ANNO 2018
Commento
alla decisione di
Costanza
Nardocci
Esecuzione
delle sentenze CEDU e intangibilità del giudicato
amministrativo e civile
per g.c. di Federalismi.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Giorgio LATTANZI Presidente
- Aldo CAROSI Giudice
- Marta CARTABIA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
- Giovanni AMOROSO ”
ha pronunciato la
seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art.
106 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), e degli artt.
395 e 396 del codice di procedura civile, promosso dal Consiglio di Stato,
sezione quarta, nel procedimento vertente tra D. P. e altri e la Presidenza del
Consiglio dei ministri e altro, con ordinanza
del 17 novembre 2016, iscritta al n. 276 del registro ordinanze 2016 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie
speciale, dell’anno 2017.
Visto l’atto di costituzione di D. P. e altri;
udito nella camera di consiglio del 10 gennaio 2018 il Giudice relatore Giancarlo
Coraggio.
Ritenuto che, con ordinanza del 17 novembre 2016, il
Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 106 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell’articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), e degli artt. 395 e 396 del codice
di procedura civile, «nella parte in cui non prevedono un diverso caso di
revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art.
46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte
europea dei diritti dell’uomo»;
che il rimettente, in punto di fatto, ha dedotto che:
− con sentenza del 12 marzo 1996, n. 175,
il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di
Salerno, aveva accolto il ricorso proposto dai consiglieri di Stato S. G., F.
M. e F. P., volto all’accertamento del loro diritto all’allineamento
stipendiale, con conseguente condanna della Presidenza del Consiglio dei
ministri al pagamento delle somme spettanti a tale titolo, oltre accessori di
legge;
− con sentenza 22 maggio 2006, n. 3017, il Consiglio di Stato,
sezione quarta, aveva dichiarato inammissibile l’appello avverso la pronuncia
di primo grado per inesistenza della notificazione;
− i ricorrenti avevano quindi proposto ricorso in ottemperanza per
l’esecuzione della sentenza passata in cosa giudicata e l’amministrazione,
costituitasi in giudizio, aveva eccepito l’impossibilità di darvi esecuzione a causa del sopravvenuto art. 50, comma
4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2001)», che aveva disposto la perdita di efficacia delle decisioni delle
autorità giurisdizionali comportanti provvedimenti di allineamento stipendiale;
− il TAR Campania, con sentenza 28 gennaio 2008, n. 93, aveva accolto
il ricorso in ottemperanza, ma la pronuncia era stata riformata dal Consiglio
di Stato, sezione quarta, con sentenza 16 giugno 2008, n. 2986, sul presupposto
che l’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 era intervenuto prima che
si fosse formato il giudicato sulla pretesa dei ricorrenti, il che avrebbe
impedito la valida instaurazione del giudizio esecutivo;
− con il ricorso per revocazione la parte ricorrente (eredi di F. P.)
ha dedotto di essersi rivolta alla Corte europea dei diritti dell’uomo, lamentando
che, in forza di non chiare e illegittime disposizioni nazionali aventi
efficacia retroattiva e incidenti su sentenze rese da autorità
giurisdizionali, la pronuncia n. 2986 del 2008 del Consiglio di Stato le aveva
precluso il conseguimento di un diritto quesito, in violazione dell’art. 6,
paragrafo I, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il
4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848; e
che la Corte EDU, con la sentenza 1° luglio 2014,
Guadagno e altri c. Italia, aveva riconosciuto la fondatezza delle sue
doglianze e liquidato un indennizzo;
− i ricorrenti hanno sostenuto la revocabilità della sentenza gravata
sulla base dell’art. 106 del d.lgs. n. 104 del 2010 (d’ora in avanti: cod. proc. amm.) e, in via subordinata, hanno chiesto sollevarsi
questione di legittimità costituzionale della disposizione citata, nella parte
in cui non contempla, tra le ipotesi di revocazione, quella del contrasto della
sentenza nazionale con una successiva pronuncia della Corte EDU;
− l’amministrazione ha eccepito l’impossibilità di una
interpretazione costituzionalmente orientata delle norme sulla revocazione,
perché il loro contrasto con la Convenzione potrebbe essere rimosso solo con la
declaratoria di incostituzionalità; e che, tuttavia, non potrebbe trovare
miglior sorte la richiesta di sollevare questione di costituzionalità delle
stesse norme, poiché dalla sentenza della Corte EDU
non potrebbe trarsi il convincimento che la parte ricorrente abbia conseguito il diritto ad ottenere l’adeguamento stipendiale richiesto;
− sempre secondo l’amministrazione, la richiesta di sollevare la
questione di legittimità costituzionale sarebbe da respingere anche perché la
Corte costituzionale non potrebbe pronunciare una sentenza additiva, invadendo
la sfera del legislatore; e, infine, perché il riconoscimento delle pretese
della parte ricorrente dovrebbe passare in ogni caso dalla declaratoria di
incostituzionalità dell’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000,
disposizione, questa, già ritenuta, dalla Corte costituzionale, immune da vizi;
che il rimettente, in punto di rilevanza, ha osservato
che:
− con l’ordinanza 4 marzo 2015, n. 2, «da intendersi integralmente richiamata
e trascritta in questa sede», l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha già
sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 106 cod. proc. amm. e degli artt. 395 e
396 cod. proc. civ., in relazione agli artt. 24, 111
e 117, primo comma, Cost., nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza, quando ciò sia necessario per conformarsi ad una sentenza definitiva
della Corte EDU;
− in tale ordinanza, «pienamente condivisa dal Collegio», si sarebbe
precisato che la questione era rilevante in quel giudizio, in quanto dalla sua soluzione dipendeva l’ammissibilità del
ricorso per revocazione proposto, e che la situazione sarebbe
«perfettamente traslabile» alla fattispecie esaminata dal rimettente, poiché
l’unico motivo di revocazione spiegato dalla parte ricorrente riposa
sull’asserito contrasto della sentenza passata in giudicato
con la sopravvenuta pronuncia della Corte EDU;
− «per le ragioni già chiarite nella ordinanza n. 2/2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato» non potrebbe essere condivisa la prospettazione della parte ricorrente, secondo cui
sarebbe possibile
una interpretazione estensiva dei casi di revocazione previsti dal diritto
positivo;
che il Consiglio di Stato, infine, ha affermato di condividere «il giudizio di non manifesta infondatezza delle questioni prospettate nella citata ordinanza n. 2/2015 in
quanto, non contemplando tra
i casi di revocazione quella che si renda necessaria per conformarsi
ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo, le norme processuali surrichiamate appaiono in contrasto con l’art. 46 CEDU che, invece, sancisce
tale obbligo per gli Stati aderenti»;
che, con memoria depositata nella cancelleria di questa Corte il 14
febbraio 2017, si è costituita la parte ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento della
questione sollevata e riservandosi di meglio illustrare in prosieguo la sua
posizione;
che, con memoria depositata il 20 dicembre 2017, la parte costituita ha
fatto istanza perché la causa venga trattata in pubblica udienza, poiché il
caso in esame sarebbe differente da quello già esaminato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 123 del
2017, non essendovi controinteressati, né essendo configurabile una
violazione dei diritti dei terzi in caso di revocazione della sentenza
nazionale contraria alla sentenza della Corte EDU.
Considerato che la
questione può essere decisa in camera di consiglio, sussistendo le condizioni
per una pronuncia di manifesta inammissibilità;
che, infatti, in ordine alla non manifesta infondatezza, il rimettente si limita ad affermare che dall’art.
46, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il
4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
discende un obbligo di riapertura del processo interno,
e a richiamare «le considerazioni in diritto illustrate» nella ordinanza di
rimessione 4 marzo 2015, n. 2, dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato,
considerazioni «da ritenersi integralmente ritrascritte nella presente
ordinanza collegiale»;
che la motivazione sul punto è carente, perché si risolve unicamente nel
richiamo per relationem
ad altra ordinanza del Consiglio di Stato;
che la consolidata giurisprudenza di questa Corte «esclude che, nei giudizi
incidentali di costituzionalità delle leggi, sia ammessa la cosiddetta
motivazione per relationem.
Infatti, il principio di autonomia di ciascun giudizio di costituzionalità in
via incidentale, quanto ai requisiti necessari per la sua valida instaurazione,
e il conseguente carattere autosufficiente della relativa ordinanza di
rimessione, impongono al giudice a quo
di rendere espliciti, facendoli propri, i motivi della non manifesta
infondatezza, non potendo limitarsi ad un mero richiamo di quelli evidenziati
dalle parti nel corso del processo principale (ex plurimis, sentenze n. 49,
n. 22 e n. 10 del 2015;
ordinanza n. 33
del 2014), ovvero anche in altre ordinanze di rimessione emanate nello
stesso o in altri giudizi (sentenza n. 103 del
2007; ordinanze
n. 156 del 2012 e n. 33 del 2006)»
(sentenza n. 170
del 2015).
Visti gli artt.
26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 9, comma 2, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la
manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell’art. 106 del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), e degli artt. 395 e 396 del codice
di procedura civile, sollevata, in riferimento agli artt. 24, 111 e 117, primo
comma, della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con
l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso
in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10
gennaio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 febbraio 2018.