ORDINANZA N. 23
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Giovanni Maria FLICK Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO “
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 204-bis, comma 7, del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotto
dall’art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151
(Modifiche ed integrazioni al codice della strada), convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214,
promosso con ordinanza del 5 marzo 2008 dal Giudice di pace di Milano nel
procedimento civile vertente tra A. M. e il Comune di Milano, iscritta al n.
286 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2008.
Visto l’atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 2009 il
Giudice relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che il Giudice di pace di Milano ha
sollevato – in riferimento all’articolo 3 della
Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’articolo 204-bis, comma 7, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotto dall’art. 4, comma
1-septies, del decreto-legge 27
giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto
2003, n. 214;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, di dover esaminare
un’opposizione proposta avverso verbale di contestazione di infrazione
stradale, elevato in ragione della violazione dell’art. 7, comma 14, del codice
della strada, evidenziando, altresì, di dover rigettare la stessa, non avendo
la ricorrente «addotto alcun valido motivo a sostegno della sua domanda di
annullamento», né «addotto alcuna prova a conferma di quanto da lei affermato»;
che egli deduce, inoltre, di dover
«anche determinare l’importo della sanzione pecuniaria», evidenziando che
l’autorità giudiziaria – nell’espletare tale incombente – deve avere riguardo
ai criteri stabiliti dall’art. 195, comma 2, del codice della strada, costituiti
da: «gravità della violazione, opera svolta dall’agente per l’eliminazione o
attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché personalità del
trasgressore e sue condizioni economiche»;
che nel caso di specie, a suo dire,
«nessuna delle anzidette circostanze è stata dedotta o provata dalla pubblica
amministrazione (o comunque risulta dagli atti processuali)», ciò che esclude
che «il giudice possa o debba determinare la sanzione pecuniaria in misura
superiore al minimo edittale», essendo, invece, costretto ad «infliggere la
sanzione pecuniaria nella misura minima prevista dalla legge», e dunque per un
importo inferiore alla spesa «che la pubblica amministrazione (Stato e Comuni)
e quindi la collettività sostiene (deve sostenere) per il procedimento
giurisdizionale promosso dall’autore o dal responsabile della violazione»;
che, d’altra parte, tale inconveniente
neppure potrebbe essere superato in virtù del disposto dell’art. 23, undicesimo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
giacché tale norma, pur consentendo al giudice, in caso di rigetto
dell’opposizione, di porre a carico dell’opponente «le spese del procedimento»,
si riferisce alle sole spese processuali previste dall’art. 91 del codice di
procedura civile;
che, di conseguenza, il remittente – pur
consapevole che la determinazione delle sanzioni rientra nella discrezionalità
del legislatore (ma sempre a condizione che le sue scelte siano ragionevoli) –
ritiene che la previsione del comma 14 dell’art. 7 del codice della strada sia
«discutibile», avvertendo, però, che considerazioni analoghe «potrebbero essere
fatte» per «quasi tutte» le infrazioni stradali;
che egli, pertanto, dubita della
ragionevolezza «del sistema sanzionatorio» previsto dal codice della strada,
«per la diversità di trattamento tra coloro che propongono ricorso al prefetto»
(art. 204, comma 1) e «coloro che propongono ricorso al giudice di pace» (art.
204-bis, comma 7), giacché, solo nel
primo caso è previsto che, nell’ipotesi di rigetto del ricorso, la sanzione
pecuniaria irrogata «non può essere “inferiore al doppio del minimo edittale
per ogni singola violazione”»;
che tale «diversità di trattamento» – la
quale, sempre secondo il remittente, incrementa, «forse in misura abnorme, il
contenzioso davanti al giudice di pace» – appare «di dubbia legittimità in
relazione al principio di eguaglianza e “ragionevolezza” previsto dall’art. 3
della Costituzione»;
che, in forza di tali rilievi, il
giudice a quo ha sollevato questione
di legittimità dell’art. 204-bis,
comma 7, del codice della strada, «nella parte in cui prevede che in caso di
rigetto del ricorso “il giudice di pace non può applicare una sanzione
inferiore al minimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accertata”
e non invece “una sanzione non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni
singola violazione”, così come previsto per il Prefetto dall’art. 204, comma
1», del medesimo codice della strada;
che il remittente, inoltre, sottolinea
la rilevanza, nel giudizio principale, della sollevata questione giacché, in
caso di declaratoria di illegittimità della norma censurata, egli «dovrebbe
determinare l’importo della sanzione pecuniaria a carico del ricorrente in
misura non inferiore al doppio del minimo edittale», mentre, nell’ipotesi
contraria, «potrebbe e dovrebbe determinare l’importo della sanzione pecuniaria
in misura pari al minimo edittale»;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sollevata sia dichiarata «inammissibile prima ancora che infondata»;
che, in particolare, secondo la difesa statale, a tale
conclusione condurrebbe «lo stesso iter argomentativo seguito dal
giudice remittente», il quale «muove dalla critica della ragionevolezza della
scelta legislativa di punire con sanzioni di modesta entità» le infrazioni
contemplate dal comma 14 dell’art. 7 del codice della strada;
che,
pertanto, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, «se tali argomentazioni» –
come parrebbe emergere dal testo stesso dell’ordinanza di rimessione –
«sottendono il convincimento» del giudice a
quo circa la «mancanza di ragionevolezza del sistema sanzionatorio delle
violazioni del codice della strada», e particolarmente quelle previste
dall’art. 7, comma 14, la questione sollevata avrebbe dovuto investire anche
tale norma e non il solo art. 204-bis,
comma 7, donde la sua inammissibilità;
che al medesimo esito processuale dovrebbe,
comunque, pervenirsi anche nell’ipotesi in cui si ritenga che il giudice a
quo abbia inteso «unicamente denunciare la disparità di trattamento che, a
fronte di una medesima violazione, si determina in punto di sanzioni
applicabili in ragione dello strumento di tutela prescelto», e cioè il ricorso
amministrativo piuttosto che quello giurisdizionale;
che è, infatti, orientamento consolidato
della giurisprudenza costituzionale – prosegue ancora la difesa dello Stato –
quello che vuole rimessa alla discrezionalità del legislatore tanto la scelta,
che la quantificazione delle sanzioni, tale discrezionalità essendo censurabile
«soltanto ove il suo esercizio ne rappresenti un uso distorto o arbitrario,
così da confliggere in modo manifesto con il canone della
ragionevolezza»;
che detta evenienza – conclude la difesa
statale – deve, però, escludersi nel caso di specie, in considerazione delle
differenze esistenti tra i due procedimenti (quello innanzi al prefetto e
quello giurisdizionale), non solo perché il primo si pone in termini di alternatività rispetto al secondo, ma anche perché esso si
caratterizza in ragione della previsione (comma 1-bis dell’art. 204 del
codice della strada) di un’ipotesi di «silenzio-accoglimento», allorché,
«decorso il termine di 150 giorni dalla sua presentazione», non intervenga
«l’ordinanza ingiunzione»;
che, dunque, «la previsione di un
trattamento sanzionatorio più lieve in caso di rigetto del ricorso
giurisdizionale» avrebbe lo scopo di controbilanciare «l’introduzione del silenzio-accoglimento
del ricorso che venga proposto innanzi al Prefetto».
Considerato che il Giudice di pace di Milano ha
sollevato – in riferimento all’articolo 3 della
Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’articolo 204-bis, comma 7, del decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), introdotto dall’art. 4, comma
1-septies, del decreto-legge 27
giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed integrazioni al codice della strada),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto
2003, n. 214;
che, in sostanza, il remittente reputa
irragionevole che soltanto per il ricorso proposto innanzi all’autorità
prefettizia, finalizzato all’annullamento del verbale di contestazione di
infrazione stradale, e non pure per quello, di contenuto analogo, esperibile
innanzi al giudice di pace, sia previsto, in caso di rigetto, che la sanzione
pecuniaria minima irrogabile non possa essere inferiore al doppio del minimo
edittale;
che, tuttavia, come osservato da questa
Corte in più occasioni, anche nel vagliare la legittimità costituzionale della
norma oggi censurata (sebbene in una prospettiva opposta a quella indicata
dall’odierno remittente, giacché in quel caso l’art. 204-bis, comma 7, del codice della strada veniva contestato nella parte
in cui non consente al giudice di pace, che rigetti il ricorso, di determinare
l’entità della sanzione pecuniaria in una misura addirittura inferiore al minimo edittale) – «l’individuazione
delle condotte punibili e la scelta e la quantificazione delle relative
sanzioni rientrano nella discrezionalità del legislatore», potendo tale
discrezionalità «essere oggetto di censura, in sede di scrutinio di
costituzionalità, soltanto nei casi di “uso distorto o arbitrario”, così da confliggere in modo manifesto con il canone della
ragionevolezza» (ordinanza
n. 292 del 2006);
che l’evenienza da ultimo descritta,
tuttavia, non ricorre nel caso in esame;
che la scelta compiuta dal legislatore –
consistita nel diversificare la disciplina dei due ricorsi – non si presenta
manifestamente irragionevole, innanzitutto se riguardata in relazione alle
peculiarità che presenta quello proposto all’autorità prefettizia;
che in tale prospettiva rileva, in primo
luogo, la circostanza – evidenziata dall’Avvocatura generale dello Stato – che
l’irrogazione, in caso di rigetto del ricorso amministrativo, della sanzione
pecuniaria in una misura non inferiore al doppio del minimo edittale vale a
controbilanciare la previsione di un’ipotesi di silenzio-accoglimento qualora
risulti inutilmente decorso il termine di 150 giorni dalla proposizione del
ricorso senza che in relazione ad esso sia intervenuta alcuna decisione (comma
1-bis dell’art. 204 del codice della
strada);
che, in secondo luogo, dirimente è la
constatazione – più volte espressa dalla giurisprudenza costituzionale – che la
misura dell’intervento sanzionatorio, in caso di rigetto del ricorso al
prefetto, è stata «modulata dal legislatore in modo da perseguire finalità
deflattive del contenzioso amministrativo» (così, da ultimo, l’ordinanza n. 63
del 2000, ma nello stesso senso già la sentenza n. 366 del
1994 e le ordinanze n. 306 del 1998,
n. 324 del 1997,
n. 268 del 1996);
che tali finalità, oltretutto, sono
tanto più giustificate se si tiene conto del fatto che, nel caso di specie, il
ricorso amministrativo avverso il verbale di contestazione dell’infrazione
costituisce una peculiarità della disciplina dettata in materia di circolazione
stradale, in deroga al «regime generale», previsto dalla legge 24 novembre
1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), «valevole per tutte le infrazioni
assoggettate alla sola sanzione amministrativa» (sentenza n. 255 del
1994);
che, inoltre, la scelta legislativa di
differenziare il ricorso amministrativo da quello giurisdizionale deve essere
considerata non manifestamente irragionevole, anche se riguardata dal punto di
vista di quest’ultimo;
che rileva, infatti, in tale
prospettiva, quanto questa Corte ha affermato nel vagliare la legittimità
costituzionale dell’art. 202 del codice della strada, sotto il profilo del
contrasto con l’art. 24 Cost.;
che, difatti, essendo stato allora
ipotizzato che la possibilità di avvalersi del pagamento in misura ridotta
integrasse un “condizionamento” alla possibilità di adire le vie giudiziali,
che, su tali basi, si è affermato che,
in caso di rigetto dell’opposizione, «non è preclusa al Giudice di pace, “nella
sua discrezionalità ed ove ne ricorrano le condizioni”, la possibilità di determinare
l’entità della sanzione pecuniaria (…) nel minimo previsto, cioè nella misura
corrispondente a quella “ridotta” di cui all’art. 202 del nuovo codice della
strada» (così, nuovamente, la sentenza n. 468 del
2005);
che tale affermazione, dunque, evidenzia
il ruolo non marginale rivestito – ai fini della coerenza complessiva e della
funzionalità del sistema di accertamento e repressione delle infrazioni
stradali – proprio dalla possibilità (che l’odierno remittente vorrebbe,
invece, eliminare) spettante al giudice di pace di determinare, anche in una
misura pari al minimo edittale, l’entità della sanzione pecuniaria irrogabile
in caso di rigetto del ricorso;
che in base, pertanto, a tali rilievi
deve essere dichiarata la manifesta infondatezza della questione sollevata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
per questi
motivi
dichiara la manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell’articolo 204-bis, comma 7, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada), introdotto dall’art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151 (Modifiche ed
integrazioni al codice della strada), convertito, con modificazioni, dall’art.
1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n. 214, sollevata – in riferimento
all’articolo 3 della Costituzione – dal Giudice di pace di Milano con
l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26
gennaio 2009.
F.to:
Giovanni Maria FLICK, Presidente
Alfonso QUARANTA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2009.