SENTENZA N.
70
ANNO 2013
Commenti alla decisione di
I. Marta
Picchi, Tecniche
normative e tutela del buon andamento della pubblica amministrazione: dalla
Corte costituzionale un nuovo impulso per preservare la certezza del diritto
per g.c. della Rivista telematica Federalismi.it
II. Davide Paris, Il
controllo del giudice costituzionale sulla qualità della legislazione nel
giudizio in via principale, per g.c. del Forum di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Luigi MAZZELLA Presidente
-
-
-
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’articolo 5, comma 2, della legge della Regione Campania 21
maggio 2012, n. 13, recante «Interventi per il sostegno e la promozione della
castanicoltura e modifiche alla legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e pluriennale
2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2012)», promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 26-30
luglio 2012, depositato in cancelleria il 31 luglio 2012 ed iscritto al n. 108
del registro ricorsi 2012.
Visto l’atto di
costituzione della Regione Campania;
udito nell’udienza
pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l’avvocato
dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri e
l’avvocato Almerina Bove per la Regione Campania.
1.− Con ricorso
notificato il 26-30 luglio 2012 e depositato il successivo 31 luglio (reg. ric.
n. 108 del 2012) il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 2, della legge della Regione
Campania 21 maggio 2012, n. 13, recante «Interventi per il sostegno e la
promozione della castanicoltura e modifiche alla legge regionale 27 gennaio
2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria regionale
2012)», in riferimento agli articoli 117 e 118, nonché 117, secondo comma,
lettera l), e 97 della Costituzione.
La disposizione impugnata
differisce al 30 giugno 2012 il termine fissato dall’art. 52, comma 15, della legge
della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione
del Bilancio Annuale 2012 e Pluriennale 2012-2014 della Regione Campania -
Legge finanziaria regionale 2012). Quest’ultima disposizione ha abrogato la
legge della Regione Campania 1° luglio 2011, n. 11 (Disposizioni urgenti in
materia di impianti eolici), a partire dal 29 febbraio 2012.
Il ricorrente osserva che,
in virtù della disposizione impugnata, l’effetto abrogativo è stato posticipato
al 30 giugno 2012, con la conseguenza che ha trovato applicazione retroattiva
l’art. 1, comma 2, della citata legge regionale n. 11 del 2011.
Tale disposizione vietava la
realizzazione di aereogeneratori che non rispettassero una distanza minima di
800 metri da altri analoghi impianti, ed era stata impugnata innanzi a questa
Corte dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso reg. ric. n. 88
del 2011. Nelle more del giudizio, l’art. 52, comma 15, della legge reg.
Campania n. 1 del 2012 aveva abrogato il divieto oggetto dell’impugnazione e il
ricorrente aveva perciò rinunciato al ricorso, con conseguente estinzione del
processo (ordinanza
n. 89 del 2012).
Ciò premesso, l’Avvocatura
sostiene che la norma impugnata, determinando la riviviscenza del divieto, lede
il principio di leale collaborazione, perché la Regione ha indotto lo Stato a
rinunciare al primo ricorso per poi “surrettiziamente” reintrodurre la norma
che ne era l’oggetto.
In secondo luogo, sarebbe
violata la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile,
giacché il legislatore regionale avrebbe legiferato con effetti retroattivi, in
deroga agli artt. 11 e 15 delle disposizioni sulla legge in generale.
Infine, la norma impugnata
sarebbe in contrasto con l’art. 97 Cost., posto che essa, disponendo per il
passato, ingenera difficoltà applicative che si risolvono in danno, sia della
pubblica amministrazione, sia dei cittadini coinvolti nell’azione di
quest’ultima.
2.− Nell’imminenza
dell’udienza pubblica la Regione Campania ha depositato memoria, concludendo
per l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
Anzitutto, il ricorso
sarebbe inammissibile, perché lo Stato non ha svolto nuovamente le censure che
aveva indirizzato contro la legge regionale n. 11 del 2012.
In secondo luogo,
l’inammissibilità deriverebbe dal fatto, attestato dall’amministrazione
regionale, che nel periodo compreso tra il 29 maggio 2012 e il 30 giugno 2012
nessun procedimento sarebbe stato definito sulla base del divieto, oggetto
della impugnata proroga legislativa.
Nel merito, la difesa
regionale ritiene non fondata la censura di violazione del principio di leale
collaborazione, posto che esso non potrebbe trovare applicazione rispetto
all’attività legislativa, né il ricorrente avrebbe motivato con riguardo alla
ridondanza della violazione sulle proprie attribuzioni.
Parimenti non fondata
sarebbe la censura concernente l’invasione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile, posto che l’art. 11 delle preleggi può
essere derogato da norme di legge regionali.
Infine, la violazione
dell’art. 97 Cost. sarebbe stata denunciata in modo generico ed astratto.
1.− Il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 5,
comma 2, della legge della Regione Campania 21 maggio 2012, n. 13, recante
«Interventi per il sostegno e la promozione della castanicoltura e modifiche
alla legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge
finanziaria regionale 2012)», in riferimento agli articoli 117 e 118, nonché
117, secondo comma, lettera l), e 97 della Costituzione.
La questione si collega a un
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri avverso la legge della
Regione Campania 1° luglio 2011, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia di
impianti eolici), che è stato deciso da questa Corte con l’ordinanza n. 89 del
2012, di estinzione del processo a seguito di rinuncia.
La rinuncia è avvenuta dopo
l’abrogazione, a far data dal 29 febbraio 2012, della norma allora impugnata,
con la quale si prevedeva che la costruzione di nuovi aereogeneratori fosse
autorizzabile solo nel rispetto di una distanza pari o superiore a 800 metri
dall’aereogeneratore più vicino.
La disposizione oggi
censurata interviene sul testo della norma abrogatrice, ovvero sull’art. 52,
comma 15, della legge della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni per la formazione del Bilancio Annuale 2012 e Pluriennale
2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria regionale 2012), per stabilire
che il termine del 29 febbraio 2012 è differito al 30 giugno 2012.
Il ricorrente afferma che il
legislatore regionale avrebbe indotto lo Stato a rinunciare al ricorso,
definito con l’ordinanza
n. 89 del 2012, per poi reintrodurre la norma che ne era oggetto, così
violando il principio di leale collaborazione.
In secondo luogo, gli
effetti retroattivi della norma impugnata, in deroga agli artt. 11 e 15 delle
disposizioni sulla legge in generale, sarebbero preclusi dalla competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
Infine, la tecnica
legislativa seguita nel caso di specie avrebbe ingenerato forti difficoltà
applicative, in contrasto con l’art. 97 Cost.
2.− In via
preliminare, la Corte prende atto che la norma impugnata è stata abrogata
dall’art. 42, comma 4, della legge della Regione Campania 9 agosto 2012, n. 26
(Norme per la protezione della fauna selvatica e disciplina dell’attività
venatoria in Campania), «dalla data di entrata in vigore della presente legge»,
ovvero dal 14 agosto 2012; tuttavia, contrariamente a quanto eccepito dalla
difesa regionale in punto di «inammissibilità del ricorso», con ciò non si è
determinata la cessazione della materia del contendere, perché non si può
escludere che la norma abbia trovato medio tempore applicazione (ex plurimis, sentenze n. 243 del 2012
e n. 158 del
2012).
Per smentire questa ipotesi,
la Regione Campania ha prodotto in giudizio una nota dell’amministrazione
regionale, con la quale si certifica che nel periodo compreso tra il 29 maggio
2012 ed il 30 giugno 2012 «alcun procedimento ha avuto esito negativo in
ragione della riviviscenza» della legge reg. Campania n. 11 del 2011. Ma la
data iniziale così individuata, con riferimento all’entrata in vigore della
legge regionale oggi impugnata, non garantisce che il divieto da essa reintrodotto
non abbia avuto concreta applicazione dal 29 febbraio fino al 28 maggio
seguente. Ciò sarebbe in linea astratta possibile, posto che, differendo il
termine abrogativo recato dall’art. 52, comma 15, della legge reg. Campania n.
1 del 2012, l’ordinamento regionale ha inteso escludere che l’abrogazione
potesse avere efficacia da quando era stata inizialmente disposta, e dunque dal
29 febbraio, fino al 30 giugno.
In ogni caso, con riguardo
all’intero arco temporale compreso tra il 29 febbraio e il 30 giugno, in
presenza di una norma di divieto, neppure vi è la certezza che essa non sia
stata presa in considerazione nel corso della fase istruttoria di procedimenti
amministrativi, che avrebbero avuto esito favorevole proprio perché la parte
istante si era uniformata a tale divieto.
3.− L’eccezione di
inammissibilità del ricorso, avanzata dalla Regione Campania per il fatto che
il ricorrente non ha riproposto le censure che lo avevano indotto ad impugnare
la precedente legge regionale n. 11 del 2011, non è fondata. Si tratta di una
decisione dipendente dalla libera scelta della parte del giudizio in via
principale, che non ha alcun nesso, neppure sul piano logico, con l’iniziativa
di contestare per altri profili l’esercizio della potestà legislativa regionale
su vicende analoghe.
4.− La questione di
legittimità costituzionale della norma impugnata è fondata con riferimento
all’art. 97 Cost., che viene posto a base del ricorso con adeguata motivazione.
Questa Corte ha già affermato
che non è conforme a tale disposizione costituzionale l’adozione, per regolare
l’azione amministrativa, di una disciplina normativa «foriera di incertezza»,
posto che essa «può tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla
cura della pubblica amministrazione» (sentenza n. 364 del
2010).
Il fenomeno della
riviviscenza di norme abrogate, quand’anche si manifesti nell’ambito delle
«ipotesi tipiche e molto limitate» che l’ordinamento costituzionale tollera,
rientra in linea generale in questa fattispecie, perché può generare
«conseguenze imprevedibili» (sentenza n. 13 del
2012), valutabili anche con riguardo all’obbligo del legislatore di
assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione.
Nel caso di specie, il
legislatore regionale, dopo avere dettato una regola di azione per
l’amministrazione regionale, l’ha prima abrogata; poi l’ha fatta rivivere, ma
solo per un periodo di tempo limitato e attraverso la tecnica, di per sé dagli
esiti incerti, del differimento di un termine abrogativo già interamente
maturato; infine l’ha nuovamente abrogata.
Questa Corte è chiamata a
giudicare della legittimità costituzionale proprio della fase più critica di
tale manifestamente irrazionale esercizio della discrezionalità legislativa,
segnata dalla presunta riviviscenza del divieto recato dalla legge reg.
Campania n. 11 del 2011. I procedimenti amministrativi che si sono svolti in
questo periodo di tempo sono stati assoggettati ad una normativa difficilmente
ricostruibile da parte dell’amministrazione, continuamente mutevole, e,
soprattutto, non sorretta da alcun interesse di rilievo regionale degno di
giustificare una legislazione così ondivaga.
Se, infatti, il legislatore
campano avesse ritenuto prioritario imporre il divieto in questione, non si
vede perché avrebbe deciso di farlo rivivere solo fino al 30 giugno 2012, né si
capisce che cosa ne avrebbe determinato la successiva, nuova abrogazione da
parte della legge regionale n. 26 del 2012, peraltro posteriore all’esaurimento
dell’efficacia di tale divieto.
La frammentarietà del quadro
normativo in tal modo originato non è perciò giustificabile alla luce di alcun
interesse, desumibile dalla legislazione regionale, ad orientare in modo non
univoco l’esercizio della discrezionalità legislativa, così da accordarla a
necessità imposte dallo scorrere del tempo.
Ne consegue l’illegittimità
costituzionale della disposizione censurata per violazione dell’art. 97 Cost.
5.− Sono assorbite le
questioni relative agli artt. 117 e 118, nonché 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
LA CORTE
COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 2, della legge
della Regione Campania 21 maggio 2012, n. 13, recante «Interventi per il
sostegno e la promozione della castanicoltura e modifiche alla legge regionale
27 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012
e pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria regionale
2012)».
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2013.
F.to:
Luigi MAZZELLA, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella MELATTI,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria il
16 aprile 2013.