SENTENZA N. 33

ANNO 1960

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

Dott. GAETANO AZZARITI, Presidente

Avv. GIUSEPPE CAPPI

Prof. TOMASO PERASSI

Prof. GASPARE AMBROSINI

Prof. ERNESTO BATTAGLINI

Dott. MARIO COSATTI

Prof. FRANCESCO PANTALEO GABRIELI

Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO

Prof. ANTONINO PAPALDO

Prof. NICOLA JAEGER

Prof. GIOVANNI CASSANDRO

Prof. BIAGIO PETROCELLI

Dott. ANTONIO MANCA

Prof. ALDO SANDULLI

Prof. GIUSEPPE BRANCA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, promosso con ordinanza emessa il 12 giugno 1959 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, su ricorso di Oliva Rosa contro il Ministero dell'interno, iscritta al n. 125 del Registro ordinanze 1959 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 307 del 19 dicembre 1959.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 aprile 1960 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Costantino Mortati, per Oliva Rosa, e il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro dell'interno.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio davanti al Consiglio di Stato su ricorso della dottoressa Rosa Oliva contro il Ministero dell'interno, fu sollevata questione di legittimità costituzionale della norma contenuta nell'art. 4 del R.D. 4 gennaio 1920, n. 39, nonché dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, sul quale quella norma si fonda. L'illegittimità di questi articoli sarebbe derivata dal contrasto in cui essi si trovano con l'art. 3, primo comma e l'art. 51, primo comma, della Costituzione, dato che la potestà che l'art. 51 conferisce al legislatore di determinare i requisiti per l'ammissione agli uffici pubblici non si riferirebbe al requisito del sesso. La violazione dell'art. 51 si sarebbe avuta anche nel caso in cui si potesse interpretare la norma contenuta in quest'articolo come quella che consente di considerare il sesso come ragione di differente capacità, stante che una limitazione siffatta non potrebbe essere contenuta in una norma priva di efficacia formale di legge come quella di un regolamento.

Il Consiglio di Stato ha precisato la questione di costituzionalità, limitandola alla norma dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, e più esattamente alla parte che esclude le donne dagli impieghi pubblici "che implicano... l'esercizio di diritti e di potestà politiche... secondo la specificazione che sarà fatta con apposito regolamento", ritenendo che non é certo risponda alla volontà della Costituzione "l'aver affidato al potere normativo del Governo, e per di più con ampia discrezionalità, la determinazione degli impieghi pubblici non accessibili ai cittadini di sesso femminile". Così specificata, il Consiglio di Stato ha ritenuto la questione non manifestamente infondata e tale che il giudizio non potesse essere definito indipendentemente dalla sua risoluzione e in conseguenza, con ordinanza emessa il 12 giugno 1959, ha sospeso il procedimento e trasmesso gli atti a questa Corte.

L'ordinanza notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento, é stata pubblicata per disposizione del Presidente della Corte sulla Gazzetta Ufficiale del 19 dicembre 1959, n. 307.

2. - Nel giudizio si é costituita la dottoressa Rosa Oliva, rappresentata e difesa dall'avv. Costantino Mortati, depositando le sue deduzioni l'8 gennaio 1960. La tesi della difesa della dottoressa Oliva é la seguente. La norma contenuta nell'art. 51, primo comma, della Costituzione, pone una "riserva assoluta" di legge. Lo si dovrebbe dedurre già dalla stessa dizione letterale - "secondo i requisiti stabiliti dalla legge" -, che non potrebbe avere alcun altro significato se non dell'attribuzione al legislatore del potere - dovere di disporre esso soltanto "in ordine ai requisiti stessi". Ma se ne avrebbe la riprova considerando la formulazione diversa dell'art. 97 della Costituzione che impone di provvedere all'organizzazione dei pubblici uffici "secondo disposizioni di legge", con che risulterebbe chiara la volontà del legislatore di differenziare la forma necessaria per la disciplina dei requisiti di ammissione ai pubblici uffici da quella richiesta per l'organizzazione degli uffici.

Da ciò discenderebbe il divieto per il legislatore di rimettere ad una qualsiasi fonte secondaria anche soltanto parte della disciplina della materia e l'illegittimità dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, che ha rinviato ad apposito regolamento, con una formula generica che non potrebbe valere neppure quale determinazione dei criteri direttivi richiesta per la "riserva relativa" di legge, la specificazione degli impieghi i quali implichino l'esercizio di diritti e potestà politiche.

Né potrebbe opporsi a questa conclusione che la Costituzione sopravvenuta non può determinare vizi formali di norme anteriori, dato che l'eccezione sollevata tende al rispetto non già di una norma di procedimento ma di una sostanziale quale é quella che vuole tutelare i diritti fondamentali del cittadino condizionandone ogni limite all'intervento diretto ed esclusivo del legislatore.

3. - Nel giudizio si é costituito il Ministro dell'interno ed é intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, entrambi rappresentanti e difesi dall'Avvocatura dello Stato, depositando le proprie deduzioni il 30 novembre 1959.

L'Avvocatura dello Stato, premesso che la sola questione di costituzionalità é quella dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176, "sotto il profilo delle concrete modalità di attuazione od esplicazione della riserva legislativa" dell'art. 51 della Costituzione, sostiene che la questione sarebbe palesemente infondata sotto un duplice profilo: preliminare e di merito.

In via preliminare, infatti, la proposta questione di legittimità sarebbe infondata perché al momento dell'emanazione della legge del 1919 non esisteva riserva di legge, posta poi dall'art. 51 della Costituzione. Non si potrebbe pertanto imputare alla legge la trasgressione di una norma che "all'epoca non esisteva". E quando anche la norma dell'art. 7, che conferisce una delega di poteri all'esecutivo, fosse da ritenere attualmente illegittima, "il regolamento emesso in base a tale delega sarebbe da considerare pur sempre valido".

Più specificamente, sostiene l'Avvocatura che la riserva di legge altro non sarebbe se non una norma di ripartizione di competenze tra i due poteri (legislativo ed esecutivo) ai quali nel nostro ordinamento é attribuita la produzione delle norme giuridiche, e, come tale, sarebbe efficace per il nuovo ordinamento introdotto dalla Costituzione, ma non potrebbe invalidare un atto posto legittimamente in base a una diversa ripartizione di competenza esistente al momento della produzione dell'atto stesso.

Comunque, la questione sarebbe infondata pure se si superasse questo profilo preliminare, dato che il precetto costituzionale dell'art. 51 sarebbe rispettato egualmente se il legislatore considerasse e regolasse il sesso come un requisito, rimettendo al potere esecutivo le modalità di applicazione. E questo sarebbe appunto il caso della norma impugnata che avrebbe posto in via generale categorie di impieghi inibiti alle donne, demandando al potere esecutivo soltanto la specificazione di codeste categorie, tanto più che questa specificazione sarebbe stata compiuta nel regolamento col rispetto dei limiti espressamente segnati dalla legge.

4. - In una memoria depositata il 24 marzo di questo anno la difesa della dottoressa Oliva, a illustrazione della sua tesi difensiva, sostiene che l'esistenza di una riserva assoluta o di legge si ricava in generale dal concorso di due elementi, quello della forma nel quale essa viene espressa e l'altro della materia alla quale essa si riferisce e che deve essere relativa ai valori fondamentali ai quali la Costituzione si ispira, e, più precisamente, ai diritti che essa proclama inviolabili. Orbene, nel caso in questione, che é quello della norma contenuta nell'art. 51 della Costituzione, con - corrono tutte e due questi elementi: quello formale - "requisiti stabiliti dalla legge" -, e quello sostanziale, che é dato dalla natura del diritto che il precetto costituzionale vuole regolato, il quale rientra tra quelli da considerare fondamentali "perché con - feriscono la caratteristica allo Stato democratico". Il riaffermato carattere di riserva di legge che sarebbe del caso presente potrebbe consentire al massimo l'intervento della fonte secondaria soltanto per la specificazione di dettagli, che implichi l'esercizio di una discrezionalità tecnica, non di una discrezionalità amministrativa, e rende di conseguenza illegittima la norma dell'art. 7 della legge 1919, n. 1176, che é ben lungi dal porre limiti concreti e insuperabili alla normazione affidata all'Amministazione.

Quanto poi alla tesi dell'Avvocatura, secondo la quale la riserva di legge non potrebbe essere fatta valere nei confronti delle norme emanate prima dell'entrata in vigore della Costituzione, la difesa della dottoressa Oliva obietta:

1) che tale riserva era già nella Costituzione albertina, proclamata solennemente nell'art. 24, anche se era consentito al legislatore di affidare al regolamento esecutivo di disporre anche praeter legem;

2) che la riserva di legge non si risolve sempre in una semplice norma di competenza, ma che assume valore di principio sostanziale e deve sempre seguire la sorte delle norme sostanziali, tutte le volte in cui, come nel caso, essa é imposta quale condizione per poter limitare validamente la sfera dei diritti fondamentali riconosciuti ai cittadini dalla Costituzione e dichiarati "inviolabili";