SENTENZA N. 18
ANNO 2009
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Giovanni Maria FLICK Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 gennaio 2008, depositato in cancelleria il 22 gennaio 2008 ed iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l’avvocato dello Stato
Pierluigi Di Palma per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso, notificato in data 17 gennaio 2008, depositato il successivo 22 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale, in via principale, della legge della Regione Lombardia del 9 novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali), ed in particolare degli artt. 3, 4 e 9.
1.1. – Il ricorrente premette che, con la legge n. 29 del 2007,
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’ambito di operatività della citata legge regionale sarebbe costituito da tutti gli aeroporti situati nel territorio regionale lombardo, uniformemente considerati e disciplinati in funzione della loro qualificazione come «nodi essenziali di una rete strategica per la mobilità, per il governo del territorio lombardo e per l’economia intera della regione».
Essa, pertanto, recherebbe una serie di disposizioni che eccederebbero i limiti in cui può essere legittimamente esercitata la potestà legislativa regionale concorrente in materia di aeroporti, ponendosi in contrasto, oltre che con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario – e precisamente con le norme contenute nei regolamenti 95/93/CEE (Regolamento del Consiglio relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità) e 793/2004/CE (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento n. 95/93/CEE del Consiglio relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità) finalizzati a garantire lo sviluppo della rete trans-europea dei trasporti, a tutela della concorrenza – anche con i principi e le regole costituzionalmente riservate alla competenza dello Stato, contenuti nel decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell’articolo 2 della L. 9 novembre 2004, n. 265), e nel decreto legislativo 4 ottobre 2007, n. 172 (Disciplina sanzionatoria in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti italiani relativamente alle norme comuni stabilite dal regolamento CE n. 793/2004 che modifica il regolamento CEE n. 95/93 in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari), in una prospettiva sottesa alla unitaria valutazione e tutela di interessi di rilievo nazionale che trascendono la mera dimensione regionale
1.2. – Il ricorrente censura,
in modo particolare, l’art. 3 della legge regionale n. 29 del 2007, nella parte
in cui prevede che
Viene, altresì, impugnato l’art. 4 della
medesima legge regionale sotto svariati profili. In particolare, il ricorrente
sostiene che detta norma, nella parte in cui (comma 2) attribuisce alla Regione
– in riferimento all’obbligo di garantire il
perseguimento anche degli interessi regionali in sede di fissazione dei criteri
di assegnazione delle bande orarie – il compito di concorrere a definire i
parametri di coordinamento, contrasterebbe con l’art. 6 del regolamento
793/2004/CEE che, invece, attribuisce tale ruolo allo Stato membro, e con
l’art. 3 del d.lgs. n. 172 del 2007 che istituisce un organismo nazionale,
l’ENAC, chiamato a fissare i parametri di coordinamento, in quanto responsabile
dell’applicazione del citato regolamento. Il predetto articolo violerebbe
altresì il principio generale posto dal legislatore statale all’art. 3 del
d.lgs. n. 172 del 2007, nella parte in cui (comma 2, lettera e) attribuisce alla Regione il compito
di prevedere sanzioni a carico del vettore, compito viceversa assegnato dalla
normativa statale all’ENAC. Esso, infine, contrasterebbe con l’art. 4, comma 5,
del regolamento comunitario n. 793/2004, che definisce il coordinatore come
unico responsabile dell’assegnazione delle bande orarie allo scopo di
garantirne la neutralità e l’indipendenza, nella parte in cui (comma 4)
prescrive che, in caso di mancato rispetto dei parametri definiti dagli organi
regionali,
Per le ragioni suddette, la disposizione in esame violerebbe anche l’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa in materia di sicurezza, dal momento che la determinazione della banda oraria non può essere condizionata da interessi locali, ma concerne la sicurezza, l’efficienza e la regolamentazione tecnica del trasporto aereo di stretta competenza dell’ENAC.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l’art. 9 della
legge regionale n. 29 del 2007, nella parte in cui, disciplinando le
concessioni di gestione aeroportuale, si porrebbe in contrasto con l’art. 704
del codice della navigazione, in quanto prescrive che
In conclusione, il ricorrente osserva che l’intero impianto della legge regionale n. 29 del 2007 «appare strutturato in funzione dell’esercizio da parte della Regione Lombardia di poteri che l’ordinamento statale riserva unitariamente all’autorità centrale (Ministero dei Trasporti ed ENAC), quando non risultino resi omogenei al livello europeo attraverso il regolamento comunitario» e chiede, pertanto, di valutare se debba essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’intera legge regionale n. 29 del 2007.
2. – Con memoria depositata in data 11 febbraio 2008, si è costituita in
giudizio
La resistente premette che la legge impugnata dal Governo, dettando norme
in materia di «trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di
gestioni aeroportuali», è riconducibile alla materia
«porti ed aeroporti civili» che la legge costituzionale n. 3 del
In questa prospettiva sarebbero – ad avviso della Regione – tutte infondate le censure sollevate nei confronti delle disposizioni della legge regionale n. 29 del 2007 specificamente impugnate.
Infatti, l’art. 3 della
predetta legge regionale non sarebbe affatto in
contrasto con l’art. 5 del regolamento 95/93/CEE, dal momento che anche
quest’ultimo stabilirebbe che il coinvolgimento regionale è uno strumento
indispensabile per l’efficienza nella gestione aeroportuale.
Quanto alle censure
sollevate nei confronti dell’art. 4, esse sarebbero tutte da rigettare, dal momento che il richiamo alla materia della sicurezza di
cui alla lettera h) del secondo comma
dell’art. 117 della Costituzione, sarebbe, oltre che generico, inconferente, mentre non sarebbe possibile ravvisare alcun
contrasto né con le norme del regolamento comunitario (artt. 4 e 6), né con
l’art. 3 del d.lgs. n. 172 del 2007. Infine, anche il preteso contrasto
dell’art. 9 con l’art. 704, comma 1, del codice della navigazione in tema di
rilascio delle concessioni di gestione aeroportuale dovrebbe ritenersi escluso,
considerato che – con la predetta norma –
3. – All’udienza pubblica il
Presidente del Consiglio dei ministri ha insistito per l’accoglimento del
ricorso, sottolineando che le norme della legge
regionale in esame, nel disciplinare l’assegnazione delle bande orarie nonché
il rilascio delle concessioni di gestione aeroportuale, intervengono
illegittimamente in materie che appartengono alla competenza statale esclusiva.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali), e in particolare degli artt. 3, 4 e 9, sull’assunto che esse, incidendo sia sull’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti coordinati, sia sulle procedure di rilascio delle concessioni di gestione aeroportuale, complessivamente eccederebbero i limiti della competenza legislativa regionale, ponendosi in contrasto «con i principi e le regole costituzionalmente riservate alla competenza dello Stato», contenute nel decreto legislativo 9 maggio 2005, n. 96 (Revisione della parte aeronautica del Codice della navigazione, a norma dell’articolo 2 della L. 9 novembre 2004, n. 265), e nel decreto legislativo 4 ottobre 2007, n. 172 (Disciplina sanzionatoria in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti italiani relativamente alle norme comuni stabilite dal regolamento CE n. 793/2004 che modifica il regolamento CEE n. 95/93 in materia di assegnazione di bande orarie negli aeroporti comunitari), competenza che si fonda sull’esigenza di unitaria valutazione e tutela di interessi di rilievo nazionale, che trascendono la mera dimensione regionale e che ineriscono alla sicurezza del traffico aereo nonché alla tutela della concorrenza.
Le medesime disposizioni sarebbero, inoltre, anche in contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e precisamente con le norme contenute nei regolamenti 95/93/CEE (Regolamento del Consiglio relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità) e 793/2004/CE (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento n. 95/93/CEE del Consiglio relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità), finalizzate peraltro a garantire lo sviluppo della rete trans-europea dei trasporti, nel rispetto della concorrenza.
Il ricorrente deduce che l’intera legge reca disposizioni che – incidendo in materia di coordinamento aeroportuale (Titolo II), di cooperazione fra sistemi aeroportuali (Titolo III), nonché in tema di procedure di concessioni di gestioni aeroportuali (Titolo IV) – «eccedono i limiti in cui può essere legittimamente esercitata la potestà legislativa regionale, ponendosi in difformità e in contrasto – oltre che con i vincoli derivanti in materia dall’ordinamento comunitario – con i principi e le regole costituzionalmente riservate alla competenza dello Stato».
In questa prospettiva, sarebbe censurabile, in modo particolare, l’art. 3
della citata legge regionale, nelle parti in cui dispone che
La norma contrasterebbe anche con l’art. 5 del regolamento 95/93/CEE, il quale, tra i soggetti ammessi a partecipare a tale strumento consultivo, non indica i rappresentanti del governo regionale o locale, «al fine di evitare la proliferazione di normative locali, che si oppongono al gioco della libera concorrenza», e non prevede, in relazione alla composizione del comitato di coordinamento, la prevalenza di alcuni membri rispetto ad altri.
L’art. 4 della medesima legge regionale sarebbe costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui riconosce alla Regione la possibilità di
concorrere a definire una serie di parametri di coordinamento nell’assegnazione
delle bande orarie (comma 1), secondo precisi criteri direttamente individuati
dalla medesima norma (comma 2), prevedendo altresì che
Tale norma contrasterebbe con l’art. 3 del d.lgs. n. 172 del 2007, il quale istituisce un organismo nazionale, l’ENAC (Ente Nazionale Aviazione Civile), responsabile dell’applicazione del regolamento comunitario 793/2004/CE, competente a fissare i parametri di coordinamento e a prevedere sanzioni a carico del vettore inadempiente. Inoltre, essa sarebbe, comunque, lesiva della competenza esclusiva dello Stato in materia di sicurezza, dal momento che la determinazione della banda oraria non può essere condizionata da interessi locali, concernendo la sicurezza, l’efficienza e la regolamentazione tecnica del trasporto aereo di stretta competenza dell’ENAC. Il predetto art. 4 contrasterebbe altresì con l’art. 6 del regolamento 793/2004/CEE, che attribuisce allo Stato membro il compito di definire i parametri per l’assegnazione delle bande orarie e con l’art. 4, comma 5, del medesimo regolamento, che definisce il coordinatore come unico responsabile dell’assegnazione delle bande orarie allo scopo di garantirne la neutralità e l’indipendenza.
Analoghe censure sono proposte nei confronti dell’art.
9, impugnato nella parte in cui, disciplinando le concessioni di gestione
aeroportuale, si porrebbe in contrasto con l’art. 704 del codice della
navigazione. Mentre, infatti, la citata disposizione regionale prescrive che
In conclusione, il ricorrente ritiene che l’intero impianto della legge regionale n. 29 del 2007 sia finalizzato a consentire l’esercizio, da parte della Regione, di poteri riservati unitariamente all’autorità centrale (Ministero dei Trasporti ed ENAC) in ragione del rilievo nazionale, ove non sovranazionale, degli interessi ad essi sottesi e chiede pertanto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’intera legge regionale in esame.
2. – In linea con quanto già affermato da questa Corte (sentenza n. 368 del 2008), devono essere esaminate prioritariamente le censure dirette a contestare il potere della Regione di emanare le norme impugnate, in base alle regole che disciplinano il riparto interno delle competenze, avendo esse carattere preliminare, sotto il profilo logico-giuridico, rispetto a quelle che ineriscono all’osservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario.
2.1. – Le predette questioni sono fondate.
Gli artt. 3, 4 e 9 della legge della Regione Lombardia n. 29 del 2007 attribuiscono alla Regione una serie di competenze e poteri in ordine ad ambiti inerenti all’assegnazione delle bande orarie (mediante la previsione di peculiari modalità, assistite da procedure rinforzate, di concorso regionale alla definizione dei parametri di coordinamento, sulla cui base il coordinatore procede all’assegnazione delle predette bande, e di specifici strumenti di controllo del rispetto dei medesimi: artt. 3 e 4); nonché al rilascio delle concessioni di gestione degli aeroporti “coordinati”, presenti nel territorio regionale ma non destinati ai voli di mero cabotaggio regionale (con la previsione della partecipazione della Regione alla procedura di rilascio delle predette concessioni realizzata mediante l’elaborazione di proprie direttive relative alle nuove convenzioni sottoscritte fra gestore aeroportuale ed ENAC, che costituiscono linee guida vincolanti per le medesime convenzioni: art. 9).
Le citate disposizioni sono, peraltro, strettamente ed inscindibilmente connesse con tutti gli altri articoli della legge regionale n. 29 del 2007. Infatti, alcuni di essi espressamente rinviano alle norme fatte oggetto di specifiche censure (artt. 5 e 6). Le altre disposizioni non specificamente impugnate della medesima legge, pur non contenendo un richiamo espresso agli artt. 3, 4 e 9, o ne presuppongono in ogni caso l’applicazione (artt. 2, 10 ed 11), o ne disciplinano potenziali sviluppi applicativi (artt. 7 ed 8), o sono volte a determinare l’ambito di operatività e la data di entrata in vigore della legge regionale in esame (artt. 1 e 12).
Per valutare le censure sollevate nei confronti della legge regionale, relativamente alla pretesa violazione delle norme costituzionali inerenti al riparto delle competenze legislative, occorre preliminarmente identificare la materia alla quale esse sono riconducibili, alla luce dell’oggetto delle medesime e delle finalità perseguite dagli interventi legislativi nel cui ambito esse si collocano, anche al fine di individuare correttamente gli interessi tutelati (sentenza n. 165 del 2007).
Tale materia è stata oggetto di numerosi interventi normativi.
Il legislatore comunitario, dapprima con il regolamento n. 95/93/CEE del Consiglio, poi con il regolamento n. 793/2004/CE, ha introdotto norme comuni per l’assegnazione delle bande orarie, inerenti al permesso di utilizzare l’intera gamma di infrastrutture aeroportuali necessarie per operare un servizio aereo ad una data e in un orario specifici, assegnati da un coordinatore al fine dell’atterraggio e del decollo degli aeromobili. L’assegnazione riguarda gli aeroporti comunitari cosiddetti coordinati, contraddistinti da un elevato traffico aereo e da serie carenze di capacità, nei quali è necessario, quindi, che ai vettori sia assegnata una banda oraria da parte di un coordinatore, sulla base dei fattori tecnici, operativi e ambientali che incidono sulle prestazioni dell’infrastruttura aeroportuale e dei suoi vari sottosistemi (i parametri di coordinamento). Dalla stessa formulazione testuale dei predetti regolamenti comunitari si desume che la disciplina da essi recata è essenzialmente volta al fine di garantire l’accesso al mercato di tutti i vettori secondo regole trasparenti, imparziali e non discriminatorie, di promuovere un’effettiva apertura delle rotte nazionali alla concorrenza a beneficio dell’utenza e di garantire fondamentali esigenze di sicurezza del traffico aereo, in una prospettiva unitaria già a livello comunitario.
In attuazione della richiamata normativa comunitaria, il legislatore statale ha provveduto a modificare la parte aeronautica del codice della navigazione, in specie con il d.lgs. n. 96 del 2005 (successivamente modificato dal d.lgs. n. 151 del 2006, entrambi adottati previo parere della Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano). Si è stabilito, fra l’altro, che «la partenza e l’approdo di aeromobili negli aeroporti coordinati, come definiti dalla normativa comunitaria, sono subordinati all’assegnazione della corrispondente banda oraria ad opera del soggetto allo scopo designato. L’assegnazione delle bande orarie, negli aeroporti coordinati, avviene in conformità delle norme comunitarie e dei relativi provvedimenti attuativi […]» (art. 807 cod. nav.).
Con il successivo d.lgs. n 172 del 2007, il legislatore statale delegato ha ulteriormente adeguato la normativa interna alla normativa comunitaria, in particolare sanzionatoria, ed ha attribuito all’ENAC – già titolare delle funzioni di controllo e regolazione dell’intero sistema aeroportuale, in base alla legge 9 novembre 2004, n. 265 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 8 settembre 2004, n. 237, recante interventi urgenti nel settore dell’aviazione civile. Delega al Governo per l’emanazione di disposizioni correttive ed integrative del codice della navigazione), a fini di garanzia di adeguati livelli di sicurezza e di efficienza del traffico aereo negli aeroporti della Comunità – il ruolo di responsabile dell’applicazione delle norme comunitarie e dell’irrogazione delle sanzioni amministrative ivi previste.
Dall’esame della normativa comunitaria e di quella interna di attuazione emerge che la disciplina dell’assegnazione delle bande orarie negli aeroporti coordinati risponde, da un lato, ad esigenze di sicurezza del traffico aereo, e, dall’altro, ad esigenze di tutela della concorrenza, le quali corrispondono ad ambiti di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma secondo, lettere e) ed h), Cost).
La legge regionale impugnata nel presente giudizio, pur riguardando sotto un profilo limitato ed in modo indiretto gli aeroporti, non può essere ricondotta alla materia «porti e aeroporti civili», di competenza regionale concorrente. Tale materia – come questa Corte ha già affermato (sentenza n. 51 del 2008) – riguarda le infrastrutture e la loro collocazione sul territorio regionale, mentre la normativa impugnata attiene all’organizzazione ed all’uso dello spazio aereo, peraltro in una prospettiva di coordinamento fra più sistemi aeroportuali. La distribuzione delle bande orarie richiede, infatti, almeno una corrispondenza tra i due aeroporti del volo, quello di partenza e quello di arrivo, oltre che il coordinamento dei voli nello spazio aereo considerato.
Le norme in esame, pertanto, incidono direttamente ed immediatamente sulla disciplina di settori (l’assegnazione delle bande orarie, il rilascio delle concessioni aeroportuali) che sono stati oggetto dei richiamati interventi del legislatore comunitario, e poi del legislatore statale, riconducibili alle materie sopra indicate, attribuite alla competenza esclusiva dello Stato.
Restano assorbiti gli ulteriori profili.
per questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Lombardia 9 novembre 2007, n. 29 (Norme in materia di trasporto aereo, coordinamento aeroportuale e concessioni di gestione aeroportuali).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 26 gennaio 2009.
F.to:
Giovanni
Maria FLICK, Presidente
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in