CONSULTA ONLINE 

 

 

SENTENZA N.319

ANNO 1989

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

composta dai signori Giudici:

Dott. Francesco SAJA, Presidente

Prof. Giovanni CONSO

Prof. Ettore GALLO

Dott. Aldo CORASANITI

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Dott. Francesco GRECO

Prof. Renato DELL'ANDRO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

 

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28, commi secondo, terzo e quarto, della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), e dell'art. 1916, commi primo, terzo e quarto, del codice civile, promosso con ordinanza emessa il 9 giugno 1988 dal Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Lilli Emilia e Chieregato Massimo ed altri, iscritta al n. 793 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale, dell'anno 1989.

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice relatore Gabriele Pescatore;

uditi l'avv. Manlio Nardi per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.

 

Considerato in diritto

 

1. - Il Tribunale di Roma ha prospettato il contrasto con l'art. 38 della Costituzione degli artt. 1916 del codice civile e 28, commi secondo, terzo e quarto della legge 24 dicembre 1969, n. 990, nella parte in cui non escludono che gli enti gestori di assicurazioni sociali possano esercitare l'azione surrogatoria con pregiudizio dell'assistito. Il giudice a quo deduce in proposito che, in base alle norme impugnate, l'indennità erogata da tali enti finisce per risolversi in una mera anticipazione di somme, cosi travisandosi la funzione che la norma costituzionale anzi detta le attribuisce, funzione volta a garantire al lavoratore effettive prestazioni riparatrici.

Il giudice a quo ha pure pro spettato il contrasto con l 'art . 3 della Costituzione dell'art. 28, commi secondo, terzo e quarto, della legge 24 dicembre 1969, n. 990, nella parte in cui prevede, in deroga al principio della par condicio creditorum, una <prelazione o prededuzione>, in favore dell'ente gestore dell'assicurazione sociale, sull'indennità dovuta dall'assicuratore della responsabilità civile. Nell'ordinanza di rimessione si deduce in proposito che, in tal modo, sarebbe stato istituito un privilegio ingiustificato, con pregiudizio per gli assistiti nel caso in cui il massimale non sia sufficiente a coprire per intero i danni ad essi derivati.

2. - L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi in giudizio per il Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto in via pregiudiziale la declaratoria d'inammissibilità, per difetto di rilevanza, della questione riguardante l'art. 1916 del codice civile.

Ha osservato in proposito che l'art. 1916 regola l'azione nei confronti del danneggiante e non anche quella nei confronti dell'assicuratore (prevista e disciplinata dalla 1. n. 990 del 1969), senza comunque stabilire limitazioni di responsabilità in pregiudizio del danneggiato, ne prevede un diritto di prelazione in favore degli enti assistenziali. Ne deriverebbe che l'art. 1916 non impedisce, in sede di giudizio di cognizione (quale e il giudizio a quo), la condanna del danneggiante per l'intero ammontare dei danni subiti dal danneggiato e dagli enti di assicurazione sociale. Pertanto il concorso tra i rispettivi crediti, nel caso in cui il patrimonio del danneggiante non possa soddisfarli integralmente, avverrà in sede esecutiva, con la conseguenza che solo in questa sede sarebbe rilevante la questione di legittimità relativa all'art. 1916 del codice civile.

In proposito va rilevato che il giudice a quo non ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1916 del codice civile in riferimento all'azione esperita contro il danneggiante, ma con riguardo all'azione promossa dall'Istituto nazionale della previdenza sociale contro l'assicuratore del danneggiante. Ciò sul presupposto che tale azione sia congiuntamente prevista e disciplinata dall'art. 1916 del codice civile e dall'art. 28 della legge 24 dicembre 1969, n. 990, ritenendosi quest'ultimo integrativo del disposto dell'art. 1916 nell'ipotesi di danni all'assistito da un ente previdenziale, derivati dalla circolazione di veicoli a motore e natanti.

Fatta questa precisazione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1916 del codice civile, sollevata dal giudice a quo, deve essere dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza, poichè tale norma non e applicabile all'azione proposta dall'I.N.P.S. contro l'assicuratore del danneggiante, in relazione alla quale la questione e stata sollevata.

Invero, l'art. 1916 del codice civile dispone che l'assicuratore, il quale abbia pagato l'indennità, é surrogato - fino alla concorrenza dell'ammontare di essa-nei diritti dell'assicurato verso il terzo danneggiante. Tale disposizione si applica <anche alle assicurazioni contro gl'infortuni sul lavoro e contro le disgrazie accidentali>, estendendosi cosi il <diritto di surrogazione> agli enti esercenti le assicurazioni sociali.

La legge 24 dicembre 1969, n. 990, nel disciplinare l'assicurazione obbligatoria della responsabilità derivante dai veicoli a motore e dai natanti, ha attribuito (art. 18) al danneggiato il diritto di agire direttamente contro l'assicuratore del danneggiante. In coerenza con tale previsione, ha stabilito (art. 28), nell'ipotesi che il danneggiato sia titolare di assicurazione sociale, che l'ente gestore di questa abbia diritto di ottenere direttamente dall'assicuratore del responsabile <il rimborso delle spese sostenute per le prestazioni erogate al danneggiato ai sensi delle leggi e dei regolamenti che disciplinano detta assicurazione, sempreché non sia già stato pagato il risarcimento al danneggiato>. Per evitare detta evenienza, gli ultimi due commi dell'art. 28 dispongono che, prima di provvedere alla liquidazione del danno, l'assicuratore del responsabile e tenuto a chiedere al danneggiato una dichiarazione attestante che egli non ha diritto ad alcuna prestazione da parte d'istituti che gestiscono assicurazioni sociali obbligatorie. Ove il danneggiante dichiari di avere diritto a tali prestazioni, l'assicuratore deve darne comunicazione agli enti erogatori e potrà procedere alla liquidazione del danno, <solo previo accantonamento di una somma idonea a coprire il credito dell'ente per le prestazioni erogate o da erogare>, a meno che quest'ultimo ometta di dichiarare, entro quarantacinque giorni da detta comunicazione, di <volersi surrogare nei diritti del danneggiato>.

Secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, il diritto di <surroga> dell'assicuratore, previsto dall'art. 1916 del codice civile, può essere esercitato esclusivamente verso i terzi responsabili del danno e non contro il loro assicuratore.

Viceversa, il diritto di <surroga>, regolato dall'art. 28 della legge n. 990 del 1969, attribuisce agli enti gestori di assicurazione sociale un'azione esercitabile nei confronti dell'assicuratore del responsabile civile. Le due norme regolano rapporti intersoggettivi diversi, contrassegnati da un elemento comune: la successione nel credito, che attribuisce la titolarità della pretesa nei confronti dei distinti soggetti obbligati.

Pertanto, dopo l'entrata in vigore della legge n. 990 del 1969, agli enti gestori di assicurazioni sociali, in caso di danni derivati dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, competono due distinte azioni: una, ex art. 1916 del codice civile, nei confronti del responsabile del danno - ma non del suo assicuratore - per il rimborso delle prestazioni erogate, nei limiti dell'ammontare del risarcimento dovuto al danneggiato; l'altra, ex art. 28 della legge n. 990 del 1969, nei confronti dell'assicuratore del responsabile - ma non nei confronti di quest'ultimo - per il rimborso di dette prestazioni, entro il doppio limite dell'ammontare del risarcimento dovuto al danneggiato e del massimale assicurato. Alla diversità delle azioni corrisponde, oltre allo specifico regime di legittimazione passiva, diversità di eccezioni opponibili, in relazione ai particolari elementi Precisato in tal modo il quadro normativo, risulta evidente l'irrilevanza della questione sollevata con l'ordinanza di rimessione, riguardo all'art. 1916 del codice civile, per quanto attiene all'azione proposta dall'I.N.P.S. nei confronti dell'assicuratore del responsabile civile: tale azione, infatti, é regolata unicamente dall'art. 28 della legge n. 990 del 1969.

Ne consegue che la questione relativa all'art. 1916 del codice civile deve essere dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza.

3. - Si può, quindi, passare all'esame della questione concernente i commi secondo, terzo e quarto dell'art. 28 della legge n. 990 del 1969, nella parte in cui non escludono che gli enti gestori di assicurazioni sociali possano esercitare l'azione <surrogatoria> con pregiudizio dell'assistito.

Il giudice a quo, infatti, ha esposto-così adeguatamente motivando sulla rilevanza - che il massimale assicurato e insufficiente a coprire i danni alla persona del danneggiato; cosicché, ove l'art. 28 non sia dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte impugnata, andrebbe accolta la domanda dell'I.N.P.S. e rigettata quella del danneggiato diretta ad ottenere dall'assicuratore il versamento della somma corrispondente all'intero massimale.

Tale questione é fondata, nei sensi di cui si dirà.

4. - L'art. 28 della legge n. 990 del 1969, nel legittimare gli enti esercenti le assicurazioni sociali ad agire per il rimborso delle spese sostenute per le prestazioni erogate al danneggiato in conseguenza di sinistri derivanti dalla circolazione degli autoveicoli a motore e dei natanti, ha apprestato - come si é visto-una serie di cautele per garantire tale rimborso.

Il meccanismo legislativo mira a porre l'ente previdenziale in condizione di essere tempestivamente avvertito della richiesta di risarcimento rivolta all'assicuratore dal proprio assistito, cosi da potersi surrogare nei diritti di questo, evitando il pregiudizio connesso a un tardivo esperimento della <surroga>. A tal fine é previsto, fra l'altro, l'accantonamento, da parte dell'assicuratore della responsabilità civile, <di una somma idonea a coprire il credito dell'ente per le prestazioni erogate o da erogare>, cosi anteponendosi la pretesa al rimborso dell'istituto per le assicurazioni sociali al diritto al risarcimento del danneggiato-assistito.

Il giudice a quo ha contestato la legittimità costituzionale di siffatto congegno normativo, deducendo che, in caso d'insufficienza del massimale assicurato a coprire i danni derivati dal sinistro, gli enti gestori di assicurazioni sociali, ripetendo con preferenza dall'assicuratore della responsabilità civile le somme erogate ai propri assistiti, nella sostanza si limiterebbero ad anticipare a costoro tali somme, che poi recupererebbero in loro pregiudizio. In contrasto con gli obblighi assistenziali su essi gravanti in base all'art. 38 della Costituzione, gli istituti fruirebbero di un trattamento ingiustificatamente privilegiato, come tale lesivo dell'art. 3 della Costituzione.

L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi per il Presidente del Consiglio dei ministri, ha sostenuto l'infondatezza della questione, deducendo che rientra nell’incensurabile discrezionalità del legislatore limitare il diritto del danneggiato sul massimale assicurato, per effetto della preferenza attribuita all'istituto gestore di assicurazioni sociali.

Né sarebbe violato l'art. 38 della Costituzione: le prestazioni assistenziali, dovute in base a questa norma, sono effettivamente erogate dagli enti a ciò preposti e nessun rilievo può avere, al riguardo, la circostanza della successiva ripetizione del loro costo dall'assicuratore della responsabilità civile.

L'I.N.P.S., a sua volta, ha sostenuto che la normativa impugnata e razionale e coerente con le finalità dell'istituto della <surroga> dell'assicuratore, già delineato in linea generale dall'art. 1916 del codice civile.

5. -Osserva la Corte che la discrezionalità legislativa, nel prevedere e disciplinare la <surroga> degli enti gestori di assicurazioni sociali, deve essere esercitata nel rispetto dei principi costituzionali e le finalità perseguite con l'attribuzione dell'azione di <surroga> non possono mai risolversi nel pregiudizio di valori costituzionalmente garantiti.

Il giudice a quo, nel prospettare la questione, ha posto in evidenza che la normativa conduce ad un assetto di interessi, potenzialmente conflittuale, tra il danneggiato (dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti) e gli enti gestori di assicurazioni sociali: il primo interessato ad ottenere dall'assicuratore della responsabilità civile l'integrale risarcimento dei danni subiti; i secondi tesi a conseguire l'integrale recupero, da parte dello stesso assicuratore, di quanto erogato in conseguenza del sinistro. In caso di insufficienza del massimale il conflitto tra tali interessi diventa attuale, ove il patrimonio del responsabile civile non sia sufficiente a garantire il risarcimento di tutti i danni cagionati.

Nella composizione dei contrapposti interessi il legislatore, con l'art. 28 della legge n. 990 del 1969, ha dato preferenza al soddisfacimento di quello degli enti assistenziali, in base ad una scelta legislativa preoccupata dell'incidenza dei costi gestionali degli enti stessi. Ne e derivata una soluzione normativa che, in caso di insufficienza del massimale, mira a garantire il soddisfacimento della rivalsa degli enti assistenziali, anche in pregiudizio del diritto del lavoratore danneggiato all'integrale ristoro dei danni subiti.

Tale norma si rivela razionale e in linea con l'art. 38 della Costituzione nella parte in cui garantisce all'ente gestore di assicurazioni sociali l'azione diretta nei confronti dell'assicuratore della responsabilità civile, apprestando un meccanismo idoneo ad evitare che l'assistito possa ottenere una maggiorazione del risarcimento del danno effettivo, in relazione a quanto dall'ente stesso già erogato.

A risultati diversi induce, invece, il giudizio di legittimità quando la pretesa dell'ente gestore di assicurazioni sociali impedisce, in tutto o in parte, il risarcimento dei danni alla persona dell'assistito, che non siano stati già altrimenti risarciti. In tal caso, la tutela dell'ente previdenziale viene ad operare in pregiudizio del soggetto assistito e si pone in contrasto con la stessa finalità che l'ente deve perseguire.

L'art. 38, secondo comma, della Costituzione e diretto ad assicurare al lavoratore il diritto alla predisposizione di mezzi adeguati alle sue esigenze di vita, in caso di infortunio, malattia e invalidità. L'esercizio della <surroga preferenziale> da parte dell'istituto di previdenza può ledere tale diritto, caducando il beneficio prestato al lavoratore con la percezione dell'indennità da parte dell'istituto stesso. Conseguenza, questa, inconciliabile - come ha esattamente rilevato il giudice a quo - con le finalità perseguite dal legislatore.

Nel nostro ordinamento la integrità personale é configurata come <fondamentale diritto dell'individuo>, con la prescrizione del dovere della Repubblica di tutelarlo (cfr. art. 32 della Costituzione) nonché col riconoscimento della sua <inviolabilità> ai sensi dell'art. 2 della Costituzione (cfr. sent. n. 132 del 1985). Nel caso di lesione, la particolare configurazione e garanzia di tale diritto impongono al legislatore di prevedere misure idonee ad assicurarne il più ampio ristoro.

Anche sotto quest'angolo visuale si colloca l'art. 38, secondo comma, della Costituzione, da tempo letto da questa Corte (cfr. sent. n. 128 del 1973) come disposizione speciale rispetto agli artt. 35 e 36, ispirata a criteri di solidarietà sociale e tesa ad assicurare ai lavoratori misure atte a garantire la soddisfazione delle loro esigenze di vita in caso di eventi che incidono sfavorevolmente sulla loro attività lavorativa.

Con riferimento concreto alla fattispecie, di cui e causa, opera con pienezza l'affermazione di questa Corte (sent. n. 160 del 1974), in base alla quale la disposizione del capoverso dell'art. 38 crea <veri e propri diritti di prestazione> e lo Stato <e vincolato ad operare con organi ed istituti predisposti o da esso integrati, nel settore della disciplina dei rapporti sociali assicurativi nel senso voluto dalla Costituzione>. Ciò necessariamente comporta anche l’eventuale rielaborazione delle norme relative all'attuale disciplina dell'assistenza sociale, in modo che essa sia concretamente garantita a tutte le categorie di lavoratori.

Il contenuto e le finalità, così individuati, dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, vengono svuotati dalla normativa impugnata, nella misura in cui questa consente che le somme erogate all'assistito dall'ente gestore delle assicurazioni sociali - in conseguenza di un incidente derivante dalla circolazione di veicoli a motore o natanti-possano essere recuperate dall'ente stesso con pregiudizio della loro devoluzione al ristoro dei danni alla persona subiti dal lavoratore.

La prestazione dell'ente previdenziale scade, in tal caso, in un adempimento meramente nominale e fittizio, sostanziandosi in un'anticipazione di somme, quando non si risolva addirittura nell'immobilizzazione dell'accantonamento imposto all'assicuratore della responsabilità civile, in attesa di erogazioni future ed eventuali.

Ne consegue che l'art. 28, commi secondo, terzo e quarto, della legge n. 990 del 1969, va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non esclude che gli enti gestori delle assicurazioni sociali possano esercitare l'azione surrogatoria con pregiudizio del diritto dell'assistito al risarcimento del danno alla persona che non sia stato altrimenti risarcito.

 

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

 

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, commi secondo, terzo e quarto, della legge 24 dicembre 1969 n. 990 (Assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), nella parte in cui non esclude che gli enti gestori delle assicurazioni sociali possano esercitare l'azione surrogatoria con pregiudizio del diritto dell'assistito al risarcimento dei danni alla persona non altrimenti risarciti;

2) dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1916, commi primo, terzo e quarto, del codice civile, sollevata in riferimento all'art. 38 della Costituzione con l'ordinanza indicata in epigrafe.

 

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18/05/89.

 

Francesco SAJA - Giovanni CONSO - Aldo CORASANITI - Giuseppe BORZELLINO - Francesco GRECO - Renato DELL'ANDRO - Gabriele PESCATORE - Ugo SPAGNOLI - Francesco Paolo CASAVOLA - Antonio BALDASSARRE - Vincenzo CAIANIELLO - Mauro FERRI - Luigi MENGONI - Enzo CHELI.

 

Depositata in cancelleria il 06/06/89.

 

Francesco SAJA, PRESIDENTE

Gabriele PESCATORE, REDATTORE