SENTENZA N. 241
ANNO 2009
Commento alla decisione di
Giuseppe Arconzo
A chi spetta l’ultima parola in tema di ministerialità dei reati?
(per gentile concessione del Forum dei Quaderni
Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO
"
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sorto a seguito del provvedimento in data 31 marzo-4 aprile
2005 del Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Firenze, con
cui tale organo, nell’ambito del procedimento penale a carico dell’allora
Ministro Altero Matteoli, dichiarata la propria incompetenza funzionale a
giudicare di reati ritenuti non ministeriali, disponeva direttamente la
trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica presso il Tribunale
competente, nonché del provvedimento in data 4 dicembre 2006, con il quale il
Tribunale di Livorno, sezione distaccata di Cecina, ribadiva l’insussistenza
nel caso di specie dell’obbligo di richiedere alla Camera competente
l’autorizzazione a procedere, giudizio promosso con ricorso della Camera dei deputati
notificato il 15 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 3 marzo 2008 ed
iscritto al n. 9 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2007, fase di
merito.
Visto l’atto di costituzione del Senato
della Repubblica;
udito nell’udienza pubblica del 7 luglio 2009 il Giudice
relatore Ugo De Siervo, sostituito per la redazione
della sentenza dal Giudice Giuseppe Frigo;
uditi gli avvocati Roberto Nania
per la Camera dei deputati e Massimo Luciani per il
Senato della Repubblica.
Ritenuto in fatto
1.
– Con ricorso del 28 giugno 2007, depositato nella cancelleria di questa Corte
il 2 luglio successivo,
Come
risulta dagli atti e dai documenti allegati al ricorso, il procedimento penale
(della cui pendenza e successivo svolgimento aveva dato informazioni alla
Presidenza della Camera dei deputati lo stesso senatore Matteoli con lettere
del 18 aprile 2005 e del 14 luglio 2006) aveva avuto origine da una nota,
inviata il 10 agosto 2004 dalla Procura della Repubblica di Genova alla Procura
della Repubblica di Firenze, in cui si riferiva che, nell’ambito di indagini su
altri soggetti, erano emerse, nei confronti del Ministro Matteoli, quelle
ipotesi di reato, che – si reputava – sarebbero state di competenza del
Tribunale di Firenze.
Qui,
parzialmente disattesa da parte del Giudice per le indagini preliminari la
richiesta del pubblico ministero di archiviazione (accolta solo per
l’imputazione avente ad oggetto il reato di rivelazione di segreto d’ufficio),
l’imputato veniva citato a giudizio dibattimentale avanti il Tribunale di
Livorno in composizione monocratica, sezione distaccata di Cecina, per la
residua imputazione di favoreggiamento. In sede di atti introduttivi del
dibattimento i difensori avevano sollevato, tra le altre, due questioni
preliminari, entrambe rigettate con ordinanza del 4 dicembre 2006: la prima,
per ottenere il promovimento di questione incidentale di legittimità
costituzionale del citato art. 2, comma 1, della legge n. 219 del 1989, per
contrasto con l’art. 8, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del
Con
la stessa ordinanza era altresì respinta una istanza di rinvio del dibattimento
«per consentire al Parlamento una preliminare valutazione dei fatti contestati
all’ex Ministro Matteoli al fine di evitare una potenziale lesione delle sue
prerogative costituzionali».
Intanto,
era attivata la procedura parlamentare, conclusa con il ricorso in esame.
2.
– Ad avviso della Camera dei deputati, le decisioni del Tribunale dei ministri
di Firenze e del Tribunale di Livorno, sezione distaccata di Cecina, sarebbero
lesive delle proprie attribuzioni costituzionali, recate dall’art. 96 Cost. e
dagli artt. 5, 8 e 9 della legge costituzionale n. 1 del
Ove
fosse corretta, a sostegno di queste determinazioni, l’applicazione dell’art.
2, comma 1, della citata legge n. 219 del 1989, si dovrebbe rilevare – ad
avviso della ricorrente – l’illegittimità costituzionale della disposizione
stessa, in quanto idonea a rendere impraticabile l’esercizio delle attribuzioni
del Parlamento previste dall’art. 96 Cost., ogni qual volta lo speciale organo
inquirente costituito dal Tribunale dei ministri disponesse l’archiviazione
ritenendo che il fatto integri un reato diverso da quelli indicati in detta
norma costituzionale; onde
Questa
particolare ipotesi di archiviazione – a differenza di tutte le altre
considerate dalla stessa disposizione di legge, che adducono alla conclusione
del procedimento ed escludono l’esercizio dell’azione penale – implica,
viceversa, il seguito del procedimento medesimo presso l’autorità giudiziaria
ordinaria, che potrebbe, quindi, paralizzare discrezionalmente le prerogative
delle Camere in relazione ai reati ministeriali, “aggirandone” la potestà autorizzatoria, in contrasto con le esigenze di certezza
delle attribuzioni costituzionali nonché con il principio di leale
collaborazione tra poteri dello Stato, una volta che il potere delle Camere
stesse sarebbe posto «irragionevolmente nel nulla a seguito di una unilaterale
valutazione operata dall’autorità giudiziaria». Ulteriore causa di
illegittimità costituzionale sarebbe da ravvisare anche nella circostanza che
una norma di rango ordinario (quella appunto della legge n. 219 del 1989
citata) modificherebbe in senso peggiorativo la disciplina costituzionale dei
rapporti tra procedimento penale a carico dei ministri e poteri autorizzatori
delle Camere, incidendo sul bilanciamento di interessi operato dall’art. 96
Cost. e sostanzialmente espropriando le Camere della loro competenza. Di qui,
la prospettata incostituzionalità.
Peraltro,
la ricorrente considera anche che la disposizione in parola è suscettibile di
una interpretazione conforme alla Costituzione, articolata sulla
«indispensabile presenza della Camera ogni qual volta il procedimento a carico
del ministro debba proseguire, quale che sia la qualificazione che l’autorità
giudiziaria all’esito delle indagini attribuisca al relativo reato
(ministeriale o non ministeriale)», precisando, peraltro, che non si evoca in
capo alla Camera il potere «di apprezzare in via esclusiva il carattere
ministeriale del reato, sebbene quello di poter esprimere, secondo le apposite
cadenze procedurali, una autonoma valutazione al riguardo». Il che dovrebbe
comportare, anche nel caso di ritenuta qualità non ministeriale del reato,
l’invio degli atti alla Camera competente per l’esercizio di tali sue
prerogative.
Dalla
mancanza, nel caso di specie, di questo passaggio procedurale discenderebbe
«l’automatico e conseguente accertamento dell’avvenuta lesione», mentre «in
caso contrario» non potrebbe questa Corte «esimersi dal sollevare innanzi a sé
medesima la questione di legittimità costituzionale» anzi detta.
In
effetti, con il ricorso conclusivamente si chiede che «
3.
– Con ordinanza
n. 8 del 2008, depositata il 18 gennaio 2008, questa Corte, ai sensi
dell’art. 37, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
Con
atto del 27 febbraio 2008, depositato il successivo giorno 29, è intervenuto
nel giudizio il Senato con richiesta – previa conferma dell’ammissibilità del
ricorso – di accoglimento di esso, di conseguente statuizione che non spettava
all’Autorità giudiziaria adottare gli atti impugnati e di annullamento dei
medesimi.
Sia
la ricorrente che l’interveniente, in vista e in prossimità dell’udienza
pubblica di trattazione, hanno depositato memorie, sviluppando gli argomenti
oggetto rispettivamente del ricorso e dell’atto di intervento e ribadendone le
conclusioni.
Considerato in diritto
1.
– In relazione ad atti di un procedimento penale per rivelazione di segreti
d’ufficio e favoreggiamento personale, relativi a fatti in ipotesi avvenuti
nell’agosto del 2003, nel quale è stato indagato e poi imputato il Ministro per
l’ambiente del tempo,
Al termine delle
indagini preliminari compiute ai sensi dell’art. 8, comma 1, della legge
costituzionale n. 1 del 1989 citata, il Tribunale dei ministri, opinando che i
fatti non rivestissero i connotati dei reati ministeriali ipotizzati, ma quelli
di reati comuni, aveva emesso un provvedimento declinatorio della propria
competenza funzionale, limitandosi a disporre la trasmissione degli atti alla
Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario, ritenuto
territorialmente competente, senza né compiere né disporre che fosse compiuto
alcun atto diretto a evocare una cognizione ed una eventuale conseguente
iniziativa del ramo del Parlamento competente ai sensi dell’art. 96 Cost. e
della succitata legge costituzionale n. 1 del 1989. Di qui, la prima ritenuta
lesione del corrispondente potere.
Nel seguito
processuale, dopo l’esercizio dell’azione penale per uno solo dei due reati in
origine ipotizzati, il Tribunale monocratico di Livorno, sezione distaccata di
Cecina, aderendo, a sua volta, all’assunto circa la natura “non ministeriale”
di detto reato, escludeva la necessità di un qualsivoglia “passaggio”
parlamentare, disponendo di procedere nel dibattimento e rigettando anche una
richiesta di rinvio del medesimo in attesa delle determinazioni della Camera
dei deputati, ancorché aliunde informata. Di qui la seconda ritenuta
lesione di quel medesimo potere.
Ad avviso della
ricorrente e dell’interveniente Senato, all’origine di detta lesione starebbe
una lettura delle disposizioni combinate dell’art. 8, commi 1 e 2, della legge
costituzionale n. 1 del 1989 e dell’art. 2, comma 1, della legge 5 giugno 1989,
n. 219 (Nuove norme in tema di reati ministeriali e di reati previsti
dall’articolo 90 della Costituzione), che escluderebbe la trasmissione degli
atti al Procuratore della Repubblica per l’immediata rimessione al Presidente
della Camera competente e comunque ogni “coinvolgimento” di questa Camera in
tutti i casi di archiviazione: non solo, quindi, in quelli idonei a concludere
il procedimento ed enumerati sulla falsariga del diritto processuale comune, ai
sensi degli artt. 408 e 411 del
codice di procedura penale (cioè, l’infondatezza della notizia di reato, la
mancanza di una condizione di procedibilità, l’estinzione del reato, il non
essere il fatto previsto dalla legge come reato o il non averlo l’indiziato
commesso), ma anche nel caso – eterogeneo rispetto all’istituto
dell’archiviazione, ma unificato nominativamente ai primi dall’art. 2, comma 1,
della legge n. 219 del 1989 – costituito dalla ritenuta corrispondenza del
fatto ad una ipotesi di «reato diverso da quelli indicati nell’art. 96 Cost.»; un caso, questo, che implica necessariamente un
seguito procedimentale, per il quale è prevista «la trasmissione degli atti
all’autorità giudiziaria competente».
2. – Questa lettura, in
quanto produttiva della lesione, porrebbe la norma dell’art. 2, comma 1, della
legge n. 219 del
3. – Preliminarmente,
sciogliendo ogni riserva, va confermata l’ammissibilità del proposto conflitto,
sussistendone i requisiti soggettivi e oggettivi, sia per le ragioni già
espresse nell’ordinanza emessa nella fase preliminare, sia, con riguardo ai
possibili residui dubbi relativamente ai secondi, per la ricostruzione del petitum fatta al precedente punto 2.
4.1. – Nel merito il
ricorso è fondato nei termini di seguito specificati.
4.2. – Occorre,
innanzi tutto, delineare il quadro normativo entro il quale deve essere assunta
la decisione del presente conflitto.
L’art. 96 Cost., nel
testo introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 1989, stabilisce: «Il
Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla
carica, sono sottoposti per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni
alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica
o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge
costituzionale».
La stessa legge costituzionale, che
ha introdotto il nuovo testo dell’art. 96 Cost., ha istituito, presso il
tribunale del capoluogo del distretto di Corte d’appello competente per
territorio, un collegio, cui il procuratore della Repubblica, omessa ogni
indagine, deve trasmettere, con le sue richieste, i rapporti, i referti e le
denunce concernenti i reati indicati dall’art. 96 Cost.
Tale collegio, se non
ritiene che si debba disporre l’archiviazione, trasmette gli atti con relazione
motivata al procuratore della Repubblica per la loro immediata rimessione al
Presidente della Camera competente (art. 8, comma 1). In caso diverso, sentito
il pubblico ministero, dispone l’archiviazione con decreto non impugnabile
(art. 8, comma 2). Il procuratore della Repubblica dà comunicazione
dell’avvenuta archiviazione al Presidente della Camera competente (art. 8,
comma 4).
La legge n. 219 del
1989 ha precisato (art. 2, comma 1) i casi in cui il collegio, esperite le
necessarie indagini, deve disporre l’archiviazione. Tra questi è compresa
l’ipotesi che il fatto integri un reato diverso da quelli indicati nell’art. 96
Cost. In tale evenienza, si prevede che il collegio disponga altresì,
contestualmente all’archiviazione, la trasmissione degli atti all’autorità
giudiziaria competente a conoscere del diverso reato.
4.3. – Dal quadro
normativo così esposto si deduce l’intento del legislatore costituzionale di
apprestare per il Presidente del Consiglio e per i ministri una speciale
guarentigia.
Questa non implica, tuttavia,
l’istituzione di un giurisdizione speciale per i cosiddetti reati ministeriali,
come era stabilito dalla Costituzione prima della novella del 1989, ma
assoggetta gli stessi alla giurisdizione ordinaria, introducendo, al contempo,
una serie di norme processuali, destinate a contemperare la garanzia della
funzione di governo e l’uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge.
Per realizzare un ragionevole
bilanciamento tra questi due principi, sia le norme costituzionali che quelle
della legge ordinaria, mirano a porre tanto l’autorità giudiziaria quanto
quella politica in condizione di tutelare, nei reciproci rapporti, la prima, il
potere-dovere di perseguire i reati commessi da qualunque cittadino,
indipendentemente dalla carica ricoperta, la seconda, il potere-dovere di
attuare in concreto la guarentigia prevista dall’art. 96 Cost.
Il
risultato ora detto si consegue, da un lato, mantenendo all’autorità
giudiziaria ordinaria il potere di svolgere le indagini necessarie rispetto
alle notizie di reato a carico di ministri e, dall’altro, assicurando alla
Camera competente, ai sensi dell’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del
1989, l’adeguata e tempestiva informazione sugli sviluppi e l’esito dei
procedimenti penali a carico dei componenti del Governo.
A questo fine è
stabilito (art. 8, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1989) che,
nell’ipotesi in cui il tribunale dei ministri ritenga di non dover disporre
l’archiviazione, deve trasmettere gli atti al procuratore della Repubblica per
la loro immediata rimessione alla Camera competente, affinché questa possa
pronunciarsi sull’autorizzazione prevista dall’art. 96 Cost.
Anche nei casi di
archiviazione è previsto un “coinvolgimento” parlamentare. Prescrive, infatti,
il comma 4 dello stesso art. 8 che il procuratore della Repubblica dia
comunicazione al Presidente della Camera competente dell’avvenuta
archiviazione, sia perché l’organo parlamentare possa prendere atto di tale
esito del procedimento, sia perché, nell’ipotesi di conclusione ritenuta non satisfattiva, possa adottare le iniziative consentite dalla
Costituzione e dalle leggi vigenti a tutela dell’integrità della funzione di
Governo.
4.4. – Tra i casi in
cui il collegio deve disporre l’archiviazione, l’art. 2, comma 1, della legge
n. 219 del 1989 include quello della qualificazione del reato contestato come
non appartenente a quelli indicati dall’art. 96 Cost. Si tratta, per vero, di
una archiviazione, per così dire, anomala o comunque asistematica,
in quanto non pone fine al procedimento e non implica una determinazione
negativa sull’esercizio dell’azione penale; anzi, implica proprio un seguito
procedimentale nelle forme ordinarie, sicché il provvedimento ha solo il
significato di una declinatoria della propria competenza funzionale da parte
del tribunale dei ministri.
È evidente che, anche
e soprattutto in questa situazione,
All’organo
parlamentare, infatti, non può essere sottratta una propria, autonoma
valutazione sulla natura ministeriale o non ministeriale dei reati oggetto di
indagine giudiziaria, né tantomeno – ove non condivida la conclusione negativa
espressa dal tribunale dei ministri – la possibilità di sollevare un conflitto
di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, assumendo di essere stata
menomata, per effetto della decisione giudiziaria, della potestà riconosciutale
dall’art. 96 Cost.
4.5. – Nel caso
concreto sottoposto al giudizio della Corte nel presente conflitto, si rileva
che il Tribunale dei ministri di Firenze ha dichiarato, con il provvedimento
del 31 marzo-4 aprile 2005, la propria incompetenza funzionale, ritenendo i
reati contestati al Ministro non compresi tra quelli indicati dall’art. 96 Cost.
ed ha disposto la trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica presso
il Tribunale di Pisa. Successivamente, il Tribunale di Livorno, individuato
come competente per territorio in luogo di quello di Pisa, con l’ordinanza del
4 dicembre
Tuttavia, sia il Tribunale dei
ministri di Firenze che il Tribunale di Livorno hanno ignorato che il comma 4
dell’art. 8 della legge costituzionale n. 1 del 1989 prescrive che il
procuratore della Repubblica debba dare comunicazione al Presidente della
Camera competente di ogni provvedimento che disponga l’archiviazione. Poiché
l’art. 2, comma 1, della legge n. 219 del 1989 prescrive l’archiviazione
nell’ipotesi di ritenuta “non ministerialità” dei
reati per cui si procede, la conseguenza costituzionalmente corretta sarebbe
stata che il Tribunale dei ministri di Firenze, a prescindere dal nomen iuris conferito
al proprio provvedimento, trasmettesse gli atti al Procuratore della
Repubblica, affinché desse comunicazione del provvedimento medesimo alla Camera
competente, così da consentire a questa di adottare le iniziative ritenute
necessarie. Non risulta che questo adempimento sia stato effettuato. Da tale
omissione deriva la menomazione della sfera di competenza costituzionalmente
garantita della Camera dei deputati, che, se del caso, potrebbe sollevare
conflitto di attribuzione davanti a questa Corte, ritenendo, in ipotesi, che
l’asserita indebita qualificazione come non ministeriale del reato contestato
abbia precluso alla Camera competente la possibilità di fare valere la
guarentigia di cui all’art. 96 Cost.
Quanto
al Tribunale di Livorno, sezione distaccata di Cecina, lo stesso ha omesso di
prendere atto che il Procuratore della Repubblica non aveva dato la necessaria
comunicazione della precedente archiviazione, declinatoria di competenza per
ritenuta “non ministerialità” dei reati, e ha omesso
altresì di adottare ogni conseguente provvedimento per consentire alla Camera
dei deputati di compiere le suddette proprie valutazioni e adottare le
conseguenti iniziative. Anche da queste omissioni deriva la menomazione della
sfera di competenza costituzionalmente garantita della Camera dei deputati.
4.6. – L’art. 2,
comma 1, della legge n. 219 del 1989 non si pone in contrasto con le norme di
rango costituzionale che disciplinano la materia, in quanto si limita a
prescrivere che, in caso di archiviazione per diversa qualificazione del reato,
sia disposta «altresì» la trasmissione degli atti all’autorità giudiziaria
competente. Rimane fermo in ogni caso (e, quindi, anche in questo) l’obbligo di
cui al comma 4 dell’art. 8 della legge costituzionale n. 1 del 1989, cui la
norma di legge ordinaria prima citata non ha inteso apportare deroga alcuna,
ponendosi soltanto come disciplina integratrice della fattispecie processuale
in esame. A prescindere, quindi, da ogni altro possibile rilievo, non
sussistono comunque i presupposti affinché questa Corte debba sollevare davanti
a se stessa questione di legittimità costituzionale della suddetta disposizione
legislativa, come richiesto in via subordinata dalla ricorrente.
4.7. – La ricorrente
– pure in ciò con l’adesione dell’intervenuto – chiede anche che, di seguito
alle denunciate menomazioni, sia disposto l’annullamento del provvedimento 31
marzo-4 aprile 2005 del Tribunale dei ministri di Firenze e dell’ordinanza 4
dicembre 2006 del Tribunale di Livorno, sezione distaccata di Cecina.
Questa Corte non
ritiene di accogliere tale parte della domanda. Le menomazioni riconosciute
derivano essenzialmente dalle suindicate omissioni, cui potrebbe tuttora essere
posto rimedio con il compimento degli atti omessi. Quanto alle eventuali
conseguenze più strettamente processuali, spetterà all’autorità giudiziaria
competente rilevarle e dichiararle.
per questi motivi
dichiara
che:
a) non spettava
al Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Firenze non
trasmettere gli atti al Procuratore della Repubblica perché questi desse
comunicazione al Presidente della Camera dei deputati, ai sensi dell’art. 8,
comma 4, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche degli
articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1, e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’art. 96
della Costituzione), del provvedimento in data 31 marzo-4 aprile 2005, con il
quale detto Collegio ha escluso la natura ministeriale dei reati ascritti
all’imputato, limitandosi a disporre la trasmissione degli atti stessi
all’autorità giudiziaria competente;
b) non
spettava al Tribunale di Livorno, sezione distaccata di Cecina, omettere di
rilevare che non era stata data dal Procuratore della Repubblica la
comunicazione del suindicato provvedimento del Collegio per i reati
ministeriali presso il Tribunale di Firenze e di adottare i provvedimenti conseguenti
di competenza al fine di rimediare alla mancata comunicazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio
2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2009.