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ALESSIA FUSCO

 

RIPENSANDO ALL’EFFETTIVA VIGENZA DELL’ART. 88, COMMA 1, ULTIMA PARTE, DELLA COSTITUZIONE

 

 

Sommario: 1. Attualità o desuetudine dello scioglimento monocamerale? – 2. Qualche rapida considerazione sul potere di scioglimento e sullo scioglimento di una sola Camera. – 3. Abrogazione della norma e momentanea inapplicabilità?

 

1. Attualità o desuetudine dello scioglimento monocamerale?

Secondo l’art. 88, I c., della Costituzione, “Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse”. L’interrogativo che sostanzia questa breve analisi riguarda la perdurante vigenza nel nostro sistema di tale disposizione, rinvenendo la sua occasione nei recenti svolgimenti della cronaca costituzionale che hanno visto affiorare la possibilità, poi, per vero, non concretizzatasi, che il Capo dello Stato addivenisse a uno scioglimento monocamerale[1].

In altri termini, la previsione costituzionale dianzi riportata può continuare a dirsi vigente, specie a fronte dell’intervento, avvenuto ormai quarant’anni or sono, della legge costituzionale recante “Modificazione agli artt. 56, 57 e 60 della Costituzione”[2] – destinata, tra l’altro, com’è noto, ad equiparare la durata in carica del Senato della Repubblica a quella della Camera dei Deputati – e dopo aver trovato applicazione nelle prime due legislature della Repubblica, allorché, precisamente nel 1953 e nel 1958, il Senato venne sciolto anticipatamente per far coincidere l’elezione delle due Camere[3]? E, nel caso di risposta positiva al quesito, a quali condizioni uno scioglimento monocamerale potrebbe legittimamente avere luogo?

 

2. Qualche rapida considerazione sul potere di scioglimento e sullo scioglimento di una sola Camera.

Pur nei limiti imposti alle presenti notazioni, non pare possibile omettere una preliminare (rapidissima) ricognizione dei presupposti che possono legittimare la fine anticipata della legislatura, prescindendosi da altri delicati profili dell’istituto in esame, come, ad esempio, la complessa questione relativa alla qualificazione che si debba riconoscere al decreto presidenziale[4].

Al riguardo, una precisazione terminologica, per quanto scontata, s’impone. Secondo una prospettiva descrittiva comunemente accolta[5], viene, infatti, distinto uno scioglimento “successivo” – il cui fondamento riposerebbe nell’approvazione di una mozione di sfiducia – da uno scioglimento “anticipato”, quale sarebbe, invece, prodotto da cause di diversa natura. Il “nome”, tuttavia, non sembra rispecchiare la “cosa” nemmeno sul piano meramente descrittivo, ove si consideri che sia l’una sia l’altra species appartengono, in realtà, a un unico genus che è propriamente lo scioglimento anticipato, ossia lo scioglimento che si ha “prima” della fine naturale della legislatura, e sembrano inidonee a condurre a diverse configurazioni dell’istituto in esame[6].

Circa i punti salienti della speculazione scientifica sulla configurazione dei presupposti di siffatto scioglimento[7], come è stato correttamente notato, non si è ancora approdati – né forse si potrà mai approdare, data l’estrema fluidità della materia – a “conclusioni univoche e condivisibili”[8], anche se, tra tutte le ipotesi ventilate, almeno l’accertata incapacità delle Camere di esprimere una maggioranza stabile[9] pare riscuotere un pacifico consenso. Fra le altre cause postulate, non convince, per esempio, che una crisi di governo possa determinarsi in forza di elezioni amministrative che abbiano riportato esiti di segno opposto alla maggioranza parlamentare: ipotesi, questa, espressiva di un paradigma fortemente statalista, che trascura prospettive di ricostruzione multilivello del sistema istituzionale[10].

La quaestio delle condizioni che legittimano lo scioglimento anticipato diventa, per così dire, maggiormente vexata se riferita allo scioglimento monocamerale.

Contrariamente a quanto sostenuto da autorevole dottrina alcuni decenni fa, serie perplessità si possono nutrire a riguardo della “scarsa probabilità di una vera situazione di conflitto fra i due rami del Parlamento entrambi espressi nel medesimo momento dallo stesso corpo elettorale”[11], un conflitto da intendersi nei termini di “un blocco totale, una paralisi delle funzioni statali”, a motivo, fra gli altri, del vigente sistema elettorale introdotto nel sistema dalla l. 270/2005, altresì ‘tristemente’ nota come “legge Porcellum. Situazione, questa, che si poteva intravedere già nel momento genetico della XV legislatura, quando, nel 2006, le prime elezioni svoltesi sotto l’impero della nuova legge elettorale avevano disegnato una maggioranza di centrosinistra numericamente debole alla Camera e, soprattutto, al Senato[12]. Ora, non sarebbe azzardato considerare che se, a ridosso delle elezioni, il Presidente della Repubblica, prima di conferire l’incarico di formare un nuovo Governo, avesse posto in essere uno scioglimento monocamerale (in questo caso, del solo Senato), ciò avrebbe potuto contribuire alla definizione più netta di una situazione politica altrimenti incerta e oscillante, perennemente sul filo del rasoio[13]. Anche in questo caso, tuttavia, l’esperirsi della previsione dell’art. 88, I c., ult. parte, della Costituzione si sarebbe profilato alquanto problematico, non potendosi escludere, a seguito delle nuove elezioni, il ricomporsi di un’assemblea ancora ostile al Governo e dissenziente rispetto alla Camera superstite. Rebus sic stantibus, avrebbero potuto – almeno teoricamente – riproporsi le condizioni per un nuovo scioglimento monocamerale e, al limite, per l’innesco di una serie di scioglimenti a catena che avrebbero paralizzato l’attività di governo e l’intero sistema democratico, minando nelle fondamenta, fra l’altro, il ruolo del Presidente quale “gestore della crisi”[14]. Altra via percorribile sarebbe stata lo scioglimento contestuale di entrambe le Camere – simul stabunt simul cadent – soluzione, questa, che appare preferibile in un sistema bicamerale perfetto, quale è quello italiano.

 

3. Abrogazione della norma e momentanea inapplicabilità?

Dove rintracciare, allora, la ragionevolezza dello scioglimento monocamerale?

Lo scioglimento di una sola Camera va escluso a fortiori nel caso in cui nelle due Camere si presentino due maggioranze alternative, poiché in una situazione di tal genere la “delicatezza del potere presidenziale di scioglimento”[15] sarebbe seriamente messa a repentaglio, configurandosi come del tutto arbitraria la scelta del Capo dello Stato di sciogliere una Camera in luogo dell’altra[16]. Non è peraltro mancato chi, sulla base di analoghe considerazioni, ha giudicato lo scioglimento monocamerale come un’idea ormai davvero “extravagante”[17]. Un simile, per quanto condivisibile, giudizio varrebbe tuttavia a escluderne in radice la sua ragionevolezza/esperibilità? Insomma, come ci si è domandati all’inizio, la norma sopravvive ancora nel sistema?

Ragioniamo, dunque, delle vicende a cui la norma può essere stata sottoposta: prima fra tutte, l’abrogazione[18]. Ora, com’è noto, la cessazione dell’efficacia di una norma conosce due differenti modalità: espressa e tacita. Nel nostro caso, perché possa essere intervenuta un’abrogazione espressa, avrebbe dovuto esserci una legge costituzionale (e solo quella) successiva, recante un enunciato normativo opposto a quello contenuto nel testo originario, “potendo il legislatore disvolere domani ciò che vuole oggi o disvolere oggi ciò che ha voluto ieri”[19]. Così, tuttavia, all’evidenza, non è stato. Perché possa, invece, esserci stata un’abrogazione tacita, sarebbe occorsa una legge costituzionale successiva regolatrice in modo nuovo della materia. Una tale tesi è stata, del resto, sostenuta[20], con riferimento alla legge costituzionale n. 2 del 1963, la quale avrebbe prodotto una modificazione tacita del testo costituzionale: una modifica, cioè, che avrebbe interessato la norma senza fare cadere il testo[21].

Una soluzione di tal fatta, pur accolta talora in dottrina, solleva, a nostro avviso, problemi di carattere sia formale sia sostanziale. Senza volersi addentrare nella disamina delle ragioni che portano a escludere modifiche per via tacita della Carta fondamentale –  “problema formidabile”[22] affrontato da numerosi studiosi – la perdurante vigenza della norma di cui si discute dovrebbe essere ancora sostenuta, potendosene piuttosto predicare, al momento, la semplice inapplicabilità[23]. Per converso, non sembrerebbe opportuno affermarne la non vigenza solo in ragione della momentanea non applicabilità, dato che quest’ultima condizione non appare sufficiente.

La norma risulta oggi, difatti, incongrua rispetto allo scopo, irragionevole rispetto alla situazione di fatto.

A sostegno della presente tesi, una prima ragione, di ordine generale, va rintracciata nella complessa fisiologia del sistema parlamentare. Lo scioglimento di una sola Camera provocherebbe la paralisi momentanea del sistema, stante il nostro modello bicamerale perfetto, che richiede la piena operatività di entrambi i rami del Parlamento per assicurare il regolare funzionamento degli apparati comuni alle due Camere[24].

Di poi, come già evidenziato, risulta difficile non osservare che, nel disporre lo scioglimento di una sola Camera, dovrebbe mettersi in conto – ex ante – l’evenienza per la quale, qualora le operazioni elettorali riportassero una nuova situazione di diversità nella maggioranza in seno alle due Camere, il Capo dello Stato dovrebbe procedere a un nuovo scioglimento, stavolta di entrambe, o – ipotesi ancora più illogica – a reiterati scioglimenti di una sola. In quest’ultimo caso, si porrebbe un dilemma amletico che riguarderebbe la Camera da sciogliere, se quella la cui maggioranza sostiene il Governo o l’altra, di segno avverso. Qualunque fosse la scelta posta in essere, essa sarebbe interamente rimessa alla discrezionalità del Presidente della Repubblica e non potrebbe non sostanziare (o comunque non risultare espressione di) una scelta di natura politica dello stesso, snaturandone il ruolo di organo super partes, garante della Costituzione, potere neutro. In altri termini, lo scioglimento, a queste condizioni, non potrebbe non essere (ed apparire come) atto di sostegno nei confronti di uno schieramento partitico e, per ciò stesso, di opposizione rispetto alle posizioni assunte da altro schieramento partitico, di approvazione per la scelta (interamente politica, naturalmente) di sostenere una certa compagine di governo e di sanzione per la scelta (opposta, parimenti politica) di negare tale sostegno, ovvero viceversa; in ogni caso, un atto di direzione politica, come tale precluso ad un organo che si configura quale struttura garantista nell’ambito di un sistema che esige il complesso e delicato equilibrio di checks and balances delineato dalla Carta costituzionale.

Alla luce delle considerazioni svolte, va però precisato che l’applicabilità della norma è esclusa dalle presenti condizioni di contesto politico-istituzionale e non una volta per tutte. Tale situazione trova le proprie ragioni su un piano politico costituzionale: si osservi, infatti, come “le motivazioni che legittimano lo scioglimento possano subire anch’esse un’evoluzione, in ragione dei (…) mutamenti del sistema politico costituzionale”[25]. D’altro canto, non è possibile prevedere i complessi meccanismi che scaturiranno dall’“oscillazione del pendolo”[26], ipotizzando future circostanze che potrebbero riaprire la strada a uno scioglimento monocamerale da parte del Capo dello Stato, tale da far “rivivere” la parte del precetto costituzionale della cui vigenza si discute. Ciò induce a considerare come la norma tragga linfa per la sua applicabilità dall’hic et nunc in cui, volta per volta, si trova a vivere, e fornisce, sul piano istituzionale – con riferimento al potere di scioglimento – un’ulteriore dimostrazione dell’importanza del ruolo del Presidente della Repubblica in quanto detentore dell’indirizzo politico costituzionale[27].



[1] Il riferimento, come è ovvio, è al paventato scioglimento monocamerale che si sarebbe verificato lo scorso dicembre qualora la Camera dei Deputati avesse votato la sfiducia al Governo Berlusconi. Sul punto, cfr. L. Cuocolo, È possibile lo scioglimento anticipato della sola camera dei deputati?, in Il Ricostituente (http://www.ilricostituente.it/2010/08/14/14-08-2010-e-possibile-lo-scioglimento-anticipato-della-sola-camera-dei-deputati/) e le osservazioni critiche di A. Ruggeri, Crisi di governo, scioglimento delle Camere e teoria della Costituzione, in Forum di Quaderni Costituzionali (http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0239_ruggeri.pdf); L. Cuocolo, E se venisse sciolta solo la Camera?, in Il secolo XIX, 27 agosto 2010; C. Maniaci, Chiudere una Camera sola si può. Ma l’iter costituzionale è rischioso, in Libero, 9 settembre 2010. Per completezza, pur se con numerose perplessità, cfr. anche P. Armaroli, Un’idea per far fuori Gianfranco: al voto solo per Montecitorio, in Libero, 1 agosto 2010; Id., Se Berlusconi insiste può sciogliere il Parlamento, in Libero, 7 agosto 2010.

[2] Si tratta, come è noto, della legge costituzionale n. 2 del 9 febbraio 1963, che vide la luce alla fine della III legislatura.

[3] Sul punto, cfr. L. Carlassare, sub art. 88, in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna-Roma 1983, 46 ss.

[4] Se di atto formalmente e sostanzialmente presidenziale, formalmente presidenziale e sostanzialmente governativo, duumvirale o, ancora, a partecipazione complessa. Per una ricostruzione del problema della titolarità del potere di scioglimento, altra vexata quaestio della dottrina sullo scioglimento anticipato, cfr., ex plurimis, L. Paladin, Diritto costituzionale, III ed., Padova 1198, 479 ss. e S. Bartole, Scioglimento delle camere, in Enc. dir., Agg. III (1999), 936 ss.

[5] Cfr., ex plurimis, T. Martines, Diritto costituzionale,  XII ed., Milano 2010, 451.

[6] Di “non felice gioco di parole” parla opportunamente A. Mastropaolo, Il potere di scioglimento anticipato delle Camere (art. 88 Costituzione), in Archivio di diritto e storia costituzionali (http://www.dircost.unito.it/dizionario/pdf/Mastropaolo-Potere.pdf).

[7] Per la letteratura sull’argomento, tra gli altri, v. G. Guarino, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, Napoli 1948; L. Carlassare, sub art. 88, cit.; P. Costanzo, Lo scioglimento delle assemblee parlamentari, Milano 1988; S. Bartole, op. cit., 936 ss.; T.E. Frosini; P.L. Petrillo, sub art. 88, in Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Torino 2006, 1712 ss.; F. Dimora, sub art. 88, in Commentario breve alla Costituzione, II ed., a cura di S. Bartole e R. Bin, Padova 2008, 795 ss., nonché i contributi raccolti in AA.VV., Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, a cura di L. Ventura, Torino 2001. Riflessioni sull’inveramento del potere di scioglimento nell’esperienza repubblicana degli ultimi anni si hanno in M. Timiani, Crisi e formazione dei Governi: tendenze nella prassi del maggioritario (1992-2007), in AA. VV., La prassi degli organi costituzionali, a cura di A. Barbera e T.F. Giupponi, Annali di Diritto Costituzionale, Bologna 2008, 69 ss.; M. Belletti, Continuità e discontinuità nella prassi statutaria sullo scioglimento delle Assemblee parlamentari e riflessi sulla prassi repubblicana, in La prassi, cit., 101 ss. e, ora, in A. Ruggeri, Evoluzione del sistema politico-istituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica, in Forum di Quaderni Costituzionali (http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0237_ruggeri.pdf) e P. Costanzo, La gestione delle crisi di governo e lo scioglimento anticipato delle Camere, in Consulta On Line (http://www.giurcost.org/studi/CostanzoMessina.html). Sulla titolarità del Capo dello Stato del potere di scioglimento delle Camere, cfr., per tutti, la ricostruzione operata da L. Paladin, op. cit., 479 ss.; sul punto, meritano altresì essere ricordate le ‘scosse telluriche’ avvenute di recente nel mondo istituzionale, ora registrate, ex plurimis, da L. Carlassare, Il Quirinale da solo non basta, in Il Fatto quotidiano, 11 febbraio 2011; D. Martirano, Controfirma decisiva o atto dovuto? I dubbi dei costituzionalisti (Colloquio con Giovanni Guzzetta, Michele Ainis, Paolo Armaroli e Giovanni Pitruzzella), in Corriere della Sera, 15 febbraio 2011 e M. Villone, Lo scioglimento anticipato tra difesa della democrazia e “tradimenti”, in Costituzionalismo.it (http://www.costituzionalismo.it/aggiornamento.asp?id=541).

[8] F. Cuocolo, Principi di diritto costituzionale, II ed., Milano 1999, 623.

[9] Cfr., ex plurimis, S. Bartole, Scioglimento delle Camere, cit., 940.

[10] Devo questa riflessione al Prof. L. D’Andrea. A riguardo, cfr. anche le riflessioni di F. Cuocolo, op. cit., 619 ss.

[11] Cfr. L. Carlassare, sub art. 88, cit., 68. Sul punto, cfr. anche T. Martines, op. cit., 453.

[12] In forza dei voti di quello che, ironicamente, fu battezzato il “partito” dei senatori a vita.

[13] Come ben evidenzia A. Ruggeri, Crisi di governo, cit., 7.

[14] A. Ruggeri, Crisi di governo, cit., 6. Sul punto, cfr. anche L. Carlassare, Il ruolo del Capo dello Stato nella gestione delle crisi di governo, in AA. VV., Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, cit., 119 ss.

[15] Così, T. Martines, op. cit., 451.

[16] Come osserva L. Carlassare, sub art. 88, cit., 69, “(…) con quale criterio – se non quello di penalizzare un certo indirizzo politico- potrebbe avvenire la scelta fra le due?” A tal proposito, A. Ruggeri, Crisi di governo, cit., 7, parla di “scoperto schieramento di campo”.

[17] Cfr. P. Costanzo, La gestione delle crisi di governo, cit., 28.

[18] Cfr., per tutti, S. Pugliatti, Abrogazione (teoria generale e abrogazione degli atti normativi), in Enc. dir., I (1958), 141 ss.

[19] Così A. Ruggeri, La “forza” della Costituzione, in Forum di Quaderni Costituzionali (http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0069_ruggeri.pdf ), 1.

[20] Cfr. P. Costanzo, La gestione delle crisi di governo, cit., 29.

[21] S. Pugliatti, Abrogazione, cit., 151.

[22] L’espressione è mutuata da M. Cappelletti, Dimensioni della giustizia nelle società contemporanee, Bologna 1994, 65.

[23] A prescindere dagli esiti della vicenda dello scorso dicembre, si può seriamente ritenere che, nel caso in cui la Camera avesse votato la sfiducia al Governo, lo scioglimento di essa si sarebbe rivelato una soluzione opportuna, considerando l’imminente approvazione della legge di stabilità e, in generale, la difficile congiuntura istituzionale?

[24] Come opportunamente osserva T. Martines, op. cit., 453.

[25] Così, F. Dimora, sub art. 88, cit., 798.

[26] Cfr. A. Saitta, L’oscillazione del pendolo. Maggioranza e opposizioni nella democrazia costituzionale italiana, Milano 2004.

[27] Cfr. G. Silvestri, Il Presidente della Repubblica, in Le garanzie della Repubblica, Torino 2009, 7.