SENTENZA N. 33
ANNO 1960
Commenti alla decisione di
Barbara Pezzini, Uno
sguardo di genere sulla sentenza 33 del 1960, per g.c.
dell’Osservatorio costituzionale AIC
Silvana Sciarra, ‘Effetto
farfalla’ La sentenza n. 33 del 1960, per g.c.
dell’Osservatorio costituzionale AIC
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. GAETANO AZZARITI,
Presidente
Avv. GIUSEPPE CAPPI
Prof. TOMASO PERASSI
Prof. GASPARE AMBROSINI
Prof. ERNESTO BATTAGLINI
Dott. MARIO COSATTI
Prof. FRANCESCO PANTALEO GABRIELI
Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO
Prof. ANTONINO PAPALDO
Prof. NICOLA JAEGER
Prof. GIOVANNI CASSANDRO
Prof. BIAGIO PETROCELLI
Dott. ANTONIO MANCA
Prof. ALDO SANDULLI
Prof. GIUSEPPE BRANCA
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge 17 luglio 1919,
n. 1176, promosso con ordinanza emessa il 12 giugno 1959 dal Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale, Sezione IV, su ricorso di Oliva Rosa contro il
Ministero dell'interno, iscritta al n. 125 del Registro ordinanze 1959 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 307 del 19 dicembre
1959.
Vista la dichiarazione di intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri;
udita
nell'udienza pubblica del 6 aprile 1960 la relazione del Giudice Giovanni Cassandro;
uditi l'avv.
Costantino Mortati, per Oliva Rosa, e il sostituto avvocato generale dello
Stato Luciano Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e il
Ministro dell'interno.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio davanti al Consiglio
di Stato su ricorso della dottoressa Rosa Oliva contro il Ministero
dell'interno, fu sollevata questione di legittimità costituzionale della norma
contenuta nell'art. 4 del R.D. 4 gennaio 1920, n. 39, nonché dell'art. 7 della
legge 17 luglio 1919, n. 1176, sul quale quella norma si fonda. L'illegittimità
di questi articoli sarebbe derivata dal contrasto in cui essi si trovano con
l'art. 3, primo comma e l'art. 51, primo comma, della Costituzione, dato che la
potestà che l'art. 51 conferisce al legislatore di determinare i requisiti per
l'ammissione agli uffici pubblici non si riferirebbe al requisito del sesso. La
violazione dell'art. 51 si sarebbe avuta anche nel caso in cui si potesse
interpretare la norma contenuta in quest'articolo come quella che consente di
considerare il sesso come ragione di differente capacità, stante che una
limitazione siffatta non potrebbe essere contenuta in una norma priva di
efficacia formale di legge come quella di un regolamento.
Il Consiglio di Stato ha precisato la questione di
costituzionalità, limitandola alla norma dell'art. 7 della legge 17 luglio
1919, n. 1176, e più esattamente alla parte che esclude le donne dagli impieghi
pubblici "che implicano... l'esercizio di diritti e di potestà
politiche... secondo la specificazione che sarà fatta con apposito regolamento",
ritenendo che non é certo risponda alla volontà della
Costituzione "l'aver affidato al potere normativo del Governo, e per di
più con ampia discrezionalità, la determinazione degli impieghi pubblici non
accessibili ai cittadini di sesso femminile". Così specificata, il
Consiglio di Stato ha ritenuto la questione non manifestamente infondata e tale
che il giudizio non potesse essere definito indipendentemente dalla sua
risoluzione e in conseguenza, con ordinanza emessa il 12 giugno 1959, ha
sospeso il procedimento e trasmesso gli atti a questa Corte.
L'ordinanza notificata alle parti in causa, al
Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento, é stata pubblicata per
disposizione del Presidente della Corte sulla Gazzetta Ufficiale del 19
dicembre 1959, n. 307.
2. - Nel giudizio si é
costituita la dottoressa Rosa Oliva, rappresentata e difesa dall'avv.
Costantino Mortati, depositando le sue deduzioni l'8 gennaio 1960. La tesi
della difesa della dottoressa Oliva é la seguente. La
norma contenuta nell'art. 51, primo comma, della Costituzione, pone una
"riserva assoluta" di legge. Lo si dovrebbe dedurre già dalla stessa
dizione letterale - "secondo i requisiti stabiliti dalla legge" -,
che non potrebbe avere alcun altro significato se non dell'attribuzione al
legislatore del potere - dovere di disporre esso soltanto "in ordine ai
requisiti stessi". Ma se ne avrebbe la riprova considerando la
formulazione diversa dell'art. 97 della Costituzione che impone di provvedere
all'organizzazione dei pubblici uffici "secondo disposizioni di
legge", con che risulterebbe chiara la volontà del legislatore di
differenziare la forma necessaria per la disciplina dei requisiti di ammissione
ai pubblici uffici da quella richiesta per l'organizzazione degli uffici.
Da ciò discenderebbe il divieto per il legislatore
di rimettere ad una qualsiasi fonte secondaria anche soltanto parte della
disciplina della materia e l'illegittimità dell'art. 7 della legge 17 luglio
1919, n. 1176, che ha rinviato ad apposito regolamento, con una formula
generica che non potrebbe valere neppure quale determinazione dei criteri
direttivi richiesta per la "riserva relativa" di legge, la
specificazione degli impieghi i quali implichino l'esercizio di diritti e
potestà politiche.
Né potrebbe opporsi a questa conclusione che la
Costituzione sopravvenuta non può determinare vizi formali di norme anteriori,
dato che l'eccezione sollevata tende al rispetto non già di una norma di
procedimento ma di una sostanziale quale é quella che
vuole tutelare i diritti fondamentali del cittadino condizionandone ogni limite
all'intervento diretto ed esclusivo del legislatore.
3. - Nel giudizio si é
costituito il Ministro dell'interno ed é intervenuto
il Presidente del Consiglio dei Ministri, entrambi rappresentanti e difesi
dall'Avvocatura dello Stato, depositando le proprie deduzioni il 30 novembre
1959.
L'Avvocatura dello Stato, premesso che la sola
questione di costituzionalità é quella dell'art. 7
della legge 17 luglio 1919, n. 1176, "sotto il profilo delle concrete
modalità di attuazione od esplicazione della riserva legislativa"
dell'art. 51 della Costituzione, sostiene che la questione sarebbe palesemente
infondata sotto un duplice profilo: preliminare e di merito.
In via preliminare, infatti, la proposta questione
di legittimità sarebbe infondata perché al momento dell'emanazione della legge
del 1919 non esisteva riserva di legge, posta poi dall'art. 51 della
Costituzione. Non si potrebbe pertanto imputare alla legge la trasgressione di
una norma che "all'epoca non esisteva". E quando anche la norma
dell'art. 7, che conferisce una delega di poteri all'esecutivo, fosse da
ritenere attualmente illegittima, "il regolamento emesso in base a tale
delega sarebbe da considerare pur sempre valido".
Più specificamente, sostiene l'Avvocatura che la
riserva di legge altro non sarebbe se non una norma di ripartizione di
competenze tra i due poteri (legislativo ed esecutivo) ai quali nel nostro
ordinamento é attribuita la produzione delle norme
giuridiche, e, come tale, sarebbe efficace per il nuovo ordinamento introdotto
dalla Costituzione, ma non potrebbe invalidare un atto posto legittimamente in
base a una diversa ripartizione di competenza esistente al momento della
produzione dell'atto stesso.
Comunque, la questione sarebbe infondata pure se si
superasse questo profilo preliminare, dato che il precetto costituzionale
dell'art. 51 sarebbe rispettato egualmente se il legislatore considerasse e
regolasse il sesso come un requisito, rimettendo al potere esecutivo le
modalità di applicazione. E questo sarebbe appunto il caso della norma
impugnata che avrebbe posto in via generale categorie di impieghi inibiti alle
donne, demandando al potere esecutivo soltanto la specificazione di codeste
categorie, tanto più che questa specificazione sarebbe stata compiuta nel
regolamento col rispetto dei limiti espressamente segnati dalla legge.
4. - In una memoria depositata il 24 marzo di questo
anno la difesa della dottoressa Oliva, a illustrazione della sua tesi
difensiva, sostiene che l'esistenza di una riserva assoluta o di legge si
ricava in generale dal concorso di due elementi, quello della forma nel quale
essa viene espressa e l'altro della materia alla quale essa si riferisce e che
deve essere relativa ai valori fondamentali ai quali la Costituzione si ispira,
e, più precisamente, ai diritti che essa proclama inviolabili. Orbene, nel caso
in questione, che é quello della norma contenuta
nell'art. 51 della Costituzione, con - corrono tutte e due questi elementi:
quello formale - "requisiti stabiliti dalla legge" -, e quello
sostanziale, che é dato dalla natura del diritto che
il precetto costituzionale vuole regolato, il quale rientra tra quelli da
considerare fondamentali "perché con - feriscono la caratteristica allo
Stato democratico". Il riaffermato carattere di riserva di legge che
sarebbe del caso presente potrebbe consentire al massimo l'intervento della
fonte secondaria soltanto per la specificazione di dettagli, che implichi l'esercizio
di una discrezionalità tecnica, non di una discrezionalità amministrativa, e
rende di conseguenza illegittima la norma dell'art. 7 della legge 1919, n.
1176, che é ben lungi dal porre limiti concreti e
insuperabili alla normazione affidata all'Amministazione.
Quanto poi alla tesi dell'Avvocatura, secondo la
quale la riserva di legge non potrebbe essere fatta valere nei confronti delle
norme emanate prima dell'entrata in vigore della Costituzione, la difesa della
dottoressa Oliva obietta:
1) che tale riserva era già nella Costituzione
albertina, proclamata solennemente nell'art. 24, anche se era consentito al
legislatore di affidare al regolamento esecutivo di disporre anche praeter legem;
2) che la riserva di legge non si risolve sempre in
una semplice norma di competenza, ma che assume valore di principio sostanziale
e deve sempre seguire la sorte delle norme sostanziali, tutte le volte in cui,
come nel caso, essa é imposta quale condizione per
poter limitare validamente la sfera dei diritti fondamentali riconosciuti ai
cittadini dalla Costituzione e dichiarati "inviolabili";
3) che ad ogni modo la Corte in due sentenze (n. 4 e n. 47 del 1957)
avrebbe già ammesso il principio dell'efficacia della riserva di legge nei
confronti di norme emanate anteriormente alla Costituzione.
5. - In una memoria depositata anch'essa il 24 marzo
di quest'anno l'Avvocatura dello Stato riprende e svolge le sue tesi e quella,
preliminare, della non applicabilità del precetto dell'art. 51 alle norme
anteriori alla Costituzione e l'altra, di merito, della costituzionalità della
norma impugnata, si tratti di riserva di legge, assoluta o relativa.
In particolare l'Avvocatura sostiene che anche
quando la norma dell'art. 51 avesse efficacia sulle norme anteriori alla
Costituzione non ne conseguirebbe la caducazione del regolamento, per il motivo
che nell'ordinamento precedente, nel caso di abrogazione della norma di
autorizzazione, veniva a cessare la potestà che la norma stessa riconosceva al
potere esecutivo, non già il regolamento emanato sul fondamento di questa
medesima potestà. La caducazione del regolamento discenderebbe dalla
illegittimità costituzionale della norma che l'ha previsto, soltanto nel caso
di illegittimità costituzionale sostanziale conseguente all'entrata in vigore
della Costituzione. Ma non sarebbe il caso dell'art. 7 della legge 1919, dato che
la Costituzione, come del resto avrebbe già affermato questa Corte, con la sentenza n. 56 del 1958,
non avrebbe inibito al legislatore di stabilire con riferimento al sesso
esclusioni da impieghi e funzioni pubbliche. Dal che l'Avvocatura trae la
conseguenza che la questione di legittimità dell'art. 7 si verrebbe
sostanzialmente a ridurre alla questione di legittimità del regolamento del
1920 e come tale sarebbe manifestamente inammissibile. Infine, e, come
asserisce, "per compiutezza di difesa", l'Avvocatura dello Stato
sostiene che l'esclusione delle donne dalla carriera dell'Amministrazione
dell'interno sarebbe pienamente giustificata sia alla stregua delle categorie
fissate nell'art. 7 della legge del 1919, sia in base ad una valutazione delle
differenti attitudini delle persone dei due sessi quale potrebbe essere
compiuta dal legislatore anche oggi in base ai principi fissati nella sentenza
n. 56 di questa Corte.
6. - Nell'udienza del 6 aprile 1960 le parti hanno
confermato le loro tesi e insistito nelle conclusioni già prese.
Considerato in diritto
1. - Nell'ordinanza la questione di costituzionalità
sembra prospettata principalmente, se non esclusivamente, sotto un profilo
particolare: quello, cioè, secondo il quale la norma contenuta nell'art. 7
della legge 17 luglio 1919, n. 1176, si porrebbe in contrasto col precetto del
primo comma dell'art. 51 della Costituzione, per il fatto che attribuisce al
regolamento la potestà di specificare gli impieghi pubblici che implicano
l'esercizio di diritti e di potestà politiche, l'ammissione ai quali é preclusa alle donne. E anche le parti hanno trattato
prevalentemente questo punto e negli scritti difensivi e nella discussione
orale.
Senonché la Corte non può non osservare che la norma
impugnata dispone in primo luogo l'esclusione delle donne da tutti i pubblici
uffici che comportano l'esercizio di diritti e potestà politiche, riservando
alla legge di determinare i casi eccezionali di ammissione delle donne a taluno
di essi, e, viceversa, al regolamento di specificare quali siano quelli
ricompresi nella categoria generale: una riserva che inerisce strettamente al
precetto principale posto dalla norma e che ha senso appunto in ragione di questo
legame. La Corte deve pertanto portare il suo esame sulla norma tutt'intera,
così, del resto, come l'ordinanza stessa l'ha enucleata dall'art. 7, non già
soltanto su una sua parte. Ora, non può essere dubbio che una norma che
consiste nello escludere le donne in via generale da una vasta categoria di
impieghi pubblici, debba essere dichiarata incostituzionale per l'irrimediabile
contrasto in cui si pone con l'art. 51, il quale proclama l'accesso agli uffici
pubblici e alle cariche elettive degli appartenenti all'uno e all'altro sesso
in condizioni di eguaglianza. Questo principio é
stato già interpretato dalla Corte nel senso che la diversità di sesso, in sé e
per sé considerata, non può essere mai ragione di discriminazione legislativa,
non può comportare, cioè, un trattamento diverso degli appartenenti all'uno o
all'altro sesso davanti alla legge. Una norma che questo facesse violerebbe un
principio fondamentale della Costituzione, quello posto dall'art. 3, del quale
la norma dell'art. 51 é non soltanto una
specificazione, ma anche una conferma.
2. - Senonché, l'Avvocatura dello Stato ritiene che
la Corte abbia dato dell'art. 51 un'interpretazione che consentirebbe al
legislatore di stabilire esclusioni o ammissioni a pubblici uffici, muovendo
dall'appartenenza all'uno o all'altro sesso di coloro che aspirano ad
accedervi. Ma non é questa, così genericamente
definita, la portata della sentenza n. 56 del 26
settembre 1958. L'art. 51 o, più esattamente, l'inciso "secondo i
requisiti stabiliti dalla legge" non sta punto a significare che il
legislatore ordinario possa, senza limiti alla sua discrezionalità, dettare
norme attinenti al requisito del sesso, ma vuol dire soltanto che il legislatore
può assumere, in casi determinati e senza infrangere il principio fondamentale
dell'eguaglianza, l'appartenenza all'uno o all'altro sesso come requisito attitudinario, come condizione, cioè, che faccia presumere,
senza bisogno di ulteriori prove, l'idoneità degli appartenenti a un sesso a
ricoprire questo o quell'ufficio pubblico: un'idoneità che manca agli
appartenenti all'altro sesso o é in possesso di
costoro in misura minore, tale da far ritenere che, in conseguenza di codesta
mancanza, l'efficace e regolare svolgimento dell'attività pubblica ne debba
soffrire. Ora che questo non sia il caso della norma impugnata é di tutta evidenza. In essa, infatti, il sesso femminile é assunto come tale a fondamento di incapacità o di minore
capacità, non già a requisito di idoneità attitudinale, per una categoria
amplissima di pubblici uffici (e, ch'é più, di
incerta definizione e, in conseguenza, di vaghi confini), in via di regola, non
già in via di eccezione e con riferimento concreto a particolari situazioni,
ponendosi, anzi, in via d'eccezione e con rinvio alla legge, il caso di
ammissione delle donne a taluno degli uffici ricompresi nella categoria
generale di esclusione. La sua illegittimità costituzionale é
pertanto evidente al lume della giurisprudenza di questa Corte.
Con che, peraltro, si é
anche detto come il legislatore possa intervenire a regolare l'ammissione ai
pubblici impieghi in ragione dell'appartenenza all'uno o all'altro sesso, per
dare all'intera materia la necessaria disciplina richiesta dal sopravvenuto
precetto costituzionale.
3. - Stando così le cose, la questione intorno alla
quale si sono affaticate le parti, perde ogni rilievo nel presente giudizio.
Poco importa, infatti, ricercare la legittimità di una disposizione che
attribuisce al potere regolamentare la potestà di elencare gli uffici che
"implichino l'esercizio di diritti e di potestà politiche" e che
pertanto respingono da sé le donne, quando é in primo
luogo illegittima la norma, della quale quella disposizione é
parte inscindibile, che esclude le donne da quella categoria di uffici pubblici
e in ragione di siffatta esclusione. E poco importa, in conseguenza, esaminare
il quesito proposto dalla difesa della dottoressa Oliva se e come una norma di
procedimento o una norma attributiva di competenze possa assumere il valore e
l'efficacia di una norma sostanziale e, in quanto tale, spiegare i suoi effetti
anche in confronto di norme anteriori all'entrata in vigore della Costituzione.
Né, infine, la Corte può pronunciarsi sull'altro quesito - proposto
dall'Avvocatura dello Stato -, che é della validità
di un regolamento emanato in base a una norma promulgata prima dell'entrata in
vigore della Costituzione e poi dichiarata illegittima, quesito che é di competenza del giudice amministrativo.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale della norma contenuta nell'art. 7 della
legge 17 luglio 1919, n. 1176, che esclude le donne da tutti gli uffici
pubblici che implicano l'esercizio di diritti e di potestà politiche, in
riferimento all'art. 51, primo comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 maggio 1960.
Gaetano AZZARITI -
Giuseppe CAPPI - Tomaso PERASSI - Gaspare AMBROSINI -
Ernesto BATTAGLINI - Mario COSATTI - Francesco PANTALEO GABRIELI
- Giuseppe CASTELLI AVOLIO - Antonino PAPALDO - Nicola JAEGER -
Giovanni CASSANDRO - Biagio PETROCELLI - Antonio
MANCA - Aldo SANDULLI - Giuseppe BRANCA.
Depositata in Cancelleria il 18 maggio 1960.