SENTENZA N.740
ANNO
1988
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA,
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione
Lombardia notificato l'8 maggio 1981, depositato in Cancelleria il 21 maggio
successivo ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1981, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento n. 20005/2367 in data 26
febbraio 1981 della Commissione di controllo sull'Amministrazione regionale,
con il quale e stata annullata la deliberazione della Giunta regionale n. 2720
del 9 dicembre 1980, avente ad oggetto: <Approvazione alla costituzione del
Consorzio intercomunale per il servizio di polizia municipale e amministrativa
tra i Comuni di Chiavenna, Prata Camportaccio,
Mese, Piuro, Villa di Chiavenna e S.Giacomo
Filippo>.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1988
il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
uditi l'avv. Umberto Pototschnig
per
Considerato in diritto
1.-
Sostiene
a) per aver affermato, al fine di ritenere illegittimo e di annullare
l'atto regionale, che le funzioni di secondo grado attribuite alla Regione
dall'art. 18 del d.P.R. 24
luglio 1977, n.
b) per aver fatto carico, sempre al fine suindicato, alla regione di aver
modificato lo Statuto del consorzio, pur non avendo incluso tale addebito nei
chiarimenti preventivamente chiesti alla stessa Giunta;
c) per aver ritenuto che
2.- Va premesso che, come risulta dallo statuto,
scopo del consorzio é quello di garantire <i servizi di polizia municipale,
stradale e amministrativa ai comuni partecipanti, fornendo altresì ai medesimi
adeguata consulenza e assistenza tecnica in materia di circolazione e di
traffico, nonché di viabilità e vigilanza in generale di interesse comunale,
tenuto conto anche delle numerose funzioni e dei maggiori compiti demandati ai
comuni ai sensi del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616>, e va premesso altresì che le motivazioni dell'atto impugnato
corrispondono sostanzialmente a quelle denunciate con l'impugnazione. Poiché la
ricorrente non contesta radicitus il potere di
controllo della Commissione, ma la validità delle ragioni poste a base
dell'annullamento sostenendo che l'adozione di esse
incida sulle competenze regionali in tema di polizia locale, e sufficiente
verificare la portata delle dette competenze regionali, e quindi il rapporto
fra polizia locale e polizia amministrativa nel sistema del richiamato d.P.R. n. 616 del 1977, rapporto del quale si discute fra
le parti.
3.- Gli artt. 17 e 18 del d.P.R.
n. 616 del 1977 prevedono il trasferimento alle regioni di funzioni statali, e
quindi di funzioni di secondo grado, in materia di polizia locale, vale a dire
aventi per oggetto le funzioni esercitate in primo grado mediante la
regolamentazione e l'organizzazione di attività di polizia da svolgere nel
territorio comunale (con esclusione di quelle riservate allo Stato: cfr. art. 4
stesso d.P.R.).
Il contenuto delle funzioni di primo grado comunali, cui si riferiscono
le funzioni di secondo grado così attribuite alla regione, non si esaurisce
nell'emanazione dei regolamenti, detti appunto di polizia locale urbana e rurale, previsti, secondo un'ottica
tradizionale, dagli artt. 109 e 110 del regolamento di esecuzione della legge
comunale e provinciale approvato con r.d. 12 febbraio 1911, n. 297, per l'esercizio
del commercio annonario, per l'uso dei beni pubblici o per l'uso pubblico di
beni privati e particolarmente delle strade all'interno degli abitati e nelle
campagne, per l'ordinato e corretto svolgimento di attività materiali dei
singoli o delle popolazioni suscettive di incidere negativamente sull'integrità
o sulla buona conservazione di beni pubblici o privati. Esso si estende
alla previsione di compiti, da espletare nell'ambito
del territorio comunale, di mera vigilanza, vale a dire di prevenzione diretta
(e di accertamento immediato) di comportamenti materiali dei privati (non solo
in violazione dei regolamenti suindicati, ma) comunque contrari a discipline
pubbliche (quanto meno) comunali, nonché la predisposizione di organi per lo
svolgimento dei compiti stessi.
A tale conclusione si perviene ove si consideri la lievitazione a livelli
superiori impressa alla polizia amministrativa dalla sua riconduzione alle
funzioni di amministrazione attiva (dei comuni, delle province, delle regioni),
ai sensi dell'art. 9 del d.P.R.
n. 616 del 1977.
Per effetto di tale ridefinizione - come e con fermato dal successivo
art. 19-il contenuto della polizia amministrativa deve rinvenirsi in quella
regolazione limitativa (ma anche orientativa) e in quella superiore vigilanza
che si esplicano sull'attività dei privati nelle
materie oggetto delle suddette funzioni mediante previsioni regolamentari (di
obblighi, facoltà, modi procedimentali, sanzioni amministrative) e mediante
provvedimenti dispositivi concreti (di licenza, autorizzazione, concessione,
revoca, decadenza, applicazione di sanzioni amministrative).
Ond'é che la polizia locale, essendo qualificata non dal riferimento a singole materie, ma dalla dimensione territoriale comunale di esercizio e dal contenuto di mera vigilanza nel senso sopraindicato, svolge un ruolo autonomo e come tale é suscettiva di correlarsi a qualsiasi funzione di polizia amministrativa, cioè di amministrazione attiva, in qualsiasi materia. ciò in ogni caso per quel che concerne la polizia locale e l'amministrazione attiva comunali.
Se é così, appare chiaro che nelle funzioni di secondo grado regionali,
relative alle funzioni comunali di organizzazione delle attività di polizia
locale, devono ritenersi comprese (vedi ora, l'art. 6
della legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale 7 marzo 1986, n.
65) quelle di approvazione della istituzione di consorzi intercomunali per il
servizio di mera vigilanza in ordine alla osservanza di discipline o di
provvedimenti comunali, anche, ovviamente, di quelli adottati nell'esercizio
delle funzioni previste dall'art. 19 del d.P.R. n.
616 del 1977.
E appare chiaro che tale competenza regionale di secondo grado-essendo,
al pari di quella comunale di primo grado non vincolata a singole materie-non é
esclusa né limitata da ciò, che non su tutte le materie previste dal detto art.
19
Avendo annullato la deliberazione regionale di approvazione della
costituzione del consorzio in argomento, per asserita invasione di materie non
regionali fra quelle comprese nell'art. 19 suindicato,
la impugnata deliberazione della commissione regionale di controllo si palesa a
sua volta invasiva delle competenze regionali di cui all'art. 18 stesso
decreto, come sopra individuate, e va pertanto annullata.
Rimangono assorbite le altre censure prospettate dalla Regione Lombardia.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara
che non spetta allo Stato il potere di controllo come esercitato con
deliberazione 26 febbraio 1981 della Commissione regionale di controllo sugli
atti regionali per
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20/06/88.
Francesco SAJA - Aldo CORASANITI
Depositata in cancelleria il 30/06/88.