SENTENZA N. 364
ANNO
2007
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art.
7-quater del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i
beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere
strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare
gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione,
nonché altre misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31
marzo 2005, n. 43, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
con due ordinanze del 16 novembre 2005 e dal Consiglio di Stato con ordinanza
del 4 maggio 2006, rispettivamente iscritte ai nn. 25, 26 e 373 del registro
ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 6 e n. 41, prima serie speciale,
dell’anno 2006.
Visti gli atti di costituzione
dell’azienda Policlinico Umberto I, dell’Alse Medica s.r.l.
nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del
25 settembre 2007 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Rosaria Russo
Valentini e Antonio Capparelli per l’azienda Policlinico Umberto I,
Sergio Como e Ennio Luponio per
Ritenuto in fatto
l.—
Nel corso di un giudizio di ottemperanza, promosso dalla Technodal s.r.l. nei
confronti dell’azienda Policlinico Umberto I di Roma, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, terza sezione, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 101, 103 e 113 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell’art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni
urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le
attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche,
per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli
adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché
altre misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n. 43
(r. o. n. 25 del 2006).
Nel
descrivere la vicenda processuale sottoposta al suo giudizio, il TAR espone che
la società ricorrente ha chiesto l’ottemperanza, da parte
dell’azienda convenuta, del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo
emesso in data 28 aprile 2001 dal Tribunale civile di Roma e dichiarato
definitivamente esecutivo, per mancata opposizione, il successivo 14 agosto
2001. Il decreto ingiuntivo era stato emesso nei confronti dell’azienda
Policlinico Umberto I per servizi prestati dalla società ricorrente nei
confronti della disciolta azienda universitaria Policlinico Umberto I, nel
periodo dal 18 dicembre 1996 al 30 ottobre 1999, tenuto conto del fatto che, ai
sensi dell’art. 2, comma 1, del decreto-legge 1° ottobre 1999, n.
341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, la
prima azienda sopra menzionata era succeduta alla seconda. Divenuto esecutivo
il decreto per mancata opposizione, la società creditrice aveva
inutilmente esperito le procedure esecutive in sede civile, vedendosi perciò
costretta a promuovere il giudizio amministrativo di ottemperanza nei confronti
della menzionata azienda. Quest’ultima, costituendosi in giudizio, aveva
eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva alla luce del disposto
dell’art. 8-sexies del decreto-legge
28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la
funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione), aggiunto
dalla legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186, sostenendo, inoltre, che il
giudizio doveva essere dichiarato estinto d’ufficio in base alla
disposizione censurata.
Il
giudice a quo precisa che
l’eccezione di difetto di legittimazione passiva deve ritenersi
infondata, in quanto il giudicato sostanziale portato dal decreto ingiuntivo
ormai irrevocabile copre anche l’esistenza di fatti modificativi,
impeditivi ed estintivi del rapporto precedenti al ricorso per ingiunzione e
non dedotti in sede di opposizione al medesimo; e che si presenta, invece, non
manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità costituzionale
sollevata in via subordinata dalla società ricorrente.
Il TAR
remittente, dopo aver richiamato testualmente il contenuto del censurato art.
7-quater, osserva che la seconda
eccezione sollevata dall’azienda Policlinico Umberto I dovrebbe essere
accolta, con conseguente declaratoria di estinzione del giudizio di
ottemperanza pendente, il che dà conto della rilevanza della sollevata
questione di legittimità costituzionale, in quanto relativa a norma
della quale il giudice a quo deve
fare applicazione.
Ciò
premesso circa la rilevanza, il TAR per il Lazio osserva che la norma in esame
appare in contrasto con i richiamati parametri costituzionali. Ed infatti, la ratio legis è quella di limitare,
anche in sede esecutiva, la successione della neo-istituita azienda Policlinico
Umberto I nei rapporti che facevano capo alla soppressa omonima azienda
universitaria, «al solo troncone delle obbligazioni relative
all’esecuzione dei contratti di durata successivo alla data della sua
istituzione», secondo il dettato del menzionato art. 8-sexies del d.l. n. 136 del
Compiuta
tale ricostruzione del sistema vigente, il giudice a quo ricorda che la giurisprudenza di questa Corte ha fissato in
numerose pronunce i limiti ai quali il legislatore deve attenersi
nell’emanare norme con efficacia retroattiva, e che nella sentenza n. 525 del
2000 è stato espressamente stabilito che al legislatore è
precluso intervenire con norme retroattive per annullare gli effetti del
giudicato, poiché in tal modo vengono alterati i rapporti tra il potere
legislativo e quello giurisdizionale. La disposizione denunciata, in
realtà, non si limita, attraverso lo strumento
dell’interpretazione autentica, a circoscrivere la portata effettiva
della successione dell’azienda Policlinico Umberto I nei rapporti della
precedente azienda universitaria, ma pone nel nulla alcuni provvedimenti
giurisdizionali già passati in giudicato. In questo modo tale
disposizione colpisce il diritto del cittadino ad agire in giudizio per ottenere
una pronuncia senza onerose reiterazioni. Ad avviso del TAR, inoltre, la norma
denunciata appare anche viziata da irragionevolezza, perché incide su
provvedimenti passati in giudicato, al solo scopo di «dare rilevanza
esterna retroattiva ad un criterio organizzativo di centri di spesa che si
sarebbe potuto conseguire con strumenti interni di regresso».
Alla
luce di tutte le esposte considerazioni, il giudice remittente sostiene che
l’art. 7-quater del d.l. n. 7
del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005, sia in contrasto
con gli artt. 101 e 103 Cost., sotto il profilo della lesione delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giurisdizionale; con gli artt. 24 e 113
Cost., sotto il profilo della lesione del diritto del cittadino di agire in
giudizio e di ottenere una pronuncia di merito senza onerose reiterazioni; con
l’art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione dei principi di
ragionevolezza, di uguaglianza e di tutela dell’affidamento
legittimamente sorto nei soggetti dell’ordinamento.
2.1.—
Nel corso di un giudizio promosso dalla Alse Medica s.r.l. nei confronti
dell’azienda Policlinico Umberto I di Roma, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, terza sezione, ha sollevato, in riferimento ai medesimi
parametri di cui alla precedente ordinanza, un’identica questione di
legittimità costituzionale dell’art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43
del 2005 (r. o. n. 26 del 2006).
La
fattispecie dalla quale scaturisce questa seconda ordinanza di rimessione,
assai simile a quella dell’altro giudizio, viene riassunta dal giudice a quo nei seguenti termini. La società ricorrente
aveva ottenuto un decreto ingiuntivo in data 7 dicembre 2000, posto in
esecuzione; il TAR per il Lazio, con sentenza del 29 ottobre 2003, aveva
ordinato all’azienda Policlinico Umberto I di dare esecuzione al decreto,
nominando contestualmente un commissario ad acta. A seguito dell’inerzia di quest’ultimo,
accogliendo una nuova istanza della società creditrice, il medesimo
giudice, con sentenza del 29 gennaio 2005, aveva disposto la nomina di un
secondo commissario ad acta, avendo verificato la non ottemperanza alla propria precedente pronuncia.
Anche il nuovo commissario, peraltro, aveva deciso di rinviare sine die l’esecuzione del decreto, ritenendo che ad
essa fosse di ostacolo la disposizione attualmente censurata, con la
conseguenza che la medesima creditrice si era vista costretta al deposito di
un’ulteriore istanza, in data 6 aprile 2005, con la quale si sollevava incidente
di esecuzione. Instauratosi il contraddittorio nei confronti dell’azienda
Policlinico Umberto I, quest’ultimo aveva chiesto l’estinzione del
giudizio, ai sensi dell’art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005.
Ciò
premesso in punto di fatto, il TAR per il Lazio, dopo aver precisato che la
disposizione denunciata si applica a tutti i decreti ingiuntivi emessi nei
confronti dell’azienda Policlinico Umberto I successivamente alla sua
istituzione, ma per obbligazioni contrattuali anteriori alla sua costituzione,
svolge argomentazioni a sostegno dell’illegittimità costituzionale
della norma del tutto identiche a quelle contenute nella precedente ordinanza
di rimessione.
2.2.—
Si è costituita in questo secondo giudizio
La
società creditrice, dopo aver effettuato un excursus delle norme che si sono succedute negli anni a regolare la
complessa materia, sostiene, in primo luogo, che la disposizione censurata
dovrebbe essere interpretata nel senso di essere riferita esclusivamente ai
decreti ingiuntivi e alle sentenze ottenuti nei confronti dell’azienda
soppressa e divenuti esecutivi dopo la creazione della nuova azienda. In altri
termini, essa non dovrebbe applicarsi alle sentenze o ai decreti ingiuntivi che
siano stati originariamente emessi direttamente nei confronti della nuova
azienda e che abbiano assunto autorità di giudicato, ma solo ai
procedimenti ancora pendenti.
Qualora,
invece, non si dovesse accedere ad una simile interpretazione, la questione non
potrebbe non essere accolta, in quanto la disposizione di cui si tratta
violerebbe i giudicati e sarebbe diretta ad interferire su concreti
procedimenti giudiziari in corso al fine di determinarne gli esiti e, quindi,
si porrebbe in palese contrasto con gli invocati parametri costituzionali.
3.—
In entrambi i giudizi promossi dal TAR per il Lazio è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, con due memorie di identico
contenuto, concludendo per l’inammissibilità o
l’infondatezza delle questioni.
L’Avvocatura
dello Stato richiama, innanzitutto, il «consolidato orientamento»
della giurisprudenza di questa Corte secondo il quale, al di fuori della
materia penale, l’emanazione di leggi retroattive incontra una serie di
limiti tesi alla salvaguardia di fondamentali valori di civiltà
giuridica, tra i quali i principi di uguaglianza e di ragionevolezza. E’
precluso al legislatore, fra l’altro, dettare norme finalizzate ad incidere
su provvedimenti già passati in giudicato. Ne consegue che, ove
realmente la norma in esame avesse siffatti requisiti, «il contrasto con
il dettato costituzionale apparirebbe possibile». Tuttavia, la corretta
interpretazione della disposizione censurata consentirebbe di escluderne la
portata retroattiva, negando che essa ponga nel nulla le sentenze e i decreti
ingiuntivi ormai irrevocabili. Infatti, il riferimento compiuto dal legislatore
alle sentenze ed ai decreti ingiuntivi «divenuti esecutivi» non
dovrebbe ritenersi comprensivo anche delle decisioni irrevocabili o passate in
giudicato, in tal modo interpretando il silenzio della legge come una
«implicita salvezza del giudicato». E ciò in armonia con
l’insegnamento della giurisprudenza costituzionale che privilegia, tra due
letture possibili di una norma, quella conforme al dettato costituzionale.
Accogliendo
siffatta impostazione, la proposta questione dovrebbe essere considerata, prima
ancora che infondata, manifestamente inammissibile in quanto priva di
rilevanza, poiché l’impugnato art. 7-quater non potrebbe trovare applicazione nei procedimenti a quibus, dovendosi perciò negare l’estinzione
dei giudizi di ottemperanza pendenti.
4.—
Nel corso di un giudizio di appello promosso in primo grado dalla Medikron
s.r.l. nei confronti dell’azienda Policlinico Umberto I di Roma, anche il
Consiglio di Stato, quinta sezione, ha sollevato, in riferimento agli artt. 2,
3, 24, 97, 100, 101, 102, 103, 104,
108, 113 e 117, primo comma, Cost., questione di legittimità
costituzionale dell’art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005 (r. o. n.
373 del 2006).
Nel
descrivere la controversia devoluta al suo giudizio, il Consiglio di Stato
espone che la società ricorrente aveva ottenuto un decreto ingiuntivo,
nei confronti dell’azienda Policlinico Umberto I, in data 14 dicembre
2000 divenuto esecutivo il successivo 24 marzo 2001. Era stato quindi
intrapreso giudizio di ottemperanza nei confronti dell’azienda, concluso
con la sentenza 2 febbraio 2004 del TAR per il Lazio con la quale si era
riconosciuto il diritto della società Medikron all’esecuzione del
decreto ingiuntivo, prevedendosi anche la nomina di un commissario ad acta per l’eventualità che
l’obbligata continuasse a non ottemperare alla decisione. La sentenza di
primo grado era stata impugnata e confermata in appello dal Consiglio di Stato
con sentenza 9 novembre 2004. Nel frattempo la società creditrice, dando
atto del comportamento del commissario ad acta che, in concreto, non aveva dato corso a quanto
stabilito in sede di ottemperanza, aveva chiesto al TAR, con una nuova istanza
del 9 settembre 2004, la sostituzione del commissario e l’adozione di
tutti i provvedimenti necessari per l’esecuzione della precedente
sentenza. Il giudice di primo grado, con una nuova sentenza depositata il 16
novembre 2004, riconoscendo il comportamento ostruzionistico
dell’azienda, aveva ordinato ancora a quest’ultima di dare
integrale esecuzione al decreto ingiuntivo, provvedendo altresì alla
nomina di un nuovo commissario ad acta. Questa ulteriore pronuncia era stata appellata dell’azienda
Policlinico Umberto I, dando luogo al giudizio pendente davanti al Consiglio di
Stato.
Ciò
posto il giudice a quo,
riportando le contrastanti argomentazioni delle parti, richiama l’art. 3
del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 280, decaduto per mancata conversione, e
specifica che l’art. 7-quater
del d.l. n. 7 del 2005, inserito dalla legge di conversione n. 43 del 2005,
recepisce il contenuto della norma precedente fuorché per l’aggiunta
del comma 4 e, nel comma 1, del riferimento alle «sentenze»
esecutive. Osserva, quindi, il Consiglio di Stato che non può più
essere contestata la legittimazione passiva dell’azienda Policlinico
Umberto I, poiché l’art. 8-sexies
del d.l. n. 136 del 2004, inserito dalla legge di conversione n. 186 del 2004,
è entrato in vigore prima che il medesimo Consiglio remittente decidesse
l’appello sulla prima sentenza emessa dal TAR per il Lazio; la norma ora
citata, d’altra parte, non ha fatto altro che ridurre l’estensione
oggettiva della successione disposta ex
lege dal d.l. n. 341 del 1999, senza modificare il termine massimo di
dodici mesi entro cui quest’ultimo decreto aveva contenuto gli effetti
della successione medesima. Il giudice a quo, inoltre, fa presente che, nonostante si sia nell’ambito di un
giudizio di ottemperanza di contenuto «meramente ordinatorio»,
l’appello è da ritenere ugualmente ammissibile per una serie di
motivi; il tenore della disposizione censurata, d’altra parte, è
tale da imporre al collegio «un obbligo incondizionato e preminente su
ogni altro profilo processuale di provvedere, anche d’ufficio,
all’estinzione dei giudizi di ottemperanza pendenti», il che
dà conto dell’ammissibilità e della rilevanza della
sollevata questione. Precisa, infine, il Consiglio di Stato che, nel giudizio
in corso, si tratta dell’esecuzione di un decreto ingiuntivo relativo ad
un credito sorto prima della creazione della nuova azienda Policlinico Umberto
I, ossia relativo ad obbligazioni contrattuali assunte dalla soppressa azienda
universitaria.
Compiuta
questa ampia premessa e dando atto di conoscere il contenuto delle precedenti
ordinanze di rimessione a questa Corte emesse nella stessa materia dal TAR per
il Lazio, il Consiglio di Stato si sofferma sulla non manifesta infondatezza
delle numerose censure di illegittimità costituzionale relative alla
disposizione denunciata.
Un primo
gruppo di censure viene prospettato, in riferimento agli artt. 100, 101, 102,
103, 104 e 108 Cost., sotto il profilo della lesione delle prerogative
costituzionalmente riservate al potere giurisdizionale in generale e,
più specificamente, al Consiglio di Stato. Osserva l’ordinanza di
rimessione che l’art. 7-quater «ha
di fatto posto nel nulla non meri provvedimenti giurisdizionali impugnati o
impugnabili, ma veri e propri giudicati già perfezionatisi, ledendo in
tal guisa l’indipendenza della magistratura (sia ordinaria sia)
amministrativa (quest’ultima tutelata, in apicibus, dall’art. 100, nonché dall’art.
108 Cost.)». Un decreto ingiuntivo divenuto esecutivo, infatti, è
a tutti gli effetti un provvedimento passato in giudicato ed idoneo a
costituire il presupposto di un giudizio di ottemperanza, come conferma anche
l’art. 656 del codice di procedura civile; ciò comporta che una norma che pone nel nulla un provvedimento
giurisdizionale dotato del peso del giudicato dovrebbe essere ritenuta in
contrasto con i menzionati parametri costituzionali.
Alla
lesione del giudicato si affianca la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
perché la norma censurata ha agito sui provvedimenti divenuti
irrevocabili «allo scopo di dare rilevanza esterna ad un criterio
organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto conseguire, ben
più efficacemente, con strumenti interni di regresso tra la gestione
liquidatoria e l’azienda ospedaliera».
Una
ulteriore censura viene prospettata, in riferimento agli artt. 24 e 113 Cost.,
sotto il profilo della lesione del diritto di agire in giudizio. Se è
vero che la lettura coordinata delle norme più volte richiamate in
precedenza dimostra come il credito vantato dalla società ricorrente non
venga negato, bensì posto a carico della gestione separata disciplinata
dall’art. 2 del d.l. n. 341 del 1999, è altresì vero che la
trasposizione del credito nell’alveo dell’esecuzione concorsuale
regolata da quest’ultima norma non assicura sufficienti garanzie, in
favore della società creditrice, di una completa soddisfazione delle
proprie pretese; ciò in quanto il comma 6 del menzionato art. 2
subordina la copertura dei disavanzi alla capienza concreta delle risorse
pubbliche messe a disposizione dalla norma medesima.
Un’altra
censura viene poi svolta, in riferimento agli artt. 24, 101, 103, 104, 108 e
113 Cost., con riguardo alla previsione dell’estinzione d’ufficio
dei giudizi di ottemperanza pendenti. Dopo aver richiamato la sentenza n. 103 del
1995 di questa Corte – concernente una vicenda simile – il
giudice a quo rileva che una legge
che disponga l’estinzione di una serie di giudizi in corso deve prevedere
una realizzazione, sia pure parziale, delle pretese azionate. Nel caso
specifico, invece, vi sarebbe un’evidente violazione dell’art. 24
Cost. rappresentata dal fatto che l’art. 7-quater denunciato esclude espressamente ogni aggravio per la
finanza pubblica; ciò comporta che la parte creditrice potrà
essere soddisfatta solo all’esito di una procedura liquidatoria di natura
amministrativa, con tutti i rischi che essa comporta. A conferma di quanto
detto, inoltre, deporrebbe l’assenza di ogni regolazione relativa alla
compensazione delle spese processuali. A parere del remittente, perciò,
la disposizione da scrutinare è da assimilare a quella dichiarata
illegittima con la sentenza n. 123 del
1987 di questa Corte, trattandosi di una norma con la quale il legislatore
ha cercato di opporsi a provvedimenti giurisdizionali già passati in
giudicato.
L’ultimo
gruppo di censure, prospettato in riferimento agli artt. 2, 24, 117, primo
comma, Cost., riguarda l’asserita lesione, da parte dell’art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, di una
serie di obblighi derivanti dal diritto internazionale. Osserva in proposito il
Consiglio di Stato che tali obblighi non sono soltanto quelli introdotti dal
diritto internazionale consuetudinario, ma anche quelli introdotti dal diritto
internazionale pattizio. Sotto questo profilo, la categoria dei diritti
inviolabili di cui all’art. 2 Cost. viene ad essere arricchita dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, resa esecutiva dall’Italia con la legge 4
agosto 1955, n. 848. Il giudice a quo richiama,
al riguardo, gli artt. 6, primo paragrafo, e 13 della Convenzione, oltre
all’art. 1 del Protocollo addizionale n. l. Queste disposizioni –
che il Consiglio di Stato interpreta alla luce di alcune sentenze, richiamate
nell’ordinanza, emesse dalla Corte europea dei diritti dell’uomo
– tutelano il diritto di ogni cittadino non solo ad essere giudicato da
un tribunale (secondo il dettato del menzionato art. 6) ma anche a che le
decisioni giudiziarie definitive vengano poste in attuazione. Gli Stati membri,
perciò, non possono invalidare, ritardare o, addirittura, compromettere
l’esecuzione di tali decisioni. Ed in base all’art. 1 del
richiamato Protocollo addizionale è considerato bene patrimoniale anche
il guadagno oggetto di un credito esigibile.
A queste
censure, infine, il Consiglio di Stato affianca, sempre ai sensi
dell’art. 117, primo comma, Cost., il richiamo ad una possibile
violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario. La
cosiddetta “quinta libertà comunitaria”, infatti, «postula
indefettibilmente la libera circolazione delle decisioni giudiziarie,
incentrata sul principio del mutuo riconoscimento». Ciò comporta
che uno Stato membro non può stabilire autonomamente di porre nel nulla
atti provenienti dal potere giudiziario, in quanto «astrattamente
suscettibili di valicare i confini nazionali».
L’ordinanza
di rimessione si conclude evidenziando come non sia possibile fornire
un’interpretazione alternativa e costituzionalmente orientata della norma
in questione, della quale si sollecita la declaratoria di illegittimità
costituzionale.
5.—
Anche nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l’inammissibilità
o l’infondatezza delle questioni.
Per
quanto riguarda le censure di una possibile violazione del giudicato,
l’Avvocatura dello Stato riporta argomentazioni del tutto analoghe a
quelle contenute negli altri due precedenti atti di intervento.
In relazione,
invece, alla presunta violazione del diritto di agire, l’interveniente
osserva che l’ordinanza di rimessione non contiene alcuna dimostrazione
di una presunta incapienza dei fondi destinati al pagamento dei debiti della
disciolta azienda universitaria Policlinico Umberto I; quanto alla questione
del credito per le spese di giustizia, trattandosi di somme estranee
all’applicazione del d.l n. 341 del 1999, l’Avvocatura rileva che
esso potrà essere fatto valere in via esecutiva direttamente contro
l’azienda ospedaliera di nuova istituzione.
6.—
In tutti e tre i giudizi ora richiamati si è costituita l’azienda
Policlinico Umberto I di Roma, con atti di identico contenuto, chiedendo che la
prospettata questione venga dichiarata non fondata sia perché il limite
del giudicato non trova espressa copertura costituzionale, se non per la
materia penale, sia perché, comunque, nella specie, tale limite non
è stato travalicato in quanto la disposizione censurata non ha
cancellato dei diritti accertati con provvedimenti giurisdizionali divenuti
definitivi, ma si è limitata a prevederne forme di soddisfazione ed
attuazione diverse da quelle ordinarie onde non incidere sulla situazione
dell’azienda di nuova istituzione.
In altri
termini, si tratterebbe di una disposizione del tutto ragionevole e non
arbitraria, perché ispirata dalla ricerca di un adeguato contemperamento
tra la garanzia di soddisfazione dei crediti dei privati e quella di
salvaguardia della stabilità e dell’ordine del bilancio pubblico.
Considerato
in diritto
1.— Il TAR per il Lazio (con due ordinanze di contenuto sostanzialmente identico) e il Consiglio di Stato, nel corso di giudizi di ottemperanza per l’esecuzione di decreti ingiuntivi emessi contro l’azienda Policlinico Umberto I, divenuti esecutivi per mancata opposizione, hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità dei pubblici dipendenti e per semplificare gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché altre misure urgenti), inserito, in sede di conversione, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43.
Il TAR ha impugnato l’intero articolo, il Consiglio di Stato i commi primo, secondo e quarto.
Entrambi i remittenti lamentano la violazione degli artt. 3, 24, 101, 103, 113 della Costituzione ed il Consiglio di Stato anche degli artt. 2, 97, 100, 102, 104, 108, 117, primo comma, della medesima e sostengono, anzitutto, che l’articolo censurato – nello stabilire, al primo comma, l’inefficacia nei confronti della suddetta azienda dei decreti ingiuntivi e delle sentenze divenuti esecutivi dopo l’entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, qualora relativi a crediti vantati nei confronti della soppressa omonima azienda universitaria per obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, e, al secondo comma, l’inefficacia dei pignoramenti e l’estinzione dei giudizi di ottemperanza «in base al medesimo titolo pendenti» – avrebbe violato i principi costituzionali relativi alle attribuzioni dell’autorità giudiziaria e nel contempo il diritto di difesa delle parti, incidendo su provvedimenti definitivi aventi autorità di giudicato. Le disposizioni censurate, secondo i remittenti, avrebbero esorbitato dai limiti che devono essere osservati nell’emanazione di norme retroattive, in particolare qualora esse, come nella specie, abbiano caratteristiche provvedimentali.
Il Consiglio di Stato, sul rilievo che i titoli giudiziari hanno efficacia in ambito comunitario, denuncia anche la violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione.
2.— Deve essere disposta la riunione dei giudizi, concernenti questioni in parte identiche, in parte connesse.
In via preliminare, si rileva la non fondatezza della tesi dell’interveniente secondo la quale le disposizioni censurate possono essere interpretate nel senso che esse si riferiscono esclusivamente a procedimenti fondati su provvedimenti esecutivi non aventi efficacia di giudicato. Siffatta interpretazione dovrebbe essere privilegiata, in quanto attribuisce alle disposizioni suddette un contenuto che escluderebbe ogni contrasto con i parametri costituzionali invocati.
Il ragionamento non può essere condiviso, perché contrasta con la formulazione delle disposizioni denunciate e con la vicenda normativa in cui esse s’inseriscono e nel cui ambito vanno interpretate.
Anzitutto esse fanno riferimento, senza distinzione alcuna, a decreti ingiuntivi e sentenze divenuti esecutivi, ma ciò che più rileva è che prescrivono la dichiarazione di estinzione dei giudizi di ottemperanza, i quali presuppongono la definitività dei provvedimenti fatti valere qualora questi siano stati emanati da giudici ordinari.
Inoltre, ed è notazione di non secondario rilievo, se le disposizioni sospettate di incostituzionalità si riferissero a procedure pendenti sulla base di provvedimenti giudiziari ancora suscettibili di riesame, a raggiungere lo scopo voluto dal legislatore sarebbe sufficiente il d.l. n. 341 del 1999, interpretato autenticamente dall’art. 8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (aggiunto dalla legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186), sicché le disposizioni censurate risulterebbero sostanzialmente inutili.
A queste ultime, in conformità di quanto ritenuto dai remittenti, va quindi attribuito l’effetto di privare di efficacia, nei confronti dell’azienda Policlinico Umberto I, provvedimenti giurisdizionali definitivi.
3.— La questione, individuata nei termini suindicati, è fondata.
Al fine di inquadrare il presente scrutinio di costituzionalità nell’ambito dei precedenti di questa Corte risolutivi di questioni simili, è opportuno soffermarsi sulle disposizioni del d.l. n. 341 del 1999 e sull’art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, che sono i diretti antecedenti delle disposizioni impugnate.
Con il primo dei suddetti provvedimenti
legislativi, in considerazione dello stato di dissesto in cui versava
l’azienda universitaria Policlinico Umberto I (da ora in poi azienda
universitaria) e degli accordi intervenuti tra
Per i debiti dell’azienda universitaria, della quale era stabilita la cessazione dall’inizio dell’attività della nuova azienda, era prevista una procedura concorsuale cui era preposto un commissario di nomina ministeriale.
Alla situazione dell’azienda universitaria si intese sopperire, quindi, con una soluzione che presenta elementi di analogia con quella che era stata stabilita per gli enti locali in dissesto dall’art. 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (convertito, con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68), e sul quale questa Corte si è pronunciata, escludendone l’illegittimità sul rilievo che, mentre l’insolvenza dei contraenti fa parte del rischio di ogni attività economica, una procedura concorsuale ispirata al principio della par condicio creditorum garantiva i diritti dei creditori meglio della concorrenza tra più azioni esecutive individuali (sentenza n. 155 del 1994).
Una normativa analoga a quella ora in esame è stata stabilita con il decreto-legge 19 novembre 2004, n. 277, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2005, n. 4, per l’Ordine Mauriziano di Torino, anch’esso passato indenne attraverso lo scrutinio di costituzionalità (sentenza n. 355 del 2006).
L’art. 8-sexies del d.l. n. 136 del 2004, sul presupposto della non perspicuità delle disposizioni regolanti la successione del nuovo soggetto azienda Policlinico Umberto I alla cessata azienda universitaria, ha chiarito, con interpretazione autentica, che esse devono essere intese nel senso che la successione riguarda, nell’ambito dei contratti di durata, «esclusivamente le obbligazioni relative all’esecuzione dei medesimi successiva alla data di istituzione della predetta azienda Policlinico Umberto I».
Le disposizioni denunciate vanno ben oltre tale normativa, analoga anche se non identica, come si è detto, a quella dettata per gli enti locali in dissesto e molto simile a quella poi introdotta per l’Ordine Mauriziano; esse sono dirette a travolgere provvedimenti definitivi ottenuti contro il soggetto di nuova istituzione non in dissesto quale l’azienda Policlinico Umberto I, facendo confluire anche i creditori di questo nell’ambito della procedura concorsuale instaurata per i crediti fondati su titoli emessi nei confronti della cessata azienda universitaria. Nei riguardi di tali disposizioni non sono pertinenti, quindi, le considerazioni di cui alle citate sentenze n. 155 del 1994 e n. 355 del 2006.
Non può infatti essere accolta la tesi della difesa del Policlinico Umberto I secondo la quale le disposizioni censurate non travolgerebbero i giudicati, ma si limiterebbero a sostituire per la loro esecuzione un tipo di procedimento ad un altro. Sul punto si rileva che i provvedimenti di cui viene stabilita l’inefficacia sono stati emessi contro il suddetto Policlinico, mentre la procedura concorsuale concerne la contabilità separata dei debiti e dei crediti della cessata azienda universitaria, ossia un diverso centro d’imputazione dei rapporti. Le disposizioni in scrutinio, quindi, incidono sul soggetto nei cui confronti sono stati emessi i provvedimenti e, di riflesso, sulla realizzazione dei crediti in essi consacrati, sostituendo ad un soggetto in bonis, responsabile secondo il regime sostanziale e processuale ordinario, un’entità diversa, nei cui confronti non è assicurata ai creditori la piena realizzazione dei propri diritti.
4.—
Una volta definito in tal modo il contenuto normativo delle disposizioni
censurate,
Infatti non vi è dubbio che l’emissione di provvedimenti idonei ad acquistare autorità di giudicato costituisca uno dei principali strumenti per la realizzazione del suindicato compito.
Nel contempo, le disposizioni denunciate contrastano con gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto in parte vanificano i risultati dell’attività difensiva svolta, sulla cui definitività i creditori del Policlinico Umberto I potevano fare ragionevole affidamento.
In simile ordine di idee questa Corte ha affermato, da un lato, che l’estinzione dei giudizi pendenti può essere ritenuta costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso, garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto (sentenza n. 103 del 1995), dall’altro, che in materia non penale la legittimità di leggi retroattive è condizionata dal rispetto di altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis, sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007). Anche se le disposizioni in scrutinio non possono essere definite retroattive in senso tecnico, tuttavia esse, travolgendo provvedimenti giurisdizionali definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti in essi consacrati, finiscono per avere la stessa efficacia di norme retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali per queste enunciati.
Una volta accertato il contrasto delle disposizioni impugnate con gli artt. 3, 24, 102 e 113 Cost., restano assorbiti gli altri profili di censura.
E’ opportuno soggiungere che la questione va accolta nei termini in cui è proposta dal TAR per il Lazio, cioè in quanto concernente l’intero art. 7-quater del d.l. n. 7 del 2005, i cui commi terzo e quarto sono strettamente connessi ai primi due; l’illegittimità costituzionale di questi ultimi, rende, infatti, inefficaci i successivi.
per questi
motivi
riuniti
i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 7-quater del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni
urgenti per l’università e la ricerca, per i beni e le
attività culturali, per il completamento di grandi opere strategiche,
per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli
adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché
altre misure urgenti), inserito dalla legge di conversione 31 marzo 2005, n.
43.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2007.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in