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Alta Corte per la Regione siciliana

 

 

Decisione 28 agosto 1949 - 7 febbraio 1950, n. 13

sul ricorso del Commissario dello Stato contro le leggi approvate dalla Assemblea regionale nelle sedute del 26 e del 29 luglio 1949: 1) Rinnovazione della delegazione temporanea di potestà legislativa al Governo della Regione; 2) Modifiche ed aggiunte alla legge regionale approvata nella seduta del 6 luglio 1949, concernente la rinnovazione della delegazione di potestà legislativa al Governo della Regione fino al 31 dicembre 1949

 

Presidente: SCAVONETTI; Relatore: CATINELLA; P. M.: EULA. — Commissario Stato (Avv. St. SALERNI) . Regione Siciliana (Avv.ti E. LA LOGGIA, AUSIELLO, SALEMI, ORLANDO CASCIO).

 

(omissis)

Ritenuto che:

1) Nella seduta del 26 luglio 1949 l’Assemblea regionale siciliana approvava la legge intitolata

« rinnovazione della delegazione temporanea di potestà legislativa al Governo della Regione », allo scopo di rinnovare fino al 31 dicembre 1949 la delegazione legislativa già conferitagli fino al 30 aprile 1949 con la legge 26 gennaio 1949, n. 4, e successivamente prorogata al 15 giugno 1949 con la legge 21 aprile 1949. n. 16. Il 29 luglio 1949 approvava un’altra legge recante modificazioni alla composizione ed al funzionamento delle commissioni legislative permanenti che a norma della legge 26 gennaio 1949, n. 4 debbono esprimere il loro parere sui progetti degli arti (decreti legislativi) predisposti dal Governo nell’esercizio della potestà delegata.

2) Con atto 4 agosto 1949 il Commissario dello Stato proponeva impugnazione contro le due leggi, per i seguenti motivi:

(I) Lo Statuto della Regione Siciliana non prevede espressamente la delegazione dell’esercizio di potestà legislativa; e, facendo esso parte di un sistema costituzionale rigido non è ammissibile che l’Assemblea possa consentirla in base ai principi generali dell’ordinamento giuridico;

(II) nell’ipotesi che siano da ritenere applicabili nella sfera regionale le norme che secondo la Costituzione della Repubblica regolano la delegazione al Governo nazionale dell’esercizio della potestà legislativa, ed i provvedimenti provvisori con forza di legge di competenza propria del Governo, la legge regionale 26 gennaio 1949, n. 4, richiamata in vigore con le leggi impugnate sarebbe incompatibile con le norme costituzionali suddette. Essa infatti: a) prescrive determinate modalità per l’esercizio della potestà delegata (parere conforme delle commissioni legislative, ratifica dell’Assemblea, ecc.) che si risolvono in norme del tutto arbitrarie: b) ammette la delegazione

— (che per l’art. 76 della Costituzione può essere conferita soltanto per oggetti definiti e con determinazione di principi direttivi) — in tutti i casi di urgenza confondendo in un’unica disciplina i decreti legislativi ed i decreti-legge. Questi ultimi, peraltro presuppongono casi straordinari di necessità e di urgenza. e non di urgenza soltanto;

(III) il secondo comma dell’art, 2 ed il primo comma dell’art. 4 della legge 26 gennaio 1949, n.4. , dettano disposizioni in merito alla promulgazione degli atti di legislazione delegata mentre la disciplina  della promulgazione delle leggi e dei regolamenti regionali deve intendersi sottratta alla potestà legislativa della Regione non figurando tale materia tra quelle elencate negli artt. 14 e 17 dello Statuto, ed essendo d’altra parte già regolata con legge dello Stato (decreto legislativo 25 marzo 1947, n. 204);

(IV) l’art. 4 della legge 26 gennaio 1949, n. 4 stabilisce che quando l’Assemblea regionale ratifica con emendamenti gli atti delegati la efficacia degli emendamenti medesimi decorre ex nunc in contrasto con il principio affermato dalla Costituzione nell’ultimo comma dell’art, 77, per cui i decreti-legge perdono efficacia fin dall’inizio se non sono convertiti integralmente in legge.

3) Con atto depositato il 28 agosto 1949, il Presidente della Regione preliminarmente eccepiva: a) la preclusione dell’impugnazione proposta dal Commissario dello Stato, non avendo egli impugnato nei termini fissati dallo Statuto leggi analoghe di delegazione legislativa, fra cui la legge 26 gennaio 1949, n. 4; b) il difetto di giurisdizione dell’Alta Corte rispetto ad impugnativa che — come lo attuale — prospettano vizi di illegittimità interna della legge, e non un conflitto tra l’ordinamento regionale e l’ordinamento statuale; c) la inammissibilità del ricorso anche nel merito, non riguardando esso una legge di delegazione legislativa, ma soltanto di istituzione e disciplina di legiferazione diretta dall’Assemblea per mezzo dei suoi organi (commissioni permanenti), se pure attraverso l’espressione formale di decreti legislativi.

Subordinatamente, nel merito, il Presidente della Regione chiedeva il rigetta del ricorso, sostenendo che:

a) anche quando, in via di ipotesi, dovesse ritenersi che con la legge impugnata l’Assemblea avesse attribuito al Governo l’esercizio di potestà legislativa in casi di necessità e di urgenza, non avrebbe fatto altro che riconoscere, limitandola, una funzione già istituzionalmente spettante al Governo; b) spetta alla Regione la emanazione di norme relative alla promulgazione delle leggi e dei regolamenti regionali, come è comprovato dall’art. 17 del D.L. 25 marzo 1947, n. 204; c) non ricorrendo l’ipotesi prevista dall’art. 77 della Costituzione, la efficacia degli emendamenti apportati dalla Assemblea regionale ai decreti legislativi in sede di convalida, decorre necessariamente ex nunc.

4) Alla pubblica udienza del 28 agosto 1949, il difensore dello Stato insisteva sulle sue domande. La difesa della Regione, pur insistendo sulle eccezioni e tesi opposte nel controricorso, aggiungeva: a) che l’ammissibilità della delegazione legislativa al Governo costituisce regola nei moderni ordinamenti costituzionali, anche a sistema rigido, in conseguenza dell’aumentata ingerenza dello Stato nella vita economica e sociale; b) che la predetta regola è riconfermata dalla formulazione dell’art. 76 della Costituzione, che vuole limitare una potestà che presuppone propria del Governo; c) che i limiti di competenza dettati per gli organi dello Stato non si applicano puntualmente negli ordinamenti regionali particolarmente in quelli a Statuto speciale e differenziato, come è comprovato dall’art 36 dello statuto della Val d’Aosta e dall’art 38 dello statuto del Trentino-Alto Adige; d) che anche a ritenere applicabili agli ordinamenti regionali i limiti previsti dall’art. 76 della Costituzione, essi costituiscono un minimo di garanzie che è stato rispettato e largamente superato dalle leggi impugnate.

Il Procuratore generale chiedeva che fosse accolto parzialmente il ricorso, dichiarandosi costituzionalmente legittimo il n. 1 dell’art. I della legge 26 gennaio 1949 n. 4, ed illegittimo invece il n. 2 dello stesso art. I per mancata indicazione del presupposto inerente alla straordinarietà ed alla necessità.

5) La eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione di questo Collegio sulle impugnative che prospettano vizi di illegittimità così detta interna delle leggi regionali non è fondata. Lo Statuto della Regione Siciliana attribuisce diversa estensione alla giurisdizione dell’Alta Corte in rapporto rispettivamente alle leggi dell’Assemblea regionale ed alle leggi e regolamenti emanati dallo Statuto.

Nella prima ipotesi (art. 25 lett. a) nessun limite è posto all’esercizio del sindacato dell’Alta Corte; essa deve in ogni caso controllare la rispondenza delle leggi regionali indipendentemente dalla loro interferenza nella sfera di competenza propria dello Stato, a tutte le norme del nostro sistema costituzionale.

Nella seconda ipotesi (art. 25 lett. b) invece, il sindacato, mentre da un lato si estende anche ai regolamenti d’altro lato è più ristretto, perchè il termine di riferimento non è più costituito da tutte le norme costituzionali, ma soltanto da quelle contenute nello Statuto siciliano, e ciò al fine di valutare la efficacia delle norme statuali « entro la Regione».

Ai due settori di giurisdizione corrispondono modalità e termini diversi di impugnazione come espressamente dispongono gli artt. 27 e seguenti dello Statuto.

Non pertinente è quindi il richiamo della difesa della Regione alla decisione del 10 settembre 1948; in essa l’affermazione che la funzione dell’Alta Corte consiste nel dirimere conflitti fra due ordinamenti si riferiva soltanto alla ipotesi prevista dall’art. 25 lett. b) dello Statuto.

6) Del pari infondata è l’ eccezione di inammissibilità del ricorso per acquiescenza del Commissario dello Stato a precedenti leggi di delegazione.

L’atto legislativo che proroga l’efficacia di norme poste con atto anteriore ha contenuto ed effetti autonomi.

Dalla approvazione di ogni legge di proroga deriva pertanto un autonomo potere di impugnativa del Commissario dello Stato; non esiste decadenza quando tale potere sia esercitato, caso per caso, entro i termini stabiliti dall’art. 28 dello Statuto della Regione.

7) Pure infondata è la terza eccezione pregiudiziale, che attiene al merito.

Sebbene lo Statuto non preveda che l’approvazione dei disegni di legge possa essere deferita alle commissioni legislative, si può ritenere che l’Assemblea regionale possa adottare tale processo dì formazione della legge, espressamente ammesso nell’ordinamento della Repubblica (art. 72 della Costituzione), per il principio che le assemblee alle quali spettano potestà legislative primarie possono liberamente regolarne l’esercizio, sempre entro i limiti della Costituzione.

L’Alta Corte, tuttavia, rileva che la legge impugnata attribuisce non alle commissioni, ma al Governo, la competenza di emanare norme legislative, e che essa accenna alle commissioni soltanto per disporre che ne sia richiesto il parere sui progetti governativi.

Il parere, anche se necessario e vincolante, non costituisce l’affermazione diretta e definitiva della potestà deliberante. Il decreto legislativo in cui si concreta la norma con forza di legge è sempre un atto del potere esecutivo, anche se alla sua formazione debba concorrere un organo del potere legislativo. La deliberazione definitiva dell’atto spetta al Governo regionale, che è libero di non emanarlo anche quando sia intervenuto il parere conforme della commissione.

8) Nel merito, la questione principale — che forma oggetto dei primi due motivi del ricorso — consiste nel determinare se l’Assemblea regionale possa delegare al Governo l’esercizio della potestà legislativa.

Sembra all’Alta Corte che la legge impugnata, sebbene configuri una singolare creazione in cui a prima vista appaiono elementi di legislazione delegata od elementi di legislazione diretta del Governo, sia in effetti una legge di delegazione. Le ipotesi di legislazione previste rispettivamente dal n. 1 e dal n. 2 dell’art. 1, oltre ad essere entrambe soggette agli stessi controlli precisati nella prima parte dello stesso art.1 e negli artt. 3 e 4, possono ricondursi ad un unico concetto di delegazione pur accennandosi soltanto alla materia nel n. 1 ed alla urgenza nel n. 2; e ciò perché, nel nostro sistema costituzionale, tanto la precisazione della materia (e non pure degli oggetti e dei principi direttivi), quanto il richiamo all’urgenza (e non alla straordinarietà ed alla necessità) costituiscono elementi di scarso rilievo ai fini di una sicura distinzione.

La delegazione dell’esercizio di potestà legislativa al Governo trova la sua giustificazione in necessità generalmente riconosciute attesa l’estensione dell’intervento del pubblico potere nella vita economica e sociale.

La delegazione già ammessa nel silenzio di precedenti costituzioni, ha trovato espresso riconoscimento nell’ art. 76 della Carta costituzionale della Repubblica e non è stata vietata dallo Statuto della Regione. Naturalmente, deve essere contenuta entro confini determinati, variamente formulari nei diversi sistemi positivi ad evitare un eccessivo, pericoloso spostamento dei normali limiti di competenza degli organi.

Nella costituzione della Repubblica i limiti della delegazione legislativa sono indicati nell’art. 76; temporaneità, oggetti definiti, posizione dei principi e criteri direttivi. Detta norma, pur non avendo diretta applicazione rispetto agli organi della Regione sancisce una direttiva che deve essere osservata anche nella sfera regionale nel senso che i limiti da essa posti costituiscono un minimo di garanzie che deve essere rispettato in qualsiasi ipotesi.

Su questo punto decisivo della questione l’Alta Corte rileva che la legge impugnata fissa il termine finale della delegazione (31 dicembre 1949), e prescrive che, caso per caso, l’emanazione degli atti delegati sia subordinata al parere conforme delle commissioni legislative organi dell’Assemblea.

Tale parere costituisce un limite anche più efficace della determinazione dei principi direttivi e della precisazione dell’oggetto della delegazione previste dall’art. 76: il controllo dell’organo delegante è

esercitato sul testo del progetto dell’atto delegato, e con effetto immediato. Mancando il parere conforme, il Governo non può procedere, infatti, all’emanazione dell’atto medesimo.

Inoltre, la legge regionale prescrive che tutti gli atti delegati debbono essere presentati all’Assemblea per la ratifica nella prima seduta successiva alla data della loro pubblicazione (art. 4); e che « qualora quattro membri della commissione competente.. o dodici deputati, entro cinque giorni dal parere espresso dalla commissione, lo richiedano con nota diretta al Presidente dell’Assemblea, gli schemi dei decreti legislativi sono sottoposti all’Assemblea per seguire la procedura ordinaria di discussione ed approvazione dei disegni di legge » (art. 3).

In base alle superiori considerazioni, l’Alta Corte ritiene che i limiti posti all’esercizio della potestà legislativa attribuita al Governo regionale, attuato adeguate garanzie in relazione ai limiti previsti dall’ art. 76 della Costituzione; epperò la delegazione che forma oggetto delle leggi impugnate deve essere dichiarata costituzionalmente legittima.

9) Con il terzo motivo del ricorso il Commissario dello Stato contesta la legittimità del secondo comma dell’art. 2 e del primo comma dell’art. 4 della legge 26 gennaio 1949, n.4.

Anche questa doglianza è infondata. Infatti, mentre non può contestarsi all’Assemblea regionale siciliana la competenza di determinare le modalità di promulgazione delle norme da essa emanate con potestà legislativa primaria, e ciò anche in mancanza di una norma espressa dello Statuto, lo stesso decreto legislativo 25 marzo 1947, numero 204, sul quale il Commissario dello Stato ritiene fondare la sua censura, contiene una disposizione finale che testualmente dispone:

« Le disposizioni del presente decreto rimarranno in vigore fino a quando non sarà altrimenti disposto dalle leggi regionali».

fondo all’«esecuzione di lavori pubblici », destinazione che è rispettata nello stato di previsione della spesa e che neppure esclude, nella generica sua formulazione, le opportune intese con l’amministrazione dello Stato anche pel coordinamento coi programmi da attuare nel restante territorio dello Stato.

Ritenuto che l’impugnativa è parimenti infondata per quanto concerne la dedotta violazione della disposizione dell’art. 81, comma 3° e dell’art. 81 comma 4° della Costituzione nazionale, in quanto la previsione delle spese contenuta nel cap. 562 del bilancio regionale, trova il suo riscontro nel disposto dell’art. 38 dello Statuto siciliano (lavori pubblici) e la indicazione dei mezzi per sopperirvi, cioè il versamento da parte dello Stato in conto del contributo dì solidarietà nazionale, è parimenti contenuta in quella disposizione dello Statuto.

 

P. Q. M.

 

L’Alta Corte dichiara ammissibile il ricorso del Commissario dello Stato e respinge la dedotta illegittimità costituzionale della iscrizione negli stati di previsione dell’entrata e della spesa contenute nel bilancio regionale approvato con legge dell’Assemblea 30 dicembre 1949; di un acconto sul fondo di solidarietà nazionale dovuto alla Regione ai sensi dell’art. 38 dello Statuto, iscrizione non vincolante nei confronti dello Stato.