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio), che individua in modo tassativo i soggetti
abilitati all’attuazione delle misure di controllo faunistico, senza includervi
le guardie venatorie volontarie.
2.– È impugnato anche
il secondo periodo del comma 3 dell’art. 3 della legge reg. Toscana n. 70 del
2019, che consente alla polizia provinciale e alla polizia della Città
metropolitana di Firenze, nell’attuazione degli interventi di contenimento
degli ungulati, di chiedere all’autorità competente l’emissione dei
provvedimenti necessari a garantire la tutela e l’incolumità pubblica, poiché,
secondo la difesa dello Stato, potrebbe generare dubbi interpretativi
comportanti ricadute nella materia «ordine pubblico e sicurezza», in contrasto
con l’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
3.– La prima questione
non è fondata.
4.– Va innanzitutto
precisato che il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, in ordine
al primo periodo del comma 3 dell’art. 3 della legge reg. Toscana n. 70 del
2019, ne invoca l’illegittimità costituzionale esclusivamente sotto il profilo
dell’invasione da parte della legge regionale della competenza legislativa
esclusiva statale in materia ambientale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Tuttavia,
l’individuazione della materia nella quale si colloca la disposizione impugnata
va operata avendo riguardo all’oggetto, alla ratio e alla finalità della
disciplina e verificando il nucleo delle prescrizioni e la finalità
dell’intervento legislativo, a prescindere dagli effetti della stessa (sentenze
n. 291 e n. 116 del 2019,
n. 108 e n. 81 del 2017,
e n. 21 del 2016).
5.– Ora, la
disposizione impugnata è contenuta nella legge reg. Toscana n. 70 del 2019 che,
ai fini del contenimento degli ungulati in aree urbane, si limita a prevedere,
su autorizzazione della Regione, l’eventuale utilizzazione, da parte dei
sindaci, della polizia provinciale e della polizia della Città metropolitana di
Firenze, cui è rimesso anche il coordinamento delle guardie venatorie
volontarie.
Seppure gli interventi
di contenimento della fauna selvatica possono anche arrivare all’abbattimento degli
ungulati che invadono le aree urbane, è di tutta evidenza come tale fattispecie
si differenzi totalmente dagli interventi in materia di abbattimenti selettivi,
che prevedono il preventivo parere dell’Istituto superiore per la protezione e
la ricerca ambientale (ISPRA) e che, in quanto tali, rientrano nella competenza
statale in materia di ambiente.
Pertanto,
l’allontanamento degli ungulati dalle aree urbane, ancorché veda coinvolte le
guardie venatorie volontarie, non rientra nella materia dell’ambiente.
6.– La normativa
regionale in esame, limitandosi a consentire ai sindaci, titolari di poteri
contingibili e urgenti, di avvalersi su loro richiesta della polizia
amministrativa e delle suddette guardie giurate, non può neppure essere
ricondotta alla normativa statale interposta in materia di caccia e di
protezione della fauna selvatica, stante la peculiare natura e finalità degli
interventi di contenimento in questione.
È evidente che la
sicurezza e il decoro delle aree urbane non possano consentire la presenza di
una fauna selvatica di grossa taglia quali gli ungulati, e ciò distingue i
richiamati interventi di contenimento da quelli previsti in ambito ambientale
dall’art. 19 della legge n. 157 del 1992 «per la migliore gestione del
patrimonio zootecnico, per la tutela del suolo, per motivi sanitari, per la
selezione biologica, per la tutela del patrimonio storico-artistico, per la
tutela delle produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche».
7.– In riferimento alla
seconda questione di costituzionalità, il ricorrente ritiene il secondo periodo
dell’art. 3, comma 3, della legge reg. Toscana n. 70 del 2019 lesivo della
competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, e ciò per i dubbi
che la disposizione potrebbe generare ponendo in capo alla polizia locale, nel
corso dell’attuazione degli interventi di contenimento degli ungulati, la
facoltà di chiedere all’autorità competente l’adozione dei provvedimenti
necessari a garantire la pubblica incolumità.
8.– In via preliminare,
va rigettata l’eccezione di inammissibilità per difetto di motivazione
sollevata dalla Regione, secondo la quale la difesa statale non avrebbe
chiarito i dubbi interpretativi che la disposizione impugnata potrebbe
generare.
La motivazione posta a
fondamento del ricorso, infatti, seppure stringata, è sufficientemente chiara e
idonea ad enucleare il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal
Presidente del Consiglio dei ministri, temendo che il conferimento alla polizia
provinciale e alla polizia metropolitana del generico potere di chiedere
l’emissione dei provvedimenti necessari alla tutela della pubblica incolumità
possa generare dubbi sul contenuto del provvedimento e sul soggetto competente
ad adottarlo.
9.– Nel merito anche la
seconda questione non è fondata.
La norma impugnata
prevede che la polizia amministrativa possa richiedere all’autorità competente
i «provvedimenti necessari» a garantire la tutela e l’incolumità pubblica e,
quindi, conferisce un mero potere di segnalazione volto a sollecitare
l’intervento dei soggetti di volta in volta deputati a provvedere, in base alle
disposizioni di legge vigenti e in relazione alle circostanze del caso
concreto.
Invero, è proprio la
genericità della prescrizione dettata dall’art. 3, comma 3, della legge reg.
Toscana n. 70 del 2019 ad escludere che si verifichino la confusione e i dubbi
interpretativi prospettati dalla difesa dello Stato e l’interferenza nella
materia di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
poiché la mera previsione di un indeterminato obbligo di segnalazione, senza
l’attribuzione di alcuna specifica competenza e la previsione di alcuno
specifico provvedimento, non può che rinviare alle vigenti disposizioni in
materia di ordine e sicurezza pubblica per la definizione del concreto
intervento da effettuare.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale, promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe, dell’art. 3, comma
3, primo periodo, della legge della Regione Toscana 25 novembre 2019, n. 70
(Disposizioni urgenti per il rafforzamento delle funzioni della polizia
provinciale e della polizia della Città metropolitana di Firenze e per il
contenimento degli ungulati in aree urbane e ulteriori disposizioni in materia
di istituti faunistico venatori. Modifiche alla L.R. 3/1994 e alla L.R.
22/2015), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione all’art. 19, comma 2, della legge 11 febbraio 1992,
n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio), e dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, in riferimento
all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2 dicembre
2020.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO,
Presidente
Giulio PROSPERETTI,
Redattore
Roberto MILANA,
Direttore della Cancelleria
Depositata in
Cancelleria il 20 gennaio 2021.