SENTENZA
N. 159
ANNO 2012
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai signori:
-
Alfonso QUARANTA Presidente
-
Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
-
Sabino CASSESE ”
-
Giuseppe TESAURO ”
- Paolo
Maria NAPOLITANO ”
-
Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRUISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
-
Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
-
Sergio MATTARELLA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
articoli 2 e 11 della legge della Regione Toscana 5 agosto 2011, n. 41, recante
«Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione
dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati)», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 10-12 ottobre 2011, depositato
in cancelleria il 18 ottobre 2011 ed iscritto al n. 122 del registro ricorsi
2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2012 il Giudice relatore Paolo Maria
Napolitano;
uditi l’avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Cecchetti
per
Ritenuto in fatto
1.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
proposto questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 97 e 117, commi primo e secondo, lettere g) ed s),
della Costituzione, degli articoli 2 e 11 della legge della Regione Toscana 5
agosto 2011, n. 41, recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998, n.
25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati)».
Nel ricorso introduttivo del giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, riferito per sintesi il contenuto della
legge regionale n. 41 del 2011, osserva, in particolare, che, con l’art. 2 di quest’ultima, il legislatore toscano ha sostituito
l’art. 6-ter della legge della Regione Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per
la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati), che, pertanto, al
novellato comma 4, così recita: «
1.1.— Ad avviso del ricorrente tale
disposizione – in quanto disciplina il procedimento
relativo all’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti prodotti dalle
navi in modo difforme da quanto previsto dall’art. 5, comma 4, del decreto
legislativo 24 giugno 2003, n. 182 (Attuazione della direttiva 2000/59/CE
relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi
ed i residui del carico), nel testo modificato dall’art. 4-bis del
decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione
di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia
delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, con legge 20 novembre
2009, n. 166 – si porrebbe in contrasto con gli artt. 97 e 117, comma secondo,
lettera g), Cost.
Infatti, mentre la citata disposizione
statale prevede che i piani di raccolta e gestione dei rifiuti prodotti dalle
navi siano elaborati dall’Autorità marittima «d’intesa con
Precisa il ricorrente che la illegittimità costituzionale consisterebbe nella
invasione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento ed
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
1.2.— Ulteriore
profilo di illegittimità costituzionale è ravvisato dal ricorrente nella
violazione del principio di riserva di legge contenuto nell’art. 97 Cost., in
quanto – ritenuta la competenza legislativa esclusiva dello Stato relativamente
alla propria organizzazione amministrativa – la disciplina di settore può
essere dettata solamente con legge statale e non, come lamentato, anche con
legge regionale.
1.3.— Riguardo all’impugnazione dell’art.
11 della legge regionale n. 41 del 2011, il ricorrente
– rilevato che questo prevede che «ai fini dell’applicazione dell’art. 185,
comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, per acque superficiali si intende l’area
occupata dal medesimo corpo idrico superficiale così come definito dall’art.
54, comma 1, lettere l) ed n), del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, nel limite
delle fasce di pertinenza fino ad un massimo di dieci metri dal ciglio di
sponda o dal piede esterno dell’argine ove esistente» – ritiene che la
disposizione impugnata, interpretando autenticamente una norma statale in tema
di disciplina dei rifiuti, ecceda la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, come fissata
dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La detta disposizione, peraltro,
estendendo, ai fini di cui all’art. 185 del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), la nozione di acque superficiali anche ad una fascia di terreno pertinenziale
ad esse, contrasta con la definizione che delle medesime fornisce l’art. 54,
comma 1, lettera c), del citato d.lgs. n. 152 del 2006, nel quale siffatta
estensione non è prevista.
A tal proposito il ricorrente evidenzia
che l’unica disposizione contenuta nel d.lgs. n. 152 del 2006 che preveda
l’intervento normativo delle Regioni sullo spazio limitrofo ai corsi o agli
specchi d’acqua è l’art. 115, comma 1, il quale, però,
non consente deroghe alla disciplina in materia di rifiuti.
1.4.— Il ricorrente deduce anche la
violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., osservando che l’art. 185 del
d.lgs. n. 152 del 2006 costituisce trasposizione nell’ordinamento legislativo
italiano dell’art. 2 della direttiva CE 19 novembre
2008, n. 98, recante «Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
ai rifiuti e che abroga alcune direttive (Testo rilevante ai fini del SEE)»,
sicché la violazione di quest’ultimo, realizzata attraverso la violazione del
primo, esporrebbe lo Stato ad una procedura di infrazione comunitaria.
2.— Si è costituita in giudizio
2.1.— Quanto alla censura avente ad oggetto l’art. 2 della legge regionale n. 41 del 2011, la
resistente Regione rileva che la disposizione in questione, lungi dall’alterare
il ruolo svolto dalla Autorità marittima nella gestione dei rifiuti prodotti
sulle navi, così come delineato dall’art. 5 del d.lgs. n. 182 del 2003, si
limita a disciplinare i compiti dell’Autorità d’ambito, forma associativa dei
Comuni la cui regolamentazione rientra nella competenza regionale in materia di
ordinamento degli enti locali, stabilendo che questa, per conto dell’Autorità
marittima, si occupa dell’espletamento delle procedure per l’affidamento del
servizio di gestione dei rifiuti dianzi menzionati.
Tale assetto risulta
essere del tutto ragionevole, atteso che, essendo compito dell’Autorità
d’ambito gestire le gare per l’affidamento del servizio di gestione integrato
dei rifiuti urbani, essa è già dotata di strutture e competenze per
l’espletamento anche di tale altra funzione.
Alla mancata intrusione della disciplina
regionale nella materia della organizzazione degli
organi ed enti dello Stato, consegue, oltre alla mancata violazione dell’art.
117, secondo comma, lettera g), Cost., anche l’osservanza del dettato dell’art.
97 Cost., in quanto, essendo
2.2.— Riguardo all’asserita
illegittimità costituzionale dell’art. 11 della legge
regionale n. 41 del 2011,
In particolare con la disposizione
oggetto di censura si è inteso dare attuazione alle previsioni contenute
nell’art. 185, comma 3, del citato d.lgs. n. 152 –
secondo il quale sono sottratti alla disciplina dei rifiuti i sedimenti che, al
fine di prevenire inondazioni o ridurre gli effetti di queste o delle siccità
ovvero per il ripristino dei suoli, sono estratti all’interno di acque
superficiali – e nell’art. 115, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 152 – per il
quale sono finalizzate alla funzionalità degli alvei tutte le operazioni che
intervengono o direttamente sui corpi idrici ovvero sulle fasce adiacenti, nel
limite dei
L’effetto del citato art. 11 della legge regionale n. 41 del 2011 è solo quello di
escludere dalla disciplina relativa allo smaltimento dei rifiuti la rimozione
dei sedimenti estratti dai corpi idrici e ricollocati entro la predetta fascia
ad essi adiacente.
Un’interpretazione diversa avrebbe
l’effetto di rendere assai problematica l’attività di bonifica dei corsi
d’acqua, data l’estrema difficoltà, sia economica che
pratica, del conferimento in discarica dei fanghi di bonifica estratti
dall’alveo dei corpi idrici.
Considerato in diritto
1.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto questione di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 11 della legge della Regione Toscana 5 agosto 2011, n.
41, recante «Modifiche alla legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la
gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati)», deducendone il
contrasto con gli articoli 97 e 117, commi primo e secondo, lettere g) ed s),
della Costituzione.
2.— Poiché le due distinte disposizioni
censurate non sono avvinte, quanto al loro contenuto, da un vincolo di
connessione sostanziale né le censure formulate avverso
di esse si fondano su argomenti comuni, queste, sia pure nel contesto della
medesima sentenza, possono essere esaminate indipendentemente l’una dall’altra.
3.— L’art. 2
della predetta legge regionale n. 41 del 2011, con il quale è stato
integralmente sostituito l’art. 6-ter della legge della Regione Toscana 18
maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinati), prevede, al comma 4 della disposizione come ex novo introdotta, che
3.1.— Siffatta disposizione, ad avviso
del ricorrente, si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost. in quanto, divergendo dal modello delineato dall’art. 5, comma 4, del d.lgs. 24 giugno 2003, n. 182 (Attuazione
della direttiva 2000/59/CE relativa agli impianti portuali di raccolta per i
rifiuti prodotti dalle navi ed i residui del carico), prevede che
all’espletamento delle procedure di affidamento del servizio di gestione della
tipologia di rifiuti sopra menzionati provveda
Per il ricorrente tale normativa
esorbiterebbe dalla competenza legislativa regionale, invadendo quella statale
in materia di ordinamento ed organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
3.2.— Aggiunge il ricorrente che la
normativa censurata violerebbe, altresì, l’art. 97 Cost., nella parte in cui
prescrive che l’organizzazione degli uffici pubblici sia presidiata dalla
riserva di legge, dovendosi intendere soddisfatta quest’ultima, ove si tratti
di uffici statali, tramite la forma della legge statale
e non della legge regionale.
4.— La censura è fondata.
4.1.— Deve, come dianzi
accennato, darsi preliminarmente atto della circostanza che il testo del comma
4 dell’art. 6-ter della legge regionale n. 25 del 1998, come introdotto per
effetto del censurato art. 2 della legge regionale n. 41 del 2011 è stato,
successivamente alla proposizione del ricorso da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, nuovamente novellato dal legislatore toscano.
Infatti, a seguito della
entrata in vigore dell’art. 57 della legge della Regione Toscana 28
dicembre 2011, n. 69 (Istituzione della autorità idrica toscana e delle
autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani. Modifiche
alla legge regionale n. 25/1998, alla legge regionale n. 61/2007, alla legge
regionale n. 20/2006, alla legge regionale n. 30/2005, alla legge regionale n.
91/1998, alla legge regionale n. 35/2011 e alla legge regionale n. 14/2007), là
dove, nella legge regionale n. 25 del 1998, è presente, come nel caso del
ricordato comma 4 dell’art. 6-ter, l’espressione
«Comunità di ambito» questa deve intendersi sostituita dalla espressione
«autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani». Si tratta
di una modifica in pratica preannunciata, in quanto
già la versione introdotta nel comma 4 dell’impugnato art. 2 della legge
regionale n. 41 del 2011, verosimilmente nella consapevolezza delle imminenti
sopravvenienze normative, prevedeva la possibile sostituzione della Comunità
d’ambito, nelle competenze ad essa assegnate, con «l’ente che assumerà le
relative funzioni». Espressione, quest’ultima, significativamente oggetto di
puntuale soppressione, non essendo più necessaria, ai sensi dell’art. 57 della citata legge regionale n. 69 del 2011.
Ritiene questa Corte che la descritta
modifica, non incidendo sostanzialmente sui termini della presente questione di
legittimità costituzionale come rappresentati da parte ricorrente, non abbia,
su di essa, altro effetto che non sia il trasferimento della questione sul
testuale dato normativo che, in conseguenza della sopravvenuta modifica, è attualmente vigente.
4.2.— Con riferimento al merito della
questione, rileva questa Corte che il legislatore nazionale, nel dettare,
all’art. 5 del d.lgs. n. 182 del 2003, la disciplina
relativa ai piani di raccolta e di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e
dei residui del carico, ha previsto che le funzioni relative all’affidamento
del servizio di gestione di tale tipo di rifiuti siano allocate presso le
singole Regioni ove sono ubicati i porti. Tale disciplina, peraltro, già è
stata scrutinata da questa Corte che – sia pure con riferimento al diverso
parametro costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. – ne ha affermato la inderogabilità da parte della legislazione
regionale, con la conseguente illegittimità costituzionale della norma
legislativa che aveva allocato ad un diverso livello amministrativo la relativa
funzione (sentenza
n. 187 del 2011).
Siffatta inderogabilità deve essere ora
riaffermata anche con riferimento ad un altro, diverso, parametro
costituzionale.
Infatti, nella parte in cui prevede che
la predetta funzione sia svolta dalla Comunità d’ambito – attualmente,
per effetto delle ricordate sopravvenienze legislative, dalla autorità per il
servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani – in «avvalimento
e per conto della stessa Autorità marittima», il censurato art. 2 della legge
della Regione Toscana n. 41 del 2011, oltre a disporre la allocazione della
funzione diversamente da quanto previsto dal competente legislatore statale,
ha, altresì, per implicito, individuato in relazione a tale funzione una nuova
competenza della Autorità marittima, struttura pacificamente appartenente alla
organizzazione dello Stato.
Infatti, nel caso in cui sia previsto
che un ente svolga un determinato compito «in avvalimento
e per conto» di altro ente, è di tutta evidenza che l’adozione di tale
strumento organizzatorio postuli che la funzione
amministrativa concretamente esercitata sia, in via originaria, allocata presso
l’ente che si avvale e, solo in via sussidiaria e delegata, presso l’ente
materialmente operante.
4.3.— Poiché, nel caso che interessa, la
legge regionale – invece di limitarsi a disciplinare materie rientranti nelle
sue competenze legislative – ha provveduto, al contrario, ad attribuire nuovi
compiti alla Autorità marittima, essa ha, in tal modo,
illegittimamente modificato l’assetto competenziale
delineato sul punto dalla legge dello Stato (che, come detto, attribuisce il
compito di curare le procedure di affidamento del servizio di gestione dei
rifiuti prodotti dalle navi e dei rifiuti del carico alla Regione).
Palese è, pertanto, la violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. che riserva al legislatore
nazionale la potestà normativa sulla organizzazione
amministrativa dello Stato, ambito nel quale è evidentemente compresa la
attribuzione e la ripartizione dei compiti istituzionali fra i vari organismi
statali.
4.4.— L’accoglimento del profilo di illegittimità costituzionale per violazione dell’art.
117, secondo comma, lettera g), Cost. assorbe il residuo motivo di doglianza,
prospettato con riferimento alla violazione dell’art. 97 Cost.
5.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha, altresì, impugnato l’art. 11 della legge
regionale n. 41 del 2011 nella parte in cui, introducendo l’art. 20-octies
della legge regionale n. 25 del 1998, prevede che, ai fini di cui all’art. 185,
comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), ricada nella nozione di «acque superficiali», oltre la intera area
occupata dal «corpo idrico», secondo la definizione che di esso è data
dall’art. 54, comma 1, lettere l) ed n), del citato d.lgs. n. 152 del 2006,
anche la fascia territoriale di pertinenza, limitrofa ad esso, sino ad un
massimo di dieci metri dal ciglio di sponda o dal piede esterno dell’argine,
ove esistente.
5.1.— Secondo l’avviso del ricorrente la disposizione censurata, interpretando in
maniera definita “autentica” una disposizione legislativa di fonte statale,
violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in quanto, eccedendo
rispetto alla competenza legislativa regionale, darebbe una definizione delle
nozione di acque superficiali, ai fini dell’applicazione dell’art. 185 del
d.lgs. n. 152 del 2006, più ampia di quella dettata dalle legge dello Stato,
con l’effetto di estendere illegittimamente una deroga al regime in materia di
rifiuti.
Peraltro, conclude
sul punto il ricorrente, poiché l’art. 185 del d.lgs. n. 152 del 2006 è la
testuale trasposizione nell’ordinamento italiano di una norma di fonte
comunitaria, la estensione del suo contenuto comporterebbe anche la violazione
dei limiti legislativi, fissati dall’art. 117, primo comma, Cost., connessi al
rispetto della normativa comunitaria.
6.— Anche questa censura è fondata.
6.1.— Osserva, al riguardo, questa Corte
che – al di là della qualificazione, suggestiva, ma
ingannevole, di norma di interpretazione autentica data dal resistente alla
disposizione censurata, non potendosi evidentemente questa qualificare come
tale non foss’altro per la mancanza del requisito
della identità di fonte fra disposizione interpretata e disposizione che
interpreta – la norma legislativa regionale estende, di fatto, il campo di
applicazione dell’art. 185, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.
La disposizione ultima citata, infatti,
prevede, in assenza di pericolosità dei sedimenti, la inapplicabilità
della disciplina dettata nella parte quarta del medesimo decreto legislativo,
cioè la specifica disciplina in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica
dei siti inquinati, ai sedimenti spostati all’interno di acque superficiali
onde procedere alle opere di regimazione delle acque
medesime.
È opportuno precisare che lo stesso d.lgs.
n. 152 del 2006 fornisce una definizione puntuale della nozione di acque
superficiali, là dove, all’art. 54, comma 1, lettera
c), afferma che per tali si intendono: «le acque interne, ad eccezione delle
sole acque sotterranee, le acque di transizione e le acque costiere, tranne per
quanto riguarda lo stato chimico, in relazione al quale sono incluse anche le
acque territoriali».
È, quindi, evidente che, nell’estendere
la nozione di acque superficiali, quale delineata dal
legislatore statale, non solo al, più specifico, concetto di «corpo idrico
superficiale» (non a caso a sua volta oggetto di una distinta definizione da
parte del medesimo legislatore statale, il quale, anzi, distingue,
ulteriormente, alle lettere l ed n del citato art. 54, fra «corpo idrico
superficiale» e «corpo idrico fortemente modificato»), ma a tutta la fascia
limitrofa al corpo idrico, entro il limite di dieci metri dal ciglio di sponda
o dal piede dell’argine, il legislatore toscano ha esteso, al di là dell’ambito
oggettivo fissato dal legislatore statale, il regime esonerativo previsto dal
comma 4 del d.lgs. n. 152 del 2006 per le sole acque superficiali, così come
definite dall’art. 54, comma 1, lettera c), dello stesso decreto legislativo.
Siffatta deroga – prescindendo da quelle
che pur ne possono essere state le ragioni pratiche, esplicitate
da parte resistente nelle proprie difese – poiché va ad incidere, riducendone
il livello di tutela, sulla disciplina relativa alla gestione dei rifiuti (che
la costante giurisprudenza di questa Corte ha ascritto alla materia «tutela
dell’ambiente e dell’ecosistema») riservata, ai sensi dell’art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., alla legislazione esclusiva dello Stato (ex multis: sentenze n. 373 del 2010;
n. 127 del 2010;
n. 61 del 2009)
– esula dagli àmbiti competenziali
affidati alla potestà legislativa delle Regioni.
6.2.— Anche in questo caso resta
assorbita la residua doglianza formulata da parte ricorrente.
per questi motivi
1) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 2 della legge della
Regione Toscana 5 agosto 2011, n. 41, recante «Modifiche alla legge regionale
18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti
inquinati)», limitatamente alla sostituzione del comma 4 dell’art. 6-ter della
legge regionale n. 25 del 1998, avvenuta per effetto del citato art. 2 della
legge regionale n. 41 del 2011, nel testo risultante successivamente alla
entrata in vigore degli artt. 57, numero 1, e 59 della legge della Regione
Toscana 28 dicembre 2011, n. 69 (Istituzione della autorità idrica toscana e
delle autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani.
Modifiche alla legge regionale n. 25/1998, alla legge
regionale n. 61/2007, alla legge regionale n. 20/2006, alla legge regionale n.
30/2005, alla legge regionale n. 91/1998, alla legge regionale n. 35/2011 e
alla legge regionale n. 14/2007);
2) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 11 della legge della
Regione Toscana n. 41 del 2011.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 giugno
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 giugno
2012.