SENTENZA N. 66
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA “
- Sabino CASSESE “
- Giuseppe TESAURO “
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO “
- Alessandro CRISCUOLO “
Paolo GROSSI “
- Giorgio LATTANZI “
- Aldo CAROSI “
- Marta CARTABIA “
- Mario Rosario - MORELLI “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’articolo 12 della legge della Regione Veneto 26 maggio
2011, n. 10 (Modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il
governo del territorio” in materia di paesaggio), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20 luglio 2011, depositato in
cancelleria il 20 luglio 2011, ed iscritto al n. 72 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il
Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi
l’avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del Consiglio dei ministri e
gli avvocati Bruno Barel e Luigi Manzi per la Regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1.— Con atto depositato il 20 luglio
2011, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto ricorso in via principale per
la declaratoria di illegittimità costituzionale – in riferimento all’articolo
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione – dell’articolo 12 della
legge della Regione Veneto 26 maggio 2011, n. 10, recante «Modifiche alla legge
regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio” in
materia di paesaggio», nella parte in cui aggiunge l’art. 45-decies alla legge
regionale 23 aprile 2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio).
Il ricorrente sottolinea come, nella
giurisprudenza di questa Corte, le nozioni di tutela dell’ambiente e di tutela
del paesaggio hanno finito per subire una sostanziale assimilazione semantica,
che avrebbe dato vita ad una sorta di «osmosi giuridica». La “materia” della
tutela dell’“ambiente/paesaggio” investirebbe, così, beni di carattere
primario, la cui cura sarebbe affidata in via esclusiva alla potestà
legislativa dello Stato, senza che questa possa essere scalfita dal legislatore
regionale nell’esercizio di proprie competenze in materie quali il governo del
territorio. Detta disciplina risulterebbe prevista, anzitutto, nel decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio,
ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137), del quale vengono
rammentate le principali disposizioni in tema di beni paesaggistici.
In questo contesto si collocherebbe la
norma oggetto di impugnativa, la quale – nell’introdurre, come descritto,
l’art. 45-decies nella legge regionale n. 11 del 2004 – prevede, in sintesi,
che nei Comuni della Regione Veneto che, alla data del 6 settembre 1985,
risultano dotati di strumenti urbanistici generali contenenti denominazioni di
zone territoriali omogenee non coincidenti con quelle indicate nel decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia,
di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della
formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765), sono
assimilate alle aree escluse dalla tutela ai sensi dell’art. 142, comma 2, del
codice dei beni culturali quelle aree che, alla data suddetta, presentano
determinate caratteristiche. Più in particolare, il punto di frizione tra le
normative viene individuato nel fatto che, mentre la lettera a) del comma 2
dell’art. 142 del codice dei beni culturali escluderebbe, con eccezione «di
stretta interpretazione», dal regime dei vincoli, di cui al comma 1, quelle
aree «delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale
2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B», la disposizione
regionale impugnata escluderebbe, invece, (al comma 1, lettera a), previa
verifica, anche quelle aree «comprese in zone urbanizzate con le
caratteristiche insediative e funzionali delle zone A e B».
Altrettanto sarebbe a dirsi anche della
ipotesi di cui alla lettera b) del medesimo comma 1 della disposizione
censurata, che, con riferimento alle «aree a destinazione pubblica, quali
strade, piazze ed aree a verde», introdurrebbe ipotesi derogatorie non
contemplate dall’art. 142 del codice dei beni culturali, solo tralaticiamente richiamato.
Ne deriverebbe, secondo il ricorrente,
il contrasto dell’intero art. 12 denunciato – ivi compresi i commi 2 e 3, per
intima connessione con le precedenti norme – con l’art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., perché invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela ambientale e del paesaggio, come puntualizzato dalla
giurisprudenza costituzionale evocata.
La norma impugnata consentirebbe,
infatti, che, «in aree sottoposte a tutela paesaggistica, siano
indiscriminatamente realizzati o mantenuti interventi che prescindono dalla
necessaria autorizzazione paesistica ex art. 142 del codice dei beni culturali,
in tal modo incidendo su materia riservata alla competenza esclusiva statale ex
art. 117 secondo comma lettera s)». Introducendo, in particolare, una deroga
alla normativa statale, la disposizione censurata consentirebbe «una
urbanizzazione non consona alla disciplina statale paesaggistica»: nel
permettere, infatti, «la costruzione o il mantenimento di opere nelle aree
interessate», non si osserverebbe la disciplina statale che richiede «in via
obbligatoria, sussistendo il vincolo paesaggistico, la necessaria
autorizzazione da rilasciarsi entro i limiti prefissati dal legislatore
nazionale». Autorizzazione che – conclude il ricorrente – costituisce momento
indefettibile per la effettiva tutela delle aree sottoposte a vincolo, con la
conseguenza che «non può competere alla Regione adottare norme che, in buona
sostanza, eliminando il vincolo paesaggistico, vanifichino lo strumento autorizzatorio e consentano una urbanizzazione in
violazione degli uniformi standards di protezione
validi su tutto il territorio nazionale».
2.— Costituendosi in giudizio, la
Regione Veneto ha concluso per una declaratoria di infondatezza della questione
sollevata.
Dopo aver sottolineato come la
legislazione regionale sia stata sempre attenta a tutelare i valori
dell’ambiente e del paesaggio, nello spirito delineato dall’art. 9 Cost., la
Regione ha osservato come la legge regionale n. 10 del 2011 sia stata emanata
proprio per dare attuazione all’art. 117, terzo comma, Cost. ed al codice dei
beni culturali e del paesaggio; in tale cornice dovrebbe, dunque, essere
interpretata la disposizione oggetto di censura.
La normativa statale avrebbe esteso, fin
dal decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela
delle zone di particolare interesse ambientale), convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1985, n. 431, il controllo dello Stato sui beni
paesaggistici procedendo alla individuazione di quelli rientranti nelle
categorie generali meritevoli di tutela; al tempo stesso, avrebbe escluso
determinate aree, da sottrarre a quelle categorie astratte, secondo una linea
chiara nei suoi intendimenti: «generalizzare la tutela a tutte le aree non
ancora urbanizzate aventi le particolari localizzazioni indicate». Non vi
sarebbe dunque – come lamentato dal Governo – una regola generale alla quale si
giustappone una eccezione di stretta interpretazione, ma soltanto una regola
generale che «individua il proprio oggetto in parte con una definizione in
positivo (localizzazione delle aree), in parte con una definizione in negativo
(purché non ancora urbanizzate)».
Per identificare le aree già
urbanizzate, la normativa statale distinguerebbe a seconda che il Comune
disponga o meno di uno strumento urbanistico: ove ne fosse privo, si farebbe
«riferimento alla nozione di centro abitato perimetrato,
che sostanzialmente circoscrive il tessuto edilizio esistente e continuo»; ove,
invece, ne fosse dotato, si escluderebbero dal vincolo le zone A e B
(rispettivamente corrispondenti, secondo la disciplina dettata dal ricordato
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, al “centro storico” ed al “tessuto
edilizio consolidato”). Nella Regione Veneto, peraltro, nel 1985 molti Comuni
dotati di PRG non identificavano centri storici e tessuto edilizio consolidato
come zone formalmente denominate “A” e “B”, ma attraverso locuzioni variegate.
A differenza di quanto accaduto in
passato (quando nessuno aveva espresso dubbi sulla identificazione delle aree
soggette a vincolo paesaggistico), solo di recente organi statali avrebbero
espresso l’orientamento secondo cui si potrebbe tenere conto delle indicazioni
dei PRG solo se questi, alla data di riferimento (1985), abbiano utilizzato
formalmente l’espressione “zona A” o “zona B”: in mancanza di tale indicazione,
anche le aree urbanizzate del centro e della città consolidata dovrebbero
ritenersi assoggettate a vincolo paesaggistico generalizzato. Cosicché,
«paradossalmente, se il Comune fosse stato privo di PRG, l’intero centro
abitato sarebbe stato escluso dal vincolo; col PRG, tutto il centro abitato
sarebbe soggetto a vincolo, nel caso di omesso uso della terminologia formale
“zona A” e “zona B”».
Ne deriverebbe un’«estensione amplissima
del territorio vincolato, fino a comprendere qualunque tipo di intervento
edilizio anche minore su edifici del tessuto urbano consolidato» e, «dal punto
di vista del cittadino», un «trattamento diseguale di situazioni uguali (zone
urbanizzate oggettivamente omogenee, non sottoposte a vincolo solo se descritte
nel PRG con le parole “zona A” e “zona B”) e [un] trattamento uguale di
situazioni diseguali (vincolo imposto sia su aree libere che su aree
urbanizzate ed edificate totalmente solo perché non etichettate dai PRG come
zona “A” o “B”)».
In presenza, dunque, di «una situazione
lesiva dell’affidamento riposto dai cittadini su un assetto normativo
consolidatosi per 25 anni», la Regione avrebbe introdotto la previsione
censurata, che si limiterebbe a istituire un procedimento attraverso il quale
verificare se le zone non formalmente denominate, nei PRG in essere nel 1985,
come “zona A” e “zona B” «soddisfacessero comunque tutti i criteri indicati dal
d.m. n. 1444 del 1968 come atti a caratterizzare le
zone classificabili come A e B»: la disposizione avrebbe, dunque, «natura
ricognitiva e tecnica», destinata soltanto «a supplire alla omessa indicazione
delle lettere A e B da parte dei pianificatori del tempo» o a «colmare un gap
meramente terminologico». L’assimilazione verrebbe «estesa alle aree pubbliche
che costituiscono parte integrante delle zone meritevoli di essere anche
formalmente definite A e B», giacché «se il vincolo paesaggistico generalizzato
non ha ragion d’essere sulla città consolidata», «non l’ha neppure sulle strade
e piazze e parcheggi che si trovano entro le ridette zone a formarne parte
integrante e inscindibile», a prescindere dal simbolo letterale con cui tali
zone sono state indicate nei PRG.
3.— In prossimità dell’udienza, il
ricorrente ha depositato una memoria con la quale, nell’insistere nella propria
richiesta, ha contrastato l’argomento secondo cui, con la disposizione
impugnata, «la Regione si sarebbe limitata ad una interpretazione sostanziale e
non formale dell’art. 142 del Codice dei beni culturali»: una «interpretazione
autentica» di quest’ultima disposizione dovrebbe, infatti, essere «rimessa allo
Stato», risultando eccedente «una norma regionale che interpreta una norma
statale individuandone l’ambito di applicazione sulla base di un’auto-affermata
ipotesi ermeneutica».
D’altra parte, la prevista
«equiparazione tra aree omogenee» — con «ulteriore indebita estensione del
giudizio di equiparazione anche agli spazi pubblici ricompresi» nel territorio
urbanizzato, e «ciò malgrado le aree siano state denominate correttamente con
riferimento al d.m. 2 aprile 1968 (aree F)» –
escluderebbe «radicalmente a livello amministrativo la partecipazione delle
amministrazioni statali competenti in materia», «relegando la tutela statale ad
una tutela meramente giudiziaria» e mirando «sostanzialmente a restringere
l’ambito applicativo delle misure di tutela introdotte dalla legge “Galasso”».
Considerato in diritto
1.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto ricorso in via principale, con il quale ha chiesto
dichiararsi, in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, l’illegittimità costituzionale dell’articolo 12 della legge della
Regione Veneto 26 maggio 2011, n. 10 (Modifiche alla legge regionale 23 aprile
2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio” in materia di paesaggio),
nella parte in cui aggiunge l’art. 45-decies alla legge regionale 23 aprile
2004, n. 11 (Norme per il governo del territorio).
Osserva, al riguardo, il ricorrente che
la norma oggetto di impugnativa, in violazione del parametro costituzionale che
assegna alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali, introduce deroghe al regime vincolistico
previsto dalla legislazione dello Stato in materia di aree qualificate di
interesse paesaggistico. In particolare, la disposizione censurata prevede che
nei Comuni della Regione Veneto che, alla data del 6 settembre 1985,
risultassero dotati di strumenti urbanistici generali contenenti denominazioni
di zone territoriali omogenee non coincidenti con quelle indicate nel decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia,
di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della
formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765), sono
assimilate alle aree escluse dalla tutela, ai sensi dell’art. 142, comma 2, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137), quelle
aree che, alla data suddetta del 6 settembre 1985, sono «a) comprese in zone
urbanizzate con le caratteristiche insediative e funzionali delle zone A e B,
previa verifica della loro corrispondenza ai parametri quantitativi di cui
all’art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444; b) a destinazione
pubblica, quali strade, piazze, ed aree a verde, purché incluse nel territorio
urbanizzato individuato ai sensi dell’art. 142, comma 2, del Codice [dei beni
culturali e del paesaggio] e ai sensi della lettera a)». La disciplina statale,
dettata dall’art. 142, comma 2, del citato d.lgs. n. 42 del 2004, stabilisce,
invece – per quanto qui rileva –, che i vincoli di cui al comma 1 dello stesso
articolo non si applicano alle aree che, alla data del 6 settembre 1985, «erano
delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2
aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B». Da ciò
deriverebbe, secondo il ricorrente, un illegittimo ampliamento dell’ambito di
applicazione della deroga al regime vincolistico, risultando escluse dal
vincolo paesaggistico ex lege anche aree
identificabili con «denominazioni di zone territoriali omogenee non coincidenti
con quelle indicate nel decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444», purché
comprese, come già precisato, in zone urbanizzate con le caratteristiche
insediative e funzionali delle zone A e B.
2.— La questione è fondata.
3.— Questa Corte ha avuto modo di
affermare come la stessa qualificazione di «norma di grande riforma
economico-sociale» – che già designava il sistema vincolistico in materia di
paesaggio introdotto dalla cosiddetta “legge Galasso”
– dovesse essere mantenuta in riferimento, proprio, all’art. 142 del d.lgs. n.
42 del 2004, la cui elencazione delle aree vincolate per legge rappresentava
nella sostanza un continuum rispetto alla precedente disciplina (sentenza n. 164 del
2009). Per altro verso, a sottolineare l’assoluta centralità di tale
disciplina – ed il risalto che, sul piano costituzionale, ad essa deve essere
effettivamente riconosciuto –, sta anche l’osservazione per la quale,
attraverso le disposizioni dettate dal codice dei beni culturali e del
paesaggio, proprio laddove hanno reintrodotto la tipologia dei beni
paesaggistici e ne hanno operato la relativa ricognizione, si è inteso dare
«attuazione al disposto del (citato) articolo 9 della Costituzione, poiché la
prima disciplina che esige il principio fondamentale della tutela del paesaggio
è quella che concerne la conservazione della morfologia del territorio e dei
suoi essenziali contenuti ambientali» (sentenza n. 367 del
2007). Ci si muove, dunque, nell’ambito di una rigorosa tipizzazione di
tassative ipotesi vincolistiche, alla quale corrisponde una altrettanto
dettagliata previsione di casi, ugualmente nominati e tassativi, di deroga.
Ebbene, nel caso di specie, la normativa
regionale impugnata opera una modifica sostanziale del regime delle esclusioni
dalla tutela prevista dal codice dei beni culturali e del paesaggio, attraverso
una “assimilazione” fra aree individuate dalla legislazione statale come
sottratte al regime vincolistico e aree che, pur con denominazioni diverse rispetto
a quelle indicate nel decreto ministeriale n. 1444 del 1968, presenterebbero,
rispetto alle prime, caratteristiche similari, sia pure per relationem.
Si tratta, dunque, di una operazione normativa da ritenersi in sé non
consentita, in quanto direttamente incidente su materia riservata alla
legislazione statale, rispetto alla quale la legislazione regionale può solo
fungere da strumento di ampliamento del livello della tutela del bene protetto
e non – all’inverso, come nel caso qui in esame – quale espediente
dichiaratamente volto ad introdurre una restrizione dell’ambito della tutela,
attraverso l’incremento della tipologia delle aree cui il regime vincolistico
non si applica.
Non è, infatti, senza significato
rammentare, sul punto, come questa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla
legittimità costituzionale proprio dell’art. 40 della legge urbanistica della
Regione Veneto (legge n. 11 del 2004) – ora, tra l’altro, modificato dalla
disposizione oggetto di impugnativa – ne abbia escluso il contrasto con la
normativa statale in tema di tutela dei beni culturali in quanto, appunto,
funzionale alla tutela non già sostitutiva di quella statale, bensì aggiuntiva,
nella disciplina del governo del territorio (sentenza n. 232 del
2005).
D’altra parte, anche ove si ritenesse di
annettere, come la difesa della Regione sembra prospettare, una portata
restrittiva al concetto di “assimilazione” utilizzato dalla disposizione
denunciata, resterebbe il fatto che un simile procedimento, ancorché apparentemente
ricognitivo, e tuttavia ampliativo, della deroga
(trattandosi di identificare “ora per allora” le caratteristiche di omogeneità
fra le aree), potrebbe essere previsto e disciplinato soltanto da una legge
statale, avuto riguardo, fra l’altro, alla esigenza di attribuire ad una
siffatta previsione una portata generale e uniforme, valida, cioè, per tutto il
territorio nazionale.
Né può tacersi come, attraverso la
previsione normativa oggetto di censura, la Regione Veneto sia giunta a
prevedere una sostanziale “delegificazione” della materia, risultando in
concreto demandata all’autorità amministrativa l’individuazione dei territori
che presentavano, alla data del 6 settembre 1985, caratteristiche analoghe a
quelle inserite nelle zone “A” e “B” degli strumenti urbanistici generali.
Sicché, mentre in riferimento ad alcune aree la deroga al vincolo risulta
“cristallizzata” dalla legislazione statale, con efficacia erga omnes e con un vincolo di intangibilità che scaturisce
dalla legge, in riferimento ad altre aree, secondo la norma censurata, la
deroga finirebbe per essere direttamente determinata dall’amministrazione
locale, senza che – per di più – lo Stato risulti in alcun modo chiamato a
partecipare al relativo procedimento.
La disposizione impugnata deve pertanto
essere dichiarata costituzionalmente illegittima, in quanto contrastante con
l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Per
questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
l’illegittimità costituzionale
dell’articolo 12 della legge della Regione Veneto 26 maggio 2011, n. 10
(Modifiche alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del
territorio” in materia di paesaggio).
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 marzo
2012.