ANNO
2008
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 20 e 22, e 2 della
legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006 n. 16 (Disposizioni di adeguamento
normativo per il funzionamento delle strutture e per la razionalizzazione della
finanza regionale al fine di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 18 agosto 2006, depositato in cancelleria il 10 agosto
2006 ed iscritto al n. 95 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della
Regione Abruzzo;
udito nell'udienza pubblica del 15
gennaio 2008 il Giudice relatore Luigi Mazzella;
uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso ritualmente notificato e
depositato in cancelleria, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
in via principale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 20 e 22, e 2 della
legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16 (Disposizioni di adeguamento normativo
per il funzionamento delle strutture e per la razionalizzazione della finanza
regionale al fine di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica).
1.1. – In relazione all'art. 1, comma 20,
della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, il ricorrente premette che la norma,
nel sostituire il comma 4 dell'art. 8 della legge della Regione Abruzzo 9
maggio 2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il funzionamento delle
strutture amministrative di supporto agli organi elettivi della Giunta
regionale), dispone che «Ai dipendenti con mansioni di autista in servizio
presso
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, si tratta di disposizione che, dovendo essere ricondotta alla materia
«tutela e sicurezza del lavoro» (oggetto di legislazione concorrente), sarebbe
illegittima per contrasto con il principio fondamentale espresso dall'art. 45
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Tale norma, al
comma 1, dispone che «Il trattamento
economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi» e disciplina così i rapporti tra
rappresentanze sindacali ed enti datori di lavoro con una normativa
necessariamente uniforme su tutto il territorio nazionale. In particolare, a
parere del ricorrente, il citato art. 45 impone che le singole voci componenti
del trattamento economico dei dipendenti pubblici siano determinate con il
contratto collettivo ed esclude che la fonte legislativa possa intervenire in
materia.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
sostiene che l'illegittimità della norma regionale è ancor più evidente se si
considera che essa non ha stabilito alcunché a proposito del procedimento per
la determinazione dell'indennità da essa prevista, determinazione alla quale,
pertanto, dovrà necessariamente provvedere una legge successiva, come
confermato anche dalla nuova formulazione dell'art. 8, comma 4, della legge
reg. Abruzzo n. 17 del 2001. Tale norma, infatti, nella sua precedente versione
prevedeva che l'indennità sarebbe stata stabilita «in relazione alla normativa
vigente», dando così per presupposta l'osservanza anche dei princípi
fondamentali in materia. Invece il testo della norma introdotto dall'art. 1,
comma 20, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 si limita a disporre che la
rideterminazione dell'indennità potrà avvenire a cadenza biennale «previa
concertazione sindacale». L'intervento
sindacale, dunque, è previsto solo per le modifiche successive, ma non per la
prima determinazione dell'indennità.
1.2. – Relativamente all'art. 1, comma 22,
della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce che la norma ha soppresso l'inciso «in possesso dei requisiti
per l'accesso alla categoria D» nel comma 3 dell'art. 6 della legge della Regione
Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e
organizzazione). Aggiunge che
1.3. – Con riferimento all'art. 2 della
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, il Presidente del Consiglio dei ministri
premette che l'art. 1, comma 54, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
- legge finanziaria 2006), ha imposto la rideterminazione, con una riduzione
del 10 per cento, delle indennità, dei gettoni di presenza e di tutte le
utilità, comunque denominate, spettanti, tra gli altri, ai consiglieri
regionali, enunciando così un principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica. Conseguentemente, a parere del ricorrente,
l'art. 2, commi 7, 8 e 9, della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006 [recte:
l'art. 7, commi 7, 8 e 9, della legge reg. Abruzzo n. 18 del 2001, come
sostituito dall'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006], aumentando
proprio quelle voci di spesa che la norma fondamentale dello Stato invitava a
ridurre, violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2. – Si è costituita
2.1. – Rispetto all'art. 1, comma 20,
della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006,
Inoltre, ad avviso della Regione, il
conferimento ex lege di indennità economiche non è di per sé censurabile sul
piano costituzionale se, come nella fattispecie, esso sia delimitato dal
rispetto dei princípi del patto di stabilità e degli strumenti convenzionali di
determinazione.
2.2. – Quanto all'art. 1, comma 22, della
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006,
2.3. – Con riferimento all'art. 2 della
legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006, infine,
3. – In altra memoria successivamente
depositata,
4. – Con atto depositato in cancelleria il
19 luglio 2007, il Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato al
ricorso limitatamente alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge reg. Abruzzo n. 16 del
Con deliberazione del 14 gennaio 2008,
depositata nell'udienza di discussione,
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto in via principale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 117
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 20 e 22, e 2 della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16
(Disposizioni di adeguamento normativo per il funzionamento delle strutture e
per la razionalizzazione della finanza regionale al fine di concorrere alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica).
2. – Il ricorrente ha successivamente
rinunciato all'impugnazione dell'art. 2 della legge reg. Abruzzo n. 16 del 2006
e
Pertanto, ai sensi dell'art. 25 delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, va
dichiarata l'estinzione del giudizio limitatamente alla questione concernente
il citato art. 2.
3. – Con riferimento alla questione
relativa all'art. 1, comma 20, della legge reg. n. 16 del 2006, il ricorrente
deduce che tale norma sostituisce il comma 4 dell'art. 8 della legge della
Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 17 (Disposizioni per l'organizzazione ed il
funzionamento delle strutture amministrative di supporto agli organi elettivi
della Giunta regionale), il quale ora dispone, tra l'altro, che «Ai dipendenti
con mansioni di autista in servizio presso
Anche l'originaria versione del comma 4
dell'art. 8 contemplava tale emolumento ed il Presidente del Consiglio dei
ministri afferma che l'innovazione di maggior rilievo consiste nel fatto che la
nuova versione della norma non disciplina il procedimento per la determinazione
dell'indennità, mentre la versione precedente prevedeva che essa sarebbe stata
stabilita «in relazione alla normativa vigente»; tutte le altre modificazioni,
ad avviso dello stesso ricorrente, hanno comportato solamente una migliore
formulazione della norma, senza innovazioni sostanziali.
Il ricorrente sostiene l'illegittimità
della nuova versione della disposizione, deducendo che la norma impugnata deve
essere ricondotta alla materia «tutela e sicurezza del lavoro», oggetto di
competenza legislativa concorrente.
3.1. – La questione, nei termini in cui è
stata formulata, è inammissibile.
Il thema decidendum del giudizio di
costituzionalità è fissato dal ricorso e dai motivi in esso contenuti (sui
quali solamente può quindi svolgersi il contraddittorio: sentenza n. 533 del
2002) e, nel presente giudizio di costituzionalità, il Presidente del Consiglio
dei ministri deduce l'illegittimità della norma regionale affermando che essa
deve essere ricondotta alla materia «tutela e sicurezza del lavoro».
In difformità da tale assunto, la
relazione del Ministro degli affari regionali e le autonomie locali allegata
alla delibera governativa di impugnazione delle norme regionali in esame
(delibera della quale la predetta relazione costituisce parte integrante),
individua le norme costituzionali violate dall'art. 1, comma 20, della legge
reg. Abruzzo n. 16 del 2006 nell'art.
117, secondo comma, lettera l), riconducendo la questione sotto questo profilo
alla materia «ordinamento civile», e nell'art. 117, terzo comma, collocando la
questione anche nella materia «coordinamento della finanza pubblica».
Secondo il giudizio del Governo - espresso nella delibera del
Consiglio dei ministri - le competenze statali illegittimamente invase dalle norme
regionali impugnate sono la potestà legislativa esclusiva in materia di
ordinamento civile e quella concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
Tale determinazione politica, contenuta
nella delibera governativa e volta all'impugnazione della legge regionale sotto
i profili sopraindicati, è stata disattesa nel ricorso poi proposto alla Corte
dall'Avvocatura generale dello Stato. In quest'ultimo atto, infatti, si deduce
la violazione di una competenza legislativa concorrente prevista dall'art. 117,
terzo comma, relativa alla materia di tutela e sicurezza del lavoro, per
inosservanza di un principio fondamentale ad essa inerente. La questione
proposta dalla Difesa erariale risulta diversa da quella che il Consiglio dei
ministri aveva inteso prospettare con proprio atto formale. In questa maniera,
è stata introdotta nel presente giudizio una questione di legittimità
costituzionale che, per essere sostanzialmente non conforme a quella oggetto
della menzionata delibera governativa, rimane priva del suo pertinente
presupposto giuridico.
4. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna anche l'art. 1, comma 22, della legge reg. Abruzzo n. 16 del
2006, il quale ha apportato modifiche al comma 3 dell'art. 6 della legge della
Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio regionale dell'Abruzzo,
autonomia e organizzazione).
Quest'ultima norma si occupa dei
responsabili delle segreterie dei gruppi consiliari e, nella sua prima
formulazione, stabiliva che «la responsabilità delle segreterie può essere
attribuita a personale di categoria “D” o a personale assunto con rapporto di
lavoro a tempo determinato in possesso dei requisiti per l'accesso alla
categoria “D”». L'art. 1 della successiva legge della Regione Abruzzo 12
novembre 2004 n. 39 (Interpretazione autentica della L.R. n. 18/2001
concernente: Consiglio regionale dell'Abruzzo, autonomia e organizzazione), ha
disposto che la norma in questione deve essere interpretata nel senso che la
responsabilità delle segreterie può essere attribuita anche a dipendenti
regionali che, pur non essendo formalmente inquadrati nella categoria D, sono
tuttavia in possesso dei relativi requisiti d'accesso.
L'art. 1, comma 22, della legge reg.
Abruzzo n. 16 del 2006, è anch'esso intervenuto sul comma 3 dell'art. 6 della
legge reg. n. 18 del 2001 ed ha soppresso l'inciso relativo ai requisiti che,
secondo l'originaria versione della norma, il soggetto esterno doveva possedere
per poter ricoprire l'incarico di responsabile della segreteria. A séguito di
tale modifica, pertanto, attualmente l'incarico in oggetto può essere
attribuito: a dipendenti regionali inquadrati nella categoria D; a dipendenti
regionali non inquadrati nella categoria D, ma in possesso dei requisiti per
l'accesso alla categoria D; ad esterni assunti con apposito contratto a tempo
determinato, siano o meno in possesso dei requisiti richiesti per l'accesso
alla categoria D.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
deduce che la modifica della norma viola i princípi di ragionevolezza,
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97
Cost.).
La questione è fondata.
E' palese, infatti, l'irragionevolezza di
una disposizione che – senza alcuna ragione giustificatrice –, da un lato,
richiede ad alcune categorie di aspiranti all'incarico (i dipendenti interni
all'amministrazione regionale) determinati requisiti (quelli previsti per
l'accesso alla categoria D) e, dall'altro, ne prescinde per altre categorie di
possibili interessati (i soggetti esterni all'amministrazione).
Tale irragionevolezza ridonda anche in
violazione del principio del buon andamento dell'amministrazione, perché la
previsione dell'assunzione (sia pure a tempo determinato) di personale,g
sfornito dei requisiti normalmente richiesti per lo svolgimento delle funzioni
che è destinato ad espletare, determina l'inserimento nell'organizzazione
pubblica di soggetti che non offrono le necessarie garanzie di professionalità
e competenza.
Le considerazioni ora svolte non sono
contraddette dall'ultima parte del comma 3 dell'art. 6 della legge reg. n. 18
del 2001 (pure introdotta dall'art. 1, comma 22, della legge reg. n. 16 del
2006, ma non impugnata dallo Stato), secondo cui l'incarico di responsabile
delle segreterie dei gruppi consiliari abruzzesi può essere attribuito anche
«al personale di cui all'art. 5, comma 3», vale a dire ai dipendenti regionali
assegnati alle segreterie dei Consiglieri segretari e dei Presidenti delle
Commissioni permanenti, di Vigilanza e della Giunta per il regolamento. E' vero
che a queste ultime segreterie possono essere assegnati, oltre che impiegati di
categoria D, anche impiegati delle categorie inferiori; ma è vero anche che il
rinvio «al personale di cui all'art. 5, comma 3», operato dalla norma in
oggetto, ha il solo effetto di consentire che l'incarico di responsabile delle
segreterie dei gruppi consiliari sia attribuito anche a dipendenti regionali
che contestualmente svolgano la loro attività presso le segreterie dei
Consiglieri segretari e dei Presidenti delle commissioni, ferma restando,
comunque, la necessità dell'inquadramento nella categoria D.
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 22,
della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16 (Disposizioni di
adeguamento normativo per il funzionamento delle strutture e per la
razionalizzazione della finanza regionale al fine di concorrere alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica), nella parte in cui abroga
le parole «in possesso dei requisiti per l'accesso alla categoria D» nell'art.
6, comma 3, della legge della Regione Abruzzo 9 maggio 2001, n. 18 (Consiglio
regionale dell'Abruzzo, autonomia e organizzazione);
2) dichiara estinto il giudizio relativo alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Abruzzo 8
giugno 2006, n. 16, sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
con il ricorso in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 20, della legge della Regione Abruzzo 8
giugno 2006, n. 16, sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, l'11 febbraio 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21
febbraio 2008.