Corte di Giustizia delle Comunità europee (Grande
Sezione), 1 aprile 2008
C-212/06, Governo della Comunità francese e Governo vallone
– Governo fiammingo
Nel procedimento C‑212/06,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai
sensi dell’art. 234 CE, dalla Cour d’arbitrage, divenuta Cour constitutionnelle (Belgio), con decisione 19 aprile 2006,
pervenuta in cancelleria il 10 maggio 2006, nella causa
Governo della Comunità
francese,
Governo vallone
contro
Governo fiammingo,
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai
sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas,
K. Lenaerts, A. Tizzano
(relatore), G. Arestis, presidenti di sezione,
dai sigg. A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský e
J. Kluĉka, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. M.‑A. Gaudissart,
capo unità
vista
la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 27
marzo 2007,
considerate le osservazioni presentate:
– per
il governo della Comunità francese, dai sigg. J. Sambon
e P. Reyniers, avocats;
– per
il governo vallone, dai sigg. M. Uyttendaele,
J.‑M. Bricmont e
J. Sautois, avocats;
– per
il governo fiammingo, dai sigg. B. Staelens e
H. Gilliams, advocaten;
– per
il governo dei Paesi Bassi, dalla sig.ra H.G. Sevenster e dal sig. P. van Ginneken, in qualità di agenti;
– per
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 28
giugno 2007,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda
l’interpretazione degli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE, nonché
del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo
all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai
lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della
Comunità, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) del
Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118/97 (GU 1997, L 28,
pag. 1), come modificato dal regolamento del Consiglio (CE) 8 febbraio
1999, n. 307 (GU L 38, pag. 1) (in prosieguo: il
«regolamento n. 1408/71»).
2 Tale
domanda è stata presentata
nell’ambito di una controversia tra diverse entità federate del Regno del
Belgio. Tale controversia oppone, da un canto, il governo della Comunità
francese e il governo vallone e, dall’altro, il governo fiammingo, riguardo
alle condizioni di iscrizione al regime di assicurazione contro la mancanza di
autonomia istituito dalla Comunità fiamminga a favore delle persone con una ridotta
autonomia in ragione di un’incapacità grave e prolungata.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
3 La sfera di applicazione ratione
personae del regolamento n. 1408/71 è definita
dal suo art. 2, n. 1, che prevede quanto segue:
«Il presente regolamento si applica ai lavoratori
subordinati o autonomi e agli studenti, che sono o sono stati soggetti alla
legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati
membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati
membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti».
4 La sfera d’applicazione ratione
materiae di detto regolamento è definita dal suo
art. 4 nei seguenti termini:
«1. Il
presente regolamento si applica a tutte le legislazione relative ai settori di
sicurezza sociale riguardanti:
a) le
prestazioni di malattia e di maternità;
(…)
2. Il
presente regolamento si applica ai regimi di sicurezza sociale generali e
speciali, contributivi e non contributivi, nonché ai regimi relativi agli
obblighi del datore di lavoro o dell’armatore concernenti le prestazioni di cui
al paragrafo 1.
(…)
2 ter. Il
presente regolamento non è applicabile alle disposizioni della legislazione di uno Stato membro relative alle prestazioni speciali a
carattere non contributivo, menzionate nell’allegato II, sezione III, la cui
applicazione è limitata ad una parte del suo territorio.
(…)».
5 L’art. 3 del regolamento n. 1408/71,
rubricato «Parità di trattamento», così recita:
«1. Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati
membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento,
sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di
ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte
salve le disposizioni particolari del presente regolamento».
6 Infine, l’art. 13 di detto regolamento, che
determina la normativa applicabile ai lavoratori migranti in materia di
sicurezza sociale, è del seguente tenore:
«1. Le persone per cui è applicabile il presente
regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti
salvi gli articoli 14 quater e 14 septies.
Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con
riserva degli artt. 14-17
a) la
persona che esercita un’attività subordinata nel territorio di uno Stato membro
è soggetta alla legislazione di tale Stato membro anche se risiede nel
territorio di un altro Stato membro o se l’impresa o il datore di lavoro da cui
dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro
Stato membro;
b) la
persona che esercita un’attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è
soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un
altro Stato membro;
(…)».
Normativa nazionale
7 Con decreto del Parlamento fiammingo 30 marzo 1999
relativo all’organizzazione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia
(Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, Moniteur
belge del 28 maggio 1999, pag. 19149; in
prosieguo: il «decreto 30 marzo 1999»),
8 Il decreto 30 marzo 1999 è stato più volte
modificato, in particolare ai fini di tener conto delle obiezioni sollevate
dalla Commissione delle Comunità europee sfociate nell’avvio, nel 2002, di una
procedura per infrazione.
9 Il criterio della residenza veniva pertanto
modificato con il decreto del Parlamento fiammingo 30 aprile 2004, che modifica
il decreto 30 marzo 1999 sull’istituzione dell’assicurazione contro la mancanza
di autonomia (Decreet van
de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet
van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, Moniteur Belge del
9 giugno 2004, pag. 43593; in prosieguo: il «decreto 30 aprile 2004»).
Tale decreto, avente effetti retroattivi al 1° ottobre
10 L’art. 4 del decreto 30 marzo 1999, come
modificato dal decreto 30 aprile 2004, definisce le categorie di persone assoggettate
all’iscrizione, obbligatoria o facoltativa, al regime dell’assicurazione contro
la mancanza di autonomia come segue:
Ǥ1 Chiunque
risieda nella regione di lingua olandese deve iscriversi a una cassa di
assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il presente
decreto.
(…)
§2 Chiunque risieda nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale può affiliarsi volontariamente a una
cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il
presente decreto.
§2 bis Sono esclusi dalla sfera di applicazione
del presente decreto i soggetti menzionati ai §§ 1
e 2 coperti, in forza della normativa ad essi applicabile, dal regime di
previdenza sociale di un altro Stato membro dell’Unione europea o di un altro
Stato che fa parte dello Spazio economico europeo in base alle norme di
attribuzione del regolamento (…) n. 1408/71.
§2 ter Chiunque non risieda in Belgio e sia coperto, in
forza della normativa applicabile e a causa del suo impiego nella regione di
lingua olandese, dal regime di previdenza sociale belga in base alle norme di
attribuzione del regolamento (…) n. 1408/71, deve essere affiliato ad una
cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il
presente decreto. Si applicano per analogia le disposizioni del presente
decreto relative ai soggetti di cui al § 1.
Chiunque non risieda in Belgio e sia coperto, in
forza della normativa applicabile ed in ragione del suo impiego nella regione
bilingue di Bruxelles‑Capitale, dal regime di
previdenza sociale belga in base alle norme di attribuzione del regolamento (…)
n. 1408/71, può affiliarsi volontariamente ad una cassa di assicurazione
contro la mancanza di autonomia approvata con il presente decreto. Si applicano
per analogia le disposizioni del presente decreto relative ai soggetti di cui
al § 2».
11 L’art. 5 del decreto 30 marzo 1999, come
modificato, da ultimo, dal decreto del Parlamento fiammingo 25 novembre 2005,
che modifica il decreto del 30 marzo 1999 sull’istituzione dell’assicurazione
contro la mancanza di autonomia (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het
decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, Moniteur
belge del 12 gennaio 2006, pag. 2153),
anch’esso munito di effetti retroattivi al 1° ottobre 2001, fissa le condizioni
di accollo da parte del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia
come segue:
«Per
ottenere da una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia
l’accollo delle spese per le prestazioni di aiuto e di servizi non aventi
carattere medico, l’affiliato deve soddisfare i seguenti requisiti:
(…)
3° all’epoca
dell’accollo, risiedere legittimamente in uno Stato membro dell’Unione europea
o in uno Stato appartenente allo Spazio economico europeo;
(…)
5º aver
risieduto ininterrottamente, per almeno cinque anni prima della domanda di
accollo, nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale ovvero essere stato coperto, senza
soluzione di continuità, da un regime di previdenza sociale negli Stati membri
dell’Unione europea o negli Stati appartenenti allo Spazio economico europeo;
(…).
Causa principale e questioni pregiudiziali
12 La presente controversia prende le mosse dal terzo
ricorso di annullamento proposto dai governi ricorrenti nella causa principale
avverso il decreto 30 marzo 1999, ove i primi due sono stati, rispettivamente,
parzialmente ed integralmente respinti dalla Cour d’arbitrage. Nell’ambito di tali precedenti cause,
13 Dalla decisione di rinvio risulta che la
controversia principale verte, più precisamente, sull’art. 4 del decreto
30 marzo 1999, nella versione che risulta dal decreto 30 aprile 2004 (in
prosieguo: il «decreto 30 marzo 1999 come modificato»). Nel loro ricorso,
introdotto il 10 dicembre 2004 dinanzi al giudice del rinvio, i governi
ricorrenti hanno dedotto, in particolare, la violazione del regolamento
n. 1408/71 e di diverse disposizioni del Trattato CE, facendo valere
che l’esclusione da detto regime delle persone che, pur lavorando nella regione
di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale,
risiedono nel territorio nazionale, ma al di fuori del territorio di queste due
regioni, costituirebbe una misura restrittiva che ostacola la libera
circolazione delle persone.
14 Ciò premesso,
«1) Se
un sistema di assicurazione contro la mancanza di autonomia,
a)
istituito da una Comunità autonoma
di uno Stato federale membro della Comunità europea,
b)
applicabile alle persone residenti
nella parte del territorio del suddetto Stato federale per la quale la citata
Comunità autonoma è competente,
c)
che dà diritto all’accollo, da parte
di questo sistema, sotto forma di un intervento forfettario, delle spese
sostenute per la prestazione di aiuto e di servizi non aventi carattere medico
alle persone, iscritte a questo sistema, che soffrano di una grave e prolungata
riduzione della propria autonomia,
d)
finanziato, da una parte, grazie ai
contributi annui degli iscritti e, dall’altra, grazie ad una dotazione che
grava sul bilancio spese della Comunità autonoma interessata,
costituisca un regime che rientra nel campo di applicazione ratione
materiae del regolamento (…) 14 giugno 1971,
n. 1408 (…) quale definito all’art. 4 di tale regolamento.
2) In
caso di soluzione affermativa della prima questione pregiudiziale: se il
suddetto regolamento, e in particolare i suoi articoli 2, 3 e 13 e, ove
applicabili, i suoi articoli 18, 19, 20, 25 e 28, debba essere
interpretato nel senso che le summenzionate disposizioni impediscono che una
Comunità autonoma di uno Stato federale membro della Comunità europea adotti,
nell’esercizio delle proprie competenze, disposizioni che limitano la
possibilità di beneficiare dell’assicurazione e il godimento di un regime di
previdenza sociale ai sensi del predetto regolamento alle persone che risiedono
nel territorio per il quale tale Comunità autonoma è competente e, per quanto
riguarda i cittadini dell’Unione europea, alle persone che lavorano nel
suddetto territorio e che risiedono in un altro Stato membro, con esclusione di
coloro che, indipendentemente dalla loro nazionalità, risiedono in una parte
del territorio dello Stato federale per la quale un’altra Comunità autonoma è
competente.
3) Se
gli articoli 18, 39 e 43 del Trattato CE debbano essere interpretati
nel senso che impediscono ad una Comunità autonoma di uno Stato federale membro
della Comunità europea di adottare, nell’esercizio delle proprie competenze,
disposizioni che limitano la possibilità di beneficiare dell’assicurazione e il
godimento di un regime di previdenza sociale ai sensi del predetto regolamento
alle persone che risiedono nel territorio per il quale tale Comunità autonoma è
competente e, per quanto riguarda i cittadini dell’Unione europea, alle persone
che lavorano nel detto territorio e che risiedono in un altro Stato membro, con
esclusione di coloro che, indipendentemente dalla loro nazionalità, risiedono
in una parte del territorio dello Stato federale per la quale un’altra Comunità
autonoma è competente.
4) Se
gli articoli 18, 39 e 43 del Trattato CE debbano essere interpretati
nel senso che impediscono di limitare il campo di applicazione del predetto
sistema alle persone che risiedono negli enti federati di uno Stato federale
membro della Comunità europea che sono presi in considerazione da tale
sistema».
Sulle questioni
pregiudiziali
Sulla prima questione
15 Con la prima questione il giudice del rinvio chiede,
in sostanza, se prestazioni corrisposte nell’ambito di un regime come quello di
assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituito con il decreto 30
marzo 1999, rientrino nella sfera di applicazione ratione
materiae del regolamento n. 1408/71.
16 Al fine di risolvere tale questione, occorre
ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la distinzione fra le
prestazioni escluse dal campo di applicazione del regolamento n. 1408/71 e
quelle che vi rientrano è basata essenzialmente sugli elementi costitutivi
della prestazione, in particolare le sue finalità e i presupposti per la sua
attribuzione e non sul fatto che essa sia o no qualificata come previdenziale
da una normativa nazionale (v., in particolare, sentenze 27 marzo 1985, causa
249/83, Hoeckx, Racc. pag. 973, punto 11; 10
marzo 1993, causa C‑111/91, Commissione/Lussemburgo,
Racc. pag. I‑817, punto 28, e 18 gennaio 2007, causa C‑332/05,
Celozzi, Racc. pag. I‑563, punto 16).
17 Al riguardo,
18 Nella causa principale, come emerge dall’insieme delle
osservazioni presentate alla Corte, è pacifico che un regime come quello di
assicurazione contro la mancanza di autonomia istituito dal decreto 30 marzo
1999 soddisfa tali requisiti.
19 Da un canto, infatti, risulta dalle disposizioni di
tale decreto che un siffatto regime attribuisce il diritto, secondo criteri
obiettivi e in base ad una situazione legalmente definita, all’accollo, da
parte di una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia, delle
spese sostenute per prestazioni di aiuto e di servizi non aventi carattere
medico alle persone che soffrano di una riduzione della propria autonomia a
causa di una grave e prolungata incapacità.
20 D’altro canto,
21 Peraltro, come rilevato dal governo vallone,
l’assicurazione contro la mancanza di autonomia non può essere esclusa dalla
sfera di applicazione del regolamento n. 1408/71 sulla base
dell’art. 4, n. 2 ter, del regolamento
medesimo, che prevede taluni tipi di prestazioni a carattere non contributivo,
in quanto esse sono disciplinate da disposizioni nazionali applicabili solo ad
una parte del territorio di uno Stato membro.
22 Infatti, in contrasto con le esigenze poste dalla
deroga prevista da detto art. 4, n. 2 ter,
il regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa
principale presenta un carattere contributivo, atteso che è finanziato,
quantomeno in parte, da contributi versati dagli assicurati, e non è menzionato
dall’allegato II, sezione III, del regolamento n. 1408/71.
23 Di conseguenza, la prima questione deve essere
risolta nel senso che prestazioni corrisposte nell’ambito di un regime come
quello di assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituito con il
decreto 30 marzo 1999, come modificato, rientrano nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento
n. 1408/71.
Sulla seconda e la terza questione
24 Con tali due questioni, che occorre esaminare
congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli
artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE o il regolamento n. 1408/71
debbano essere interpretati nel senso che ostano alla normativa di un ente
federato di uno Stato membro che limiti l’iscrizione ad un regime come quello
dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa
principale e il beneficio delle prestazioni dallo stesso previste alle persone
che risiedono nel territorio ricompreso nella competenza di tale ente, nonché a
quelle che esercitino un’attività professionale su tale territorio e risiedano
in un altro Stato membro, con conseguente esclusione di coloro che siano, del
pari, professionalmente attivi in tale ente, ma risiedano nel territorio di un
altro ente federato del medesimo Stato.
Sulla ricevibilità
25 Il governo fiammingo fa valere, in via principale,
che tali questioni non sono né utili né necessarie ai fini della soluzione
della causa principale, sicché dovrebbero essere dichiarate irricevibili.
26 Dinanzi al giudice del rinvio, infatti, i governi
ricorrenti si sarebbero opposti all’attuazione di detto regime di assicurazione
contro la mancanza di autonomia, contestando la competenza della Comunità
fiamminga in materia, mentre l’interpretazione del diritto comunitario che essi
preconizzano nell’ambito della seconda e della terza questione condurrebbe al
risultato opposto, vale a dire l’estensione delle prestazioni
dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia di cui è causa alle persone
che risiedono nella regione di lingua francese.
27 Inoltre, secondo il governo fiammingo, la stessa Cour d’arbitrage avrebbe risolto
tali questioni nella decisione di rinvio, sostenendo che il regime di
assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale
non lede le competenze esclusive dell’autorità federale in materia di unione
economica nell’ambito del Belgio, in considerazione dell’importo e degli
effetti limitati delle prestazioni de quibus. Orbene,
per le medesime ragioni, detto regime non potrebbe limitare la libera
circolazione delle persone ai sensi del Trattato.
28 In proposito occorre ricordare che, secondo costante
giurisprudenza, nel contesto della cooperazione tra
29 Ne consegue che la presunzione di pertinenza
inerente alle questioni proposte in via pregiudiziale dai giudici nazionali può
essere esclusa solo in casi eccezionali, qualora risulti manifestamente che la
sollecitata interpretazione delle disposizioni del diritto comunitario
considerate in tali questioni non abbia alcun rapporto con la realtà o con
l’oggetto della causa principale (v., segnatamente, sentenze 15 dicembre 1995,
causa C‑415/93, Bosman, Racc. pag. I‑4921,
punto 61, e 7 settembre 1999, causa C‑355/97, Beck e Bergdorf,
Racc. pag. I‑4977, punto 22).
30 Tuttavia, ciò non ricorre nella causa principale. È
sufficiente rilevare, infatti, che dalla decisione di rinvio emerge chiaramente
che la soluzione alla seconda ed alla terza questione
sollevate dalla Cour d’arbitrage
è utile a tale giudice al fine di determinare se il requisito della residenza,
cui è assoggettata l’ammissione al beneficio del regime di assicurazione contro
la mancanza di autonomia, violi, come sostenuto dai governi ricorrenti
nell’ambito del ricorso principale, talune disposizioni di diritto comunitario
in materia di libera circolazione delle persone.
31 La seconda e la terza questione pregiudiziale devono
essere pertanto dichiarate ricevibili.
Sul merito
32 In limine, occorre rilevare che il governo fiammingo
sostiene che tali questioni riguardano solo una situazione meramente interna,
priva di qualsiasi nesso con il diritto comunitario, vale a dire quella che
risulta dalla mancata applicazione del decreto 30 marzo 1999, come modificato,
a persone che risiedono in Belgio e, al contempo, ivi esercitano un’attività
professionale.
33 Al riguardo, occorre ricordare che, secondo costante
giurisprudenza, le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle
persone e gli atti adottati in esecuzione di queste ultime non possono essere
applicati ad attività le quali non presentino nessun elemento di collegamento
con una qualsivoglia situazione prevista dal diritto comunitario ed i cui
elementi rilevanti rimangano confinati, nel loro insieme, all’interno di un
unico Stato membro (v., segnatamente, riguardo, rispettivamente, alla libertà
di stabilimento ed alla libera circolazione dei lavoratori, sentenze 8 dicembre
1987, causa 20/87, Gauchard,
Racc. pag. 4879, punti 12 e 13, nonché 26 gennaio 1999, causa C‑18/95,
Terhoeve, Racc. pag. I‑345, punto 26
e la giurisprudenza ivi menzionata). Lo stesso dicasi
riguardo alle disposizioni del regolamento n. 1408/71 (v., in tal senso,
sentenze 22 settembre 1992, causa C‑153/91, Petit, Racc. pag. I‑4973,
punto 10, e 11 ottobre 2001, cause riunite da C‑95/99 a C‑98/99 e C‑180/99,
Khalil e a., Racc. pag. I‑7413,
punto 70).
34 Per contro, come
35 Nella specie, è pacifico che la seconda e la terza
questione sollevate dal giudice del rinvio riguardano tutti coloro che,
indipendentemente dalla circostanza di aver esercitato una delle libertà fondamentali
garantite dal Trattato, esercitano un’attività lavorativa nella regione di
lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale
ma che, in ragione della loro residenza in una parte del territorio nazionale
al di fuori di tali due regioni, non possono beneficiare del regime di
assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale.
36 Ciò premesso, occorre operare una distinzione, alla
luce dei principi richiamati ai precedenti punti 32 e 33, tra due tipi di
situazioni.
37 Da un canto, l’applicazione della normativa oggetto
della causa principale comporta, segnatamente, l’esclusione dal regime di
assicurazione contro la mancanza di autonomia dei cittadini belgi che
esercitano un’attività lavorativa nel territorio della regione di lingua
olandese o in quello della regione bilingue di Bruxelles-Capitale,
ma che risiedono nelle regioni di lingua francese o tedesca e non hanno mai
esercitato la propria libertà di circolazione all’interno della Comunità
europea.
38 Orbene, è giocoforza rilevare che il diritto
comunitario non può trovare applicazione a situazioni meramente interne.
39 A tale conclusione non può opporsi, contrariamente a
quanto suggerito dal governo della Comunità francese, il principio della
cittadinanza dell’Unione di cui all’art. 17 CE, che include,
segnatamente, ai sensi dell’art. 18 CE, il diritto di ogni cittadino
dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli
Stati membri.
40 Tuttavia, si deve rilevare che l’interpretazione di
disposizioni di diritto comunitario può eventualmente risultare utile al
giudice nazionale, anche riguardo a situazioni qualificate come meramente
interne, in particolare nell’ipotesi in cui il diritto dello Stato membro
interessato imponga di far beneficiare ogni cittadino dello Stato medesimo
degli stessi diritti di cui godrebbe, in base al diritto comunitario, un
cittadino di un altro Stato membro in una situazione ritenuta dallo stesso
giudice comparabile (v., in tal senso, ordinanza 17 febbraio 2005, causa C‑250/03,
Mauri, Racc. pag. I‑1267, punto 21, e sentenza 30 marzo 2006,
causa C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
Racc. pag. I‑2941, punto 29).
41 D’altro canto, la normativa oggetto della causa
principale è parimenti idonea ad escludere dal regime di assicurazione contro
la mancanza di autonomia di lavoratori, dipendenti o autonomi, ricompresi nella
sfera di applicazione del diritto comunitario, vale a dire sia cittadini di
Stati membri diversi dal Regno del Belgio che esercitino un’attività lavorativa
nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, ma residenti in un’altra parte del
territorio nazionale, sia cittadini belgi che si trovino nella medesima
situazione e che abbiano esercitato il loro diritto alla libera circolazione.
42 Riguardo a tale seconda categoria di lavoratori,
occorre pertanto esaminare se le disposizioni di diritto comunitario di cui il
giudice del rinvio chiede l’interpretazione ostino ad una normativa come quella
oggetto della causa principale, in quanto essa trovi applicazione nei confronti
di cittadini di Stati membri diversi dal Regno del Belgio o di cittadini belgi
che abbiano esercitato il loro diritto alla libera circolazione all’interno
della Comunità europea.
43 Al riguardo, occorre ricordare che, se è vero che
gli Stati membri conservano la loro competenza a disciplinare i loro sistemi di
previdenza sociale, nell’esercizio di tale competenza devono tuttavia
rispettare il diritto comunitario e, in particolare, le disposizioni del
Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori e al diritto di
stabilimento (v., in tal senso, sentenza Terhoeve,
cit. supra, punti 34 e 35, nonché sentenza 23
novembre 2000, causa C‑135/99, Elsen,
Racc. pag. I‑10409, punto 33).
44 Risulta parimenti da costante giurisprudenza che
l’insieme delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione
delle persone sono volte a facilitare, ai cittadini comunitari, l’esercizio di
attività lavorative di qualsivoglia natura in tutto il territorio della
Comunità ed ostano ai provvedimenti che potrebbero sfavorirli qualora intendano
svolgere un’attività economica sul territorio di un altro Stato membro
(sentenze 7 luglio 1988, cause riunite 154/87 e 155/87, Wolf
e a., Racc. pag. 3897, punto 13; Terhoeve,
cit. supra, punto 37, e 11 settembre 2007, causa C‑318/05,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6957, punto 114). Alla luce
di ciò, i cittadini degli Stati membri dispongono, in particolare, del diritto,
che essi ricavano direttamente dal Trattato, di abbandonare il loro Stato di
origine per trasferirsi nel territorio di un altro Stato membro ed ivi
risiedere al fine di esercitarvi un’attività economica (v., in particolare,
citate sentenze Bosman, punto 95, e Terhoeve, punto 38).
45 Di conseguenza, gli artt. 39 CE e
43 CE ostano a qualsiasi provvedimento nazionale che, seppur applicabile
senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, sia idoneo ad ostacolare o a
scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini comunitari, delle libertà
fondamentali garantite dal Trattato (v., in tal senso, sentenze 31 marzo
1993, causa C‑19/92, Kraus,
Racc. pag. I‑1663, punto 32; 9 settembre 2003, causa C‑285/01,
Burbaud, Racc. pag. I‑8219, punto
95, e 5 ottobre 2004, causa C‑442/02, CaixaBank
France, Racc. pag. I‑8961, punto 11).
46 Alla luce di tali principi, sono state qualificate
come ostacoli, in particolare, le misure che hanno come effetto di privare i
lavoratori, come conseguenza dell’esercizio del diritto della libera
circolazione, dei vantaggi previdenziali garantiti loro dalla legge di uno
Stato membro (v., segnatamente, sentenze 9 dicembre 1993, cause riunite C‑45/92
e C‑46/92, Lepore e Scamuffa,
Racc. pag. I‑6497, punto 21; 5 ottobre 1994, causa C‑165/91,
van Munster,
Racc. pag. I‑4661, punto 27, nonché Hosse,
cit. supra, punto 24).
47 Orbene, una normativa come quella oggetto della
causa principale è idonea a produrre tali effetti restrittivi, in quanto
assoggetta l’iscrizione al regime di assicurazione contro la mancanza di
autonomia al requisito della residenza in una parte limitata del territorio
nazionale, vale a dire la regione di lingua olandese e la regione bilingue di Bruxelles-Capitale, o in un altro Stato membro.
48 Lavoratori migranti che esercitino o intendano
esercitare un’attività di lavoro dipendente o autonomo in una di tali due
regioni, infatti, potrebbero essere dissuasi dall’esercitare la propria libertà
di circolazione e di abbandonare il loro Stato membro di origine per risiedere
in Belgio dal fatto che la loro istallazione in alcune parti del territorio
belga comporterebbe la perdita della possibilità di beneficiare di prestazioni
alle quali, altrimenti, avrebbero potuto aver diritto. In altri termini, il
fatto che i lavoratori dipendenti o autonomi interessati si trovino nella
situazione di subire la perdita del beneficio dell’assicurazione contro la
mancanza di autonomia, ovvero una limitazione della scelta del luogo di
trasferimento della loro residenza è, quantomeno, suscettibile di ostacolare
l’esercizio dei diritti conferiti dagli artt. 39 CE e 43 CE.
49 Rileva poco, al riguardo, contrariamente a quanto
sostiene, in sostanza, il governo fiammingo, che la differenziazione in oggetto
si fondi unicamente sul luogo di residenza nel territorio nazionale e non su
qualsivoglia requisito di cittadinanza, sicché essa incide nello stesso modo su
tutti i lavoratori dipendenti o autonomi residenti in Belgio.
50 Affinché una misura limiti la libertà di
circolazione, infatti, non è necessario che essa si fondi sulla cittadinanza
dei soggetti interessati, né che abbia l’effetto di favorire tutti i lavoratori
nazionali o di svantaggiare soltanto i lavoratori cittadini degli altri Stati
membri esclusi i lavoratori nazionali (v., in tal senso, sentenze 6 giugno
2000, causa C‑281/98, Angonese,
Racc. pag. I‑4139, punto 41, e 16 gennaio 2003, causa C‑388/01,
Commissione/Italia, Racc. pag. I‑721, punto 14). È sufficiente,
come nel caso del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia
oggetto della causa principale, che beneficino di tale misura talune categorie
di persone che esercitano un’attività lavorativa nello Stato membro di cui
trattasi (v., per analogia, in materia di libera prestazione dei servizi,
sentenze 25 luglio 1991, causa C‑353/89, Commissione/Paesi Bassi,
Racc. pag. I‑4069, punto 25, e 13 dicembre 2007, causa C‑250/06,
United Pan‑Europe Communications Belgium e a.,
Racc. pag. I‑11135, punto 37).
51 Inoltre, come ha rilevato l’avvocato generale ai
paragrafi 64‑67 delle sue conclusioni, gli effetti restrittivi causati
dalla normativa oggetto della causa principale non possono essere ritenuti
troppo aleatori o troppo indiretti perché essa non possa essere considerata
costitutiva di un ostacolo in contrasto con gli artt. 39 CE e
43 CE. In particolare, a differenza della causa che ha dato luogo alla
sentenza 27 gennaio 2000, causa C‑190/98, Graf (Racc. pag. I‑493),
cui si è riferito il governo fiammingo nell’udienza, la possibilità di
beneficiare delle prestazioni di assicurazione contro la mancanza di autonomia
di cui è causa non dipende da un evento futuro e ipotetico per il lavoratore
subordinato o autonomo interessato, ma da una circostanza connessa, per
definizione, con l’esercizio del diritto alla libera circolazione, vale a dire
la scelta del luogo in cui trasferire la propria residenza.
52 Del pari, per quanto riguarda l’argomento del
governo fiammingo volto a sostenere che detta normativa, comunque, avrebbe
un’incidenza marginale sulla libertà di circolazione, in considerazione
dell’esiguità dell’importo delle prestazioni di cui è causa e del numero di
persone interessate, è sufficiente osservare che, conformemente alla giurisprudenza
della Corte, gli articoli del Trattato relativi alla libera circolazione delle
merci, delle persone, dei servizi e dei capitali costituiscono norme
fondamentali per
53 In ogni caso, non può escludersi, in particolare in
considerazione di fenomeni quali l’invecchiamento della popolazione, che la
prospettiva di poter beneficiare o meno di prestazioni di dipendenza come
quelle offerte dal regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia di
cui è causa sia presa in considerazione dai soggetti interessati nell’esercizio
del loro diritto alla libera circolazione.
54 Nel consegue che una normativa nazionale come quella
oggetto della causa principale comporta un ostacolo alla libera circolazione
dei lavoratori e alla libertà di stabilimento, vietato, in linea
di principio, dagli artt. 39 CE e 43 CE.
55 Secondo giurisprudenza consolidata, i provvedimenti
nazionali in grado di ostacolare o rendere meno attraente l’esercizio delle
libertà fondamentali garantite dal Trattato possono essere giustificati solo
qualora perseguano un obiettivo di interesse generale, siano adeguati a
garantire la realizzazione dello stesso e non eccedano quanto è necessario per
raggiungerlo (v., in particolare, sentenze 11 marzo 2004, causa C‑9/02,
de Lasteyrie du Saillant, Racc. pag. I‑2409, punto 49, e 18
gennaio 2007, causa C‑104/06, Commissione/Svezia, Racc. pag. I‑671,
punto 25).
56 Tuttavia, nel caso di specie, né gli atti trasmessi
alla Corte dal giudice del rinvio né le osservazioni del governo fiammingo
contengono elementi tali da giustificare l’applicazione, alle persone che
esercitino un’attività lavorativa nella regione di lingua olandese o nella
regione bilingue di Bruxelles‑Capitale, del
requisito della residenza in una di queste due regioni o in un altro Stato
membro ai fini dell’ammissione al beneficio dell’assicurazione contro la
mancanza di autonomia oggetto della causa principale.
57 Al riguardo, il governo fiammingo si riferisce
unicamente alle esigenze inerenti alla ripartizione dei poteri nell’ambito
della struttura federale belga e, in particolare, al fatto che
58 Orbene, tale argomento non può essere accolto.
Infatti, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 101‑103 delle
conclusioni e dalla Commissione, da costante giurisprudenza della Corte risulta
che un’autorità di uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o
situazioni del proprio ordinamento giuridico interno, ivi comprese quelle che
derivano dall’organizzazione costituzionale dello Stato stesso, per
giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario
(v., in particolare, sentenze 10 giugno 2004, causa C‑87/02,
Commissione/Italia, Racc. pag. I‑5975, punto 38, e 26 ottobre
2006, causa C‑102/06, Commissione/Austria, non pubblicata nella Raccolta,
punto 9).
59 Occorre, pertanto, dichiarare che gli
artt. 39 CE e 43 CE ostano ad un requisito di residenza come
quello previsto dal decreto 30 marzo 1999, come modificato. Ciò premesso, non è
necessario interrogarsi sull’eventuale violazione del regolamento
n. 1408/71, e in particolare del suo art. 3, n. 1 (v., per
analogia, sentenza Terhoeve, cit. supra,
punto 41). Né occorre pronunciarsi in ordine all’esistenza di una restrizione
che possa essere vietata dall’art. 18 CE, di cui gli
artt. 39 CE e 43 CE costituiscono una specificazione riguardo
alla libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.
60 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, la
seconda e la terza questione devono essere risolte dichiarando che gli
artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che
essi ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro, come quella
che disciplina l’assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituita dalla
Comunità fiamminga con il decreto 30 marzo 1999, come modificato, che limita
l’iscrizione al regime previdenziale e il beneficio delle prestazioni che esso
prevede alle persone che risiedono nel territorio ricompreso nella competenza
di tale ente ovvero esercitano un’attività lavorativa nel territorio medesimo
pur risiedendo in un altro Stato membro, in quanto tale limitazione incida su
cittadini di altri Stati membri o su cittadini dello Stato medesimo che abbiano
esercitato il loro diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità
europea.
Sulla quarta questione
61 La quarta questione verte sulle conseguenze che
discenderebbero dall’accertamento, da parte del giudice nazionale,
dell’incompatibilità della normativa oggetto della causa principale con il diritto
comunitario, il che avrebbe come effetto, secondo tale giudice, di ristabilire
il regime vigente prima dell’adozione del decreto 30 aprile 2004. Più
precisamente, tale giudice si chiede se gli artt. 18 CE, 39 CE e
43 CE ostino ad un regime che limiti l’ammissione
al beneficio dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia alle sole
persone residenti nella regione di lingua olandese e nella regione bilingue di Bruxelles‑Capitale.
62 Al riguardo, è sufficiente rilevare che le
considerazioni svolte ai precedenti punti 47‑59, in risposta alla seconda
ed alla terza questione, valgono, a fortiori, per una normativa che comporti
una restrizione ulteriore rispetto al regime applicabile in esito all’adozione
del decreto 30 aprile 2004, atteso che tale normativa escludeva dalla propria
sfera di applicazione l’insieme delle persone che esercitavano un’attività
lavorativa nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, ma che erano residenti al di fuori di
tali due regioni, ivi comprese, dunque, le persone residenti in un altro Stato
membro.
63 La quarta questione va pertanto risolta dichiarando
che gli artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso
che ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro che limiti
l’iscrizione ad un regime di previdenza sociale ed il beneficio delle
prestazioni previste dal regime medesimo alle sole persone residenti nel
territorio di tale ente, in quanto detta limitazione incida su cittadini di
altri Stati membri che esercitino un’attività lavorativa nel territorio
dell’ente medesimo, ovvero su cittadini dello Stato stesso che abbiano
esercitato il proprio diritto alla libera circolazione all’interno della
Comunità europea.
Sulle spese
64 Nei confronti delle parti nella causa principale il
presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri
soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a
rifusione.
Per questi motivi,
1) Prestazioni
corrisposte nell’ambito di un regime come quello di assicurazione contro la
mancanza di autonomia, istituito con il decreto del Parlamento fiammingo 30
marzo 1999 relativo all’organizzazione dell’assicurazione contro la mancanza di
autonomia (Decreet houdende
de organisatie van de zorgverzekering), nella versione risultante dal decreto del
Parlamento fiammingo 30 aprile 2004, che modifica il decreto 30 marzo 1999
relativo all’organizzazione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia
(Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet
van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering),
rientrano nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno
1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale
ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si
spostano all’interno della Comunità, nella sua versione modificata e aggiornata
dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118/97, come
modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 8 febbraio 1999, n. 307.
2) Gli
artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che
essi ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro, come quella
che disciplina l’assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituita dalla
Comunità fiamminga da detto decreto 30 marzo 1999, nella versione che risulta
dal decreto del Parlamento fiammingo 30 aprile 2004, che limita l’iscrizione al
regime previdenziale e il beneficio delle prestazioni che esso prevede alle
persone che risiedono nel territorio ricompreso nella competenza di tale ente
ovvero esercitano un’attività lavorativa nel territorio medesimo pur risiedendo
in un altro Stato membro, in quanto tale limitazione incida su cittadini di
altri Stati membri o su cittadini dello Stato medesimo che abbiano esercitato
il loro diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità europea.
3) Gli
artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che
ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro che limita
l’iscrizione ad un regime di previdenza sociale ed il beneficio delle
prestazioni previste dal regime medesimo alle sole persone residenti nel
territorio di tale ente, in quanto detta limitazione incida su cittadini di
altri Stati membri che esercitino un’attività lavorativa nel territorio
dell’ente medesimo, ovvero su cittadini dello Stato stesso che abbiano
esercitato il proprio diritto alla libera circolazione all’interno della
Comunità europea.
(Seguono le firme)