SENTENZA N. 13
composta dai signori:
--
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
-
- Giuseppe TESAURO "
-
-
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra enti sorto a seguito del decreto del Capo del Dipartimento per
lo sviluppo e la competitività del turismo del 23 gennaio 2008, recante:
“Modalità e criteri generali di attuazione delle misure di intervento previste
dall’articolo 2, comma 1, lettera a) del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 16 febbraio 2007, attuativo dell’articolo 1, comma 1228,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007)”, promosso con
ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 19 maggio 2008, depositato
in cancelleria il 26 maggio 2008 ed iscritto al n. 8 del registro conflitti tra
enti 2008.
Visto l’atto di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 16 dicembre
2008 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon
per
Ritenuto
in fatto
1. – Con ricorso notificato il 19 maggio 2008 e depositato in cancelleria
il 26 maggio 2008,
La ricorrente deduce che l’art. 1, comma 1228, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - finanziaria 2007) ha autorizzato la spesa di 48 milioni di euro
per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 «per le finalità di sviluppo del
settore del turismo e per il suo posizionamento competitivo quale fattore
produttivo di interesse nazionale, anche in relazione all’esigenza di
incentivare l’adeguamento dell’offerta delle imprese turistico-ricettive
la cui rilevanza economica nazionale necessita di nuovi livelli di servizi
definiti in base a parametri unitari ed omogenei, nonché al fine di favorire
l’unicità della titolarità tra la proprietà dei beni ad uso turistico-ricettivo
e la relativa attività di gestione, ivi inclusi i processi di crescita
dimensionale nel rispetto del patrimonio paesaggistico ai sensi del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e al fine di promuovere forme di turismo
ecocompatibile», aggiungendo che «per l’applicazione del presente comma il
Presidente del Consiglio dei ministri adotta, entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sentita
Con la sentenza
n. 94 del 2008
Tuttavia, già prima della pronuncia di tale sentenza, alla norma era stata data attuazione con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2007, dalle cui premesse risulta che esso è stato adottato «sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano che ha espresso parere favorevole nella seduta del 1° febbraio 2007, con osservazioni recepite nel presente decreto».
In particolare, l’art. 2, comma 1, del d.P.C.m. 16 febbraio 2007 ripartisce le risorse previste dalla legge nella maniera seguente: il 70% «per il miglioramento e la diversificazione dell’offerta turistico-ricettiva delle piccole e medie imprese, mediante investimenti finalizzati all’adeguamento delle strutture e dei servizi a standard di qualità, ivi inclusi i processi di crescita dimensionale nel rispetto del patrimonio paesaggistico, ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e l’eventuale assunzione della proprietà delle strutture medesime in capo ai soggetti che ne hanno la gestione» (lettera a); il 30% «per il cofinanziamento di progetti di eccellenza volti alla promozione e allo sviluppo di forme di turismo ecocompatibile» (lettera b).
La ricorrente deduce che, nonostante che l’art. 1, comma 1228, della
legge n. 296 del 2006 rimettesse al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri «l’individuazione dei criteri, delle procedure e delle modalità di
attuazione», l’art. 2, comma 2, del d.P.C.m. 16
febbraio 2007 non vi provvede esso stesso, ma stabilisce che «con atti del Capo
del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo adottati in
raccordo con le regioni, sono attuate le misure di cui al comma 1, lettere a)
e b), con la definizione della tipologia di agevolazione, con
l’individuazione dei criteri e delle modalità per la presentazione e la
valutazione delle domande e per l’erogazione delle agevolazioni,
prioritariamente attraverso la conclusione di appositi accordi di programma con
le regioni», precisando contestualmente che «il processo di valutazione dei
criteri, e delle proposte di cui all’art. 2, comma 1, lettere a) e b)
è assolto da un apposito comitato paritetico tra
Il decreto del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del
turismo 23 gennaio 2008, è stato adottato appunto per attuare quanto previsto
solo genericamente dal d.P.C.m. 16 febbraio
La ricorrente, dopo aver dato conto del contenuto dei singoli articoli di cui si compone il decreto 23 gennaio 2008, afferma che esso interviene nella materia del turismo appartenente pacificamente alla competenza legislativa piena delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione. Pertanto, trattandosi di un atto destinato a definire, per l’anno 2007, la tipologia di agevolazione e ad individuare i criteri e le modalità per la presentazione e la valutazione delle domande e per l’erogazione delle agevolazioni in materia di competenza regionale, già il solo principio di leale collaborazione imponeva che il decreto del Capo del Dipartimento fosse assunto d’intesa con le Regioni
Ed infatti il d.P.C.m.
16 febbraio 2007 stabilisce che gli atti del Capo del Dipartimento siano
adottati «in raccordo con le regioni» e che «il processo di valutazione dei
criteri, e delle proposte di cui all’art. 2, comma 1, lettere a) e b)
è assolto da un apposito comitato paritetico tra
Dunque, con il decreto 23 gennaio 2008 impugnato è stato approvato un testo sul quale i componenti di parte regionale avevano espresso esplicitamente il loro dissenso, in violazione del principio costituzionale dell’intesa degli artt. 117, quarto comma, e 118, primo comma, Cost., e del principio di leale collaborazione
In subordine, la ricorrente deduce che, se anche si ritenesse non necessaria un’intesa con le Regioni, il decreto 23 gennaio 2008 sarebbe comunque illegittimo e lesivo delle competenze costituzionali regionali (per violazione dei parametri appena indicati), poiché non reca alcuna motivazione circa la decisione di procedere unilateralmente e perché non è stato compiuto alcun tentativo di composizione del dissenso (ad esempio, la questione avrebbe potuto essere portata nella sede della Conferenza Stato-Regioni).
In ulteriore subordine,
Né, ad avviso della ricorrente, potrebbe obiettarsi che il predetto d.P.C.m. è stato adottato con il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni, perché tale parere sarebbe stato condizionato dal contesto legislativo allora vigente, caratterizzato dalla scarsa forza contrattuale propria dello strumento del parere rispetto al potere codecisorio derivante dalla previsione dell’intesa.
Esso, infatti, lederebbe l’autonomia regionale in materia di turismo in relazione alla programmazione ed alla attuazione delle politiche ed alla gestione delle risorse, poiché, anziché prevedere il riparto tra le Regioni dei fondi previsti, istituisce un sistema accentrato di gestione delle provvidenze in materia di turismo, fondato su bandi nazionali, assunti senza la necessaria condivisione delle Regioni, e gestito direttamente dal centro.
La ricorrente sostiene che il d.P.C.m. 16 febbraio 2007 affidava al Capo del Dipartimento solamente il compito di regolare le tipologie di agevolazione ed i criteri e le modalità per la presentazione e la valutazione delle domande; esaurito tale compito, il Capo del Dipartimento avrebbe dovuto disporre il riparto dei fondi tra le Regioni, che avrebbero svolto adeguatamente l’attività applicativa dei criteri fissati dal decreto, emanando i bandi, valutando le domande ed erogando le agevolazioni.
La previsione di una procedura accentrata violerebbe dunque, ad avviso della Regione, gli artt. 117, secondo e quarto comma, 118, primo comma, e 119 Cost., cioè l’autonomia amministrativa e finanziaria regionale, superando i limiti propri dell’intervento statale.
Né sarebbe possibile escludere il carattere lesivo del decreto del 23
gennaio
Ad avviso della ricorrente, inoltre, anche se si ritenesse giustificato il meccanismo gestionale accentrato, il decreto sarebbe comunque illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione, poiché attribuisce alle Regioni un ruolo assai limitato ed al Comitato paritetico competenza meramente consultiva anche nel ristretto ambito nel quale è chiamato ad intervenire.
2. – Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata notificazione dello stesso presso la sede della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Nel merito, il resistente deduce l’infondatezza del ricorso e ne chiede il rigetto.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che il decreto del 23 gennaio 2008 impugnato dalla ricorrente costituisce attuazione del d.P.C.m. 16 febbraio 2007, sottoposto – nella seduta del 1° febbraio 2007 – all’esame della Conferenza permanente Stato-Regioni che ha espresso parere favorevole con osservazioni integralmente recepite nel provvedimento, onde l’accordo raggiunto in quella sede rientra nella categorie delle intese.
Ad avviso del resistente,
Il resistente aggiunge che il decreto del 23 gennaio 2008 è stato
adottato nel rispetto del principio di leale collaborazione, perché è stato
preceduto dall’acquisizione del parere del Comitato paritetico tra
La difesa erariale afferma poi che, attraverso la stipulazione degli
accordi di programma previsti dallo stesso decreto del 23 gennaio 2008, le
Regioni che cofinanziano gli interventi diventano i principali soggetti del
finanziamento e sono chiamate a definire gli ulteriori criteri integrativi di
valutazione dei progetti sulla base delle priorità regionali ed a formare una
graduatoria regionale. Il decreto, inoltre, riconosce alle Regioni un ruolo
attivo in sede di valutazioni qualitative dei progetti, di attività istruttoria
e nella fase di valutazione dell’ammissibilità degli interventi. Nel caso in
cui, invece,
3. – In prossimità dell’udienza di discussione
Nel merito, la ricorrente ribadisce che l’atto impugnato è illegittimo per essere stato adottato senza la previa intesa con le Regioni. Aggiunge che, dopo la sentenza di questa Corte n. 94 del 2008, il «raccordo» richiesto dall’art. 2, comma 2, del d.P.C.m. 16 febbraio 2007 non può essere interpretato che come necessità dell’intesa.
4. – Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria nella quale ripete le argomentazioni svolte nel primo atto difensivo, aggiungendo che, anche se la materia del turismo è di competenza regionale ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., tuttavia l’intervento normativo, anche secondario, dello Stato è giustificato in presenza dell’esigenza di valorizzare al meglio l’attività turistica sul piano interno ed internazionale. A quest’ultimo fine si ispira anche l’atto impugnato dalla ricorrente, che costituisce attuazione del d.P.C.m. 16 febbraio 2007 ed è stato adottato nel rispetto del principio di leale collaborazione, in quanto emanato previa acquisizione del parere del Comitato paritetico.
5. – Nell’udienza pubblica l’Avvocatura generale dello Stato ha rinunciato all’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notificazione dello stesso presso la sede della Presidenza del Consiglio dei ministri.
Considerato
in diritto
1. –
La ricorrente sostiene che il decreto del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo del 23 gennaio 2008 lede le sue attribuzioni in materia di turismo garantite dalle menzionate norme costituzionali per due ordini di ragioni. Il primo attiene alle modalità di emanazione del decreto e, precisamente, al fatto che l’atto è stato adottato senza la preventiva intesa con le Regioni (anzi, contro il dissenso espresso dai componenti di parte regionale del Comitato paritetico previsto dall’art. 2, comma 2, del d.P.C.m. 16 febbraio 2007) e comunque senza che sia stato compiuto alcun tentativo di superare il dissenso con le Regioni medesime. Il secondo ordine di motivi concerne il contenuto del decreto che, ad avviso della ricorrente, sarebbe lesivo delle attribuzioni regionali, in quanto l’atto del Capo Dipartimento istituisce un sistema accentrato di gestione delle provvidenze in materia di turismo, escludendo le Regioni dai momenti decisivi della procedura ed attribuendo al Comitato paritetico un ruolo meramente consultivo in un àmbito molto ristretto.
2. – Il ricorso è fondato.
La legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), all’art.
1, comma 1228, autorizza la spesa di 48 milioni di euro annui, per il triennio
2007-2009, per le finalità di sviluppo del settore del turismo e per il
miglioramento del suo livello di competitività. La norma prevede che, per la
sua applicazione, «il Presidente del Consiglio dei ministri adotta, entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita
Con la sentenza
n. 94 del 2008 questa Corte ha dichiarato l’illegittimità del citato comma
nella parte in cui non stabilisce che il decreto da esso previsto sia preceduto
dall’intesa con
Anche il d.P.C.m. 16 febbraio 2007, nel rinviare ad atti del Capo del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo la definizione della tipologia di agevolazione e l’individuazione dei criteri e delle modalità per la presentazione e la valutazione delle domande e per l’erogazione delle agevolazioni, precisa che tali atti debbono essere adottati «in raccordo con le regioni».
Ciò nonostante il decreto del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo 23 gennaio 2008 (che disciplina modalità e criteri generali di attuazione degli interventi previsti dall’art. 2, comma 1, lettera a, del d.P.C.m. 16 febbraio 2007) è stato emanato con il dissenso espresso dai componenti di parte regionale del Comitato paritetico previsto dal predetto d.P.C.m. Si è così compiuta una violazione dei princìpi espressi dall’art. 117 Cost., quarto comma, in base al quale la materia di turismo rientra nella competenza regionale nazionale.
Va dunque dichiarato che non spettava allo Stato, e per esso al Capo del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, regolare modalità e criteri di attuazione delle misure di intervento previste dall’art. 2, comma 1, lettera a), del d.P.C.m. 16 febbraio 2007 nei termini stabiliti dal decreto del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo 23 gennaio 2008, il quale, conseguentemente, deve essere annullato.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara che non spettava allo Stato, e per esso al Capo del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo, regolare modalità e criteri generali di attuazione delle misure di intervento previste dall’art. 2, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2007 (Incentivazione dell’adeguamento dell’offerta delle imprese turistico-ricettive e della promozione di forme di turismo ecocompatibile, ai sensi dell’articolo 1, comma 1228, della legge 27 dicembre 2006, n. 296), nei termini stabiliti dal decreto del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo 23 gennaio 2008;
annulla, per l’effetto, il decreto del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo 23 gennaio 2008.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2009.
F.to:
Luigi
MAZZELLA, Redattore
Depositata
in