ORDINANZA N. 298
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
ha
pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli
2, comma 3, e 3, comma 2, della legge della Regione Puglia 26 maggio 2009, n.
12 (Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle
laureate e dei laureati pugliesi), promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia nel procedimento vertente
tra Dirextra Alta Formazione s.r.l. e la Regione
Puglia con ordinanza del 16 luglio 2010, iscritta al n. 65 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima serie speciale,
dell’anno 2011.
Visti
gli atti di costituzione della Dirextra Alta
Formazione s.r.l. e della Regione Puglia;
udito
nell’udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi
gli avvocati Paolo Borioni per la Dirextra
Alta Formazione s.r.l. e Sabina Ornella Di Lecce per la Regione Puglia.
Ritenuto che – nel corso di un giudizio proposto da una
società di alta formazione, al fine di ottenere l’annullamento dell’atto di
approvazione e dell’avviso pubblico relativo alla presentazione di progetti per
attività cofinanziate nell’ambito del POR Puglia per il fondo sociale europeo
2007/2013 (Obiettivo 1 Convergenza), nonché di tutti gli atti connessi,
adottati dalla Regione in merito agli interventi relativi all’assegnazione di borse
di studio post lauream
per la specializzazione in Italia e all’estero per giovani disoccupati e
inoccupati – il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con ordinanza
emessa il 16 luglio 2010, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 41, 91
[recte: 97] e 117, primo comma e
secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 3, della legge della Regione
Puglia 26 maggio 2009, n. 12 (Misure in
tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei
laureati pugliesi), e, «in subordine», in riferimento agli
articoli 41 e 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed l), Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3, comma 2, della stessa
legge regionale;
che
la prima norma prevede, in particolare, che «I master scelti dagli interessati
devono essere erogati da istituti di formazione avanzata, sia privati sia
pubblici, che abbiano svolto, continuativamente, nei dieci anni solari
precedenti all’emanazione dell’avviso pubblico relativo alla concessione delle
borse di studio, attività documentabile di formazione post lauream. Per attività di formazione post lauream
ci si riferisce ai soli corsi diretti esclusivamente a soggetti già in possesso
di diploma di laurea, la cui durata non sia stata inferiore a 800 ore. […]»; e
che la seconda norma dispone che «Nel caso in cui i master prescelti dagli
interessati siano erogati da più istituti di formazione avanzata in
Associazione temporanea d’impresa o in Associazione temporanea di scopo, i
requisiti di cui all’articolo 2 devono essere posseduti da ciascun componente
di dette associazioni»;
che –
premesso che la società ricorrente contesta l’illegittimità della propria
esclusione dalla selezione disposta per mancanza dei previsti requisiti, pur
«potendo [essa] comunque vantare un numero complessivo di ore di lezione
superiore (pari a 21.600 in cinque anni) a quello prescritto dalla lex specialis
(8000 in dieci anni)» – il rimettente osserva, in punto di rilevanza, che il
giudizio principale non può essere
definito indipendentemente dalla soluzione della questione, «in concreto
strumentale alla definizione delle censure mosse all’atto impugnato», «posto
che le prescrizioni di gara oggetto di gravame e preclusive della
partecipazione della ricorrente alla selezione de qua riproducono proprio il contenuto dell’art. 2, comma 3»
denunciato;
che,
innanzitutto, il rimettente fa proprie le eccezioni mosse dalla ricorrente,
secondo cui tale previsione determinerebbe la violazione sia dell’art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l), Cost., posto che in base alla
«nozione comunitaria di concorrenza», «la regolamentazione della qualificazione
e della selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri
di aggiudicazione sarebbero riconducibili nell’ambito della materia “tutela
della concorrenza”», sia dell’art. 117, primo comma, Cost., provocando «una
limitazione all’elargizione di finanziamenti di tipo pubblico in favore
soltanto di alcuni operatori economici, sulla base di requisiti abnormi o
comunque sproporzionati»;
che il TAR
ritiene che la norma si ponga altresì in contrasto con l’art. 117, primo comma,
Cost., per violazione del principio di libera prestazione dei servizi, di cui
all’art. 49 del Trattato CE, e dei princípi di
adeguatezza e proporzionalità, di libera concorrenza e di non discriminazione,
di cui all’art. 81 del Trattato medesimo (che il rimettente afferma essere
sprovvisti di effetti diretti nel nostro ordinamento); nonché con gli artt. 3 e
97 Cost., determinando «un’irragionevole disparità di trattamento nella
distribuzione di fondi pubblici sulla scorta di un requisito non giustificato
dall’obiettivo perseguito dal legislatore o, comunque, sproporzionati rispetto
alla ratio della disposizione,
coincidente con la selezione di interlocutori affidabili e perseguibile
attraverso una previsione meno restrittiva della concorrenza e proporzionata
alla durata del master da erogarsi»; ed infine con l’art. 41 Cost., provocando
«la preclusione dell’accesso alla selezione di operatori con un elevato livello
di professionalità ove non maturato nei termini e nei modi indicati dalla
norma» in esame;
che, infine
– poiché il contrasto con l’art. 41 Cost. riguarderebbe anche l’art. 3, comma
2, della stessa legge regionale, che imporrebbe una «ulteriore restrizione»
all’accesso al mercato di «imprese di neo-costituzione», «tradendo la ratio di un istituto di matrice
comunitaria (appunto il raggruppamento di imprese) creato e concepito proprio
allo scopo di consentire la partecipazione di operatori economici sprovvisti,
da un punto di vista qualitativo o quantitativo», dei requisiti prescritti – il
rimettente («in subordine» e ritenendola «rilevante ai fini della decisione
della stessa controversia») ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 2, della medesima legge regionale, in
riferimento, «nei termini prospettati», oltre che all’art. 41 Cost., anche
all’art. 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed l), Cost.;
che si è
costituita in giudizio la società ricorrente nel giudizio a quo, che ha concluso per l’accoglimento della questione,
rilevando (nel contesto di una memoria depositata nell’imminenza dell’udienza)
che la legge in esame è stata promulgata solo dopo che il requisito, che
originariamente (nei precedenti avvisi relativi all’assegnazione delle borse di
studio de quibus, n. 5 del 2006 e n.
1 del 2008) era stato individuato in tre anni di pregresso svolgimento da parte
dell’istituto di attività di formazione, era stato elevato a dieci anni
dall’avviso n. 4 del 2008, che, per questa ragione, era stato oggetto di
successivo annullamento ad opera del medesimo TAR Puglia, con sentenza n. 1105
del 2010;
che, nel
merito, la parte – insistendo per l’accoglimento della sollevata questione
(salvo in caso contrario il potere del giudice a quo di rimettere la medesima questione alla Corte di giustizia CE
ai sensi dell’art. 234 del Trattato) – deduce la violazione, oltre che dei
parametri evocati dal rimettente, anche degli artt. 24 e 113 Cost.;
che si è
costituita altresì la Regione Puglia, chiedendo che la questione venga
dichiarata infondata, osservando (in una successiva memoria) che – poiché le
norme censurate prevedono azioni a sostegno della qualificazione di laureati attraverso
l’erogazione diretta di borse di studio per la frequenza di master post lauream, dagli stessi prescelti ed erogati da
una molteplicità di soggetti istituzionali accreditati e privati in possesso di
determinati requisiti – l’oggetto di tale normativa non è individuabile nella
fattispecie degli appalti di servizi, bensì in quella delle sovvenzioni,
risultando pertanto inconferente il richiamo alle disposizioni comunitarie, che
il rimettente interpone a sostegno della denunciata violazione dell’art. 117
Cost., con ciò escludendosi la violazione dei princípi
comunitari di proporzionalità ed adeguatezza;
che la
Regione (rilevato, altresì, come l’obiettivo perseguito dalle norme de quibus sia quello di permettere che i
master siano erogati anche da istituti di formazione avanzata, sia pubblici che
privati, non in possesso di formale accreditamento, ma la cui storia sia da
sola sintomatica di un elevato livello di specializzazione) deduce la non
fondatezza delle ulteriori censure riferite sia agli artt. 3 e 97 Cost.,
giacché è proprio l’evocato principio di ragionevolezza che impone che, in
riferimento al caso concreto, la pubblica amministrazione utilizzi un
provvedimento proporzionato alle finalità da conseguire; sia all’art. 41 Cost.
in quanto la previsione che il requisito decennale sussista in capo a ciascuno
dei componenti dell’associazione temporanea di imprese è giustificata dal fine
di evitare che detta funzione di garanzia venga svilita da raggruppamenti nati
esclusivamente per aggirare l’ostacolo rappresentato da tale statuizione.
Considerato che il Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 3, della legge della Regione Puglia 26 maggio
2009, n. 12 (Misure in tema di borse di studio a sostegno
della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi), e,
«in subordine», dell’art. 3, comma 2, della stessa legge regionale;
che,
secondo il rimettente, l’art. 2, comma 3 (che prevede che «I master
scelti dagli interessati devono essere erogati da istituti di formazione
avanzata, sia privati sia pubblici, che abbiano svolto, continuativamente, nei
dieci anni solari precedenti all’emanazione dell’avviso pubblico relativo alla
concessione delle borse di studio, attività documentabile di formazione post lauream.
Per attività di formazione post lauream ci si riferisce ai soli corsi diretti
esclusivamente a soggetti già in possesso di diploma di laurea, la cui durata
non sia stata inferiore a 800 ore. […]»), si porrebbe in contrasto: a) con
l’art. 117,
secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione, poiché, in base
alla «nozione comunitaria di concorrenza», «la regolamentazione della
qualificazione e della selezione dei concorrenti, delle procedure di
affidamento e dei criteri di aggiudicazione sarebbero riconducibili nell’ambito
della materia “tutela della concorrenza”»; b) con l’art. 117, primo comma,
Cost. in quanto provocherebbe «una limitazione all’elargizione di finanziamenti
di tipo pubblico in favore soltanto di alcuni operatori economici, sulla base
di requisiti abnormi o comunque sproporzionati» e conseguentemente la
violazione del principio di libera prestazione dei servizi, di cui all’art. 49
del Trattato CE, e dei princípi di adeguatezza e
proporzionalità, di libera concorrenza e di non discriminazione, di cui
all’art. 81 del Trattato medesimo; c) con gli artt. 3 e 97 Cost., giacché
determinerebbe «un’irragionevole disparità di trattamento nella distribuzione
di fondi pubblici sulla scorta di un requisito non giustificato dall’obiettivo
perseguito dal legislatore o, comunque, sproporzionati rispetto alla ratio della disposizione, coincidente
con la selezione di interlocutori affidabili e perseguibile attraverso una
previsione meno restrittiva della concorrenza e proporzionata alla durata del
master da erogarsi»; d) con l’art. 41 Cost., perché provocherebbe «la
preclusione dell’accesso alla selezione di operatori con un elevato livello di
professionalità ove non maturato nei termini e nei modi indicati dalla norma»
in esame;
che, in via
subordinata, il rimettente deduce che il successivo art. 3, comma 2 (per il
quale «Nel caso in cui i master prescelti dagli interessati siano erogati da
più istituti di formazione avanzata in Associazione temporanea d’impresa o in
Associazione temporanea di scopo, i requisiti di cui all’articolo 2 devono
essere posseduti da ciascun componente di dette associazioni») si porrebbe,
«nei termini prospettati», in contrasto con l’art. 41 Cost. e con l’art. 117,
primo comma e secondo comma, lettere e)
ed l), Cost.;
che,
preliminarmente – poiché, per costante orientamento di questa Corte, l’oggetto
del giudizio di costituzionalità in via incidentale è limitato alle sole norme
e parametri indicati, pur se implicitamente, nell’ordinanza di rimessione, non
potendo essere presi in considerazione, oltre i limiti in questa fissati,
ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, tanto se
siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a quo, quanto se siano diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (sentenze n. 184 e n. 42 del 2011;
ordinanza n. 139
del 2011) – deve escludersi che gli ulteriori parametri e profili di
costituzionalità evocati dalla società costituita possano formare oggetto di
decisione;
che,
quanto alla prima questione, riguardante l’art. 2, comma 3, della legge
regionale pugliese n. 12 del 2009, va preliminarmente rilevato che il
rimettente – dopo aver fatto proprie le argomentazioni svolte dalla parte
privata a sostegno della richiesta di sollevare la relativa questione di
legittimità costituzionale – ritiene che la norma si ponga in contrasto con l’art.
117, primo comma, Cost., e che «nella specie la violazione concerne il
principio di libera prestazione dei servizi di cui all’art. 49 del Trattato CE
nonché dei princípi di adeguatezza e proporzionalità,
di libera concorrenza e di non discriminazione, di cui all’art. 81 del Trattato
stesso»;
che,
affermato ciò, al fine di sostenere la praticabilità della via del giudizio incidentale,
il rimettente sostiene (senza tuttavia addurre alcuna altra argomentazione) che
la «Corte ha peraltro sancito l’ammissibilità della questione di
incostituzionalità di norme interne tutte le volte in cui si pongano in
contrasto con norme comunitarie sprovviste di effetti diretti nell’ordinamento
nazionale (come nel caso dei princípi del Trattato),
riconoscendo all’art. 117 Cost. il ruolo di norma interposta»;
che,
tuttavia, così motivando (anche a prescindere dalla palesemente erronea
attribuzione al parametro costituzionale del carattere di norma interposta, che
è riferibile, semmai, alla norma comunitaria sprovvista di effetto diretto), il
rimettente, da un lato, deduce genericamente la violazione dei richiamati princípi del Trattato, senza minimamente spiegare in
dettaglio gli specifici motivi per cui la disposizione de qua si porrebbe in contrasto con detti princípi,
con la
conseguenza che la censura risulta formulata in modo generico ed apodittico (sentenze n. 288 e n. 80 del 2010;
ordinanza n. 31
del 2010);
che,
dall’altro lato, il TAR si limita contestualmente ad assumere che tutti i princípi del Trattato (e quindi anche quelli citati) siano
per loro natura non auto-applicativi; ma questa Corte ha ripetutamente
sottolineato che – poiché nei giudizi di costituzionalità in
via incidentale è possibile invocare la violazione del diritto comunitario solo
nell’ipotesi in cui lo stesso non sia immediatamente applicabile – il
rimettente deve espressamente indicare i motivi che osterebbero alla non applicazione
del diritto interno in contrasto con il diritto dell’Unione europea, venendo
altrimenti meno la sufficienza della motivazione in ordine alla rilevanza della
questione (ex plurimis
sentenze n. 288
e n. 227 del
2010, n. 125
del 2009 e n.
284 del 2007);
che,
d’altronde, va ribadito che, nei casi in cui i giudici
nazionali, chiamati ad interpretare il diritto comunitario, al fine di
verificare la compatibilità delle norme interne, conservino dei dubbi rilevanti,
va utilizzato il rinvio pregiudiziale prefigurato dall’art. 234 del Trattato CE
quale fondamentale garanzia di uniformità di applicazione del diritto
comunitario nell’insieme degli Stati membri (sentenza n. 284 del
2007); e che la questione di compatibilità comunitaria costituisce un prius
logico e giuridico rispetto alla questione di costituzionalità, poiché
investe la stessa applicabilità della norma censurata nel giudizio a quo e pertanto la rilevanza della
questione (ordinanze n. 241 del 2010
e n. 100 del
2009);
che, infine, rispetto alla censura
riguardante il successivo art. 3, comma 2, della legge regionale n. 12 del
2009, si appalesa anche un ulteriore profilo di carenza di motivazione sulla
rilevanza, derivante dal fatto che il rimettente nulla dice in ordine alla
applicabilità della disposizione denunciata per la soluzione del caso concreto
dedotto in giudizio, riguardo al quale non è dato sapere se la società
ricorrente abbia effettivamente erogato (o eroghi) master post lauream in forma di Associazione
temporanea di imprese ovvero in Associazione temporanea di scopo e se il numero complessivo di ore di
lezione effettuate nel pur ritenuto insufficiente arco di tempo quinquennale
sia o meno riferibile esclusivamente alla attività formativa da essa svolta;
che, pertanto, entrambe le questioni
sono manifestamente inammissibili.
PER QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 2, comma 3, della legge della Regione Puglia 26 maggio 2009, n.
12 (Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle
laureate e dei laureati pugliesi), sollevata, in riferimento
agli articoli 3, 41, 97 e 117, primo comma e secondo comma, lettere e) ed l), della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia, con l’ordinanza indicata in epigrafe;
dichiara
la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 3, comma 2, della medesima legge regionale n. 12 del 2009, sollevata, in riferimento agli articoli 41 e 117,
primo comma e secondo comma, lettere e)
ed l), della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con la medesima ordinanza.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 novembre 2011.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2011.