Commento alla decisione di
Massimo Perin
(per gentile concessione della rivista telematica Lexitalia.it)
composta dai Signori:
- Franco BILE Presidente
- Francesco AMIRANTE Giudice
- Ugo DE
SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
-
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’art. 14 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla
Corte dei conti, approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, promosso,
con ordinanza del 4 febbraio 2005, dalla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale, sul
ricorso proposto da Ruta Nunzio ed altri contro il Procuratore Regionale presso
Visto l’atto di costituzione di Ruta Nunzio, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del
6 febbraio 2007 il Giudice relatore
udito l’avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che
che il giudizio a quo ha per oggetto l’impugnazione
della sentenza emessa il 12 marzo 2003 dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per
che, come espone
il rimettente, nel corso del giudizio di primo grado, i convenuti avevano
eccepito, tra l’altro, «l’inammissibilità dell’atto di citazione per l’assoluta
indeterminatezza del petitum
e della causa petendi» e il giudice, proprio in
riferimento a siffatta eccezione, pur dando atto che «non si ravvisavano, nel
caso di specie, i presupposti di cui all’art. 164 c.p.c. in relazione all’art.
163, terzo comma, n. 3 dello stesso c.p.c.», aveva ordinato al procuratore
regionale di provvedere «all’integrazione dell’atto di citazione con
riferimento ad alcuni profili della domanda riguardanti gli elementi della
responsabilità amministrativa contestata agli odierni convenuti, e segnatamente
l’elemento oggettivo del danno e il nesso di causalità fra le singole partite
di danno e i soggetti al cui comportamento omissivo o commissivo
le stesse sarebbero imputabili»;
che, rammenta
ancora il giudice a quo, successivamente alla riassunzione del
giudizio da parte del procuratore regionale, le parti convenute avevano
insistito nell’eccezione di nullità dell’atto di citazione, assumendo che
«risultavano ancora del tutto indeterminati l’oggetto della domanda attrice e i
comportamenti ascritti agli odierni convenuti con riferimento alle singole voci
di danno di cui alla pretesa risarcitoria attorea» e,
malgrado ciò, il giudice di primo grado, «ritenuto di poter disattendere le
argomentazioni difensive è pervenuto alla condanna (seppur per importi
inferiori per aver disconosciuto alcune partite di danno e ridotte altre per
parziale prescrizione) di tutti i soggetti convenuti»;
che, evidenzia
infine il rimettente, la sentenza emessa dalla sezione giurisdizionale per
che, tanto
premesso, il giudice a quo osserva
che l’ordine di integrare l’atto di citazione dato al procuratore regionale
troverebbe, come peraltro asserito dallo stesso giudice di primo grado,
sostegno nell’art. 14 del r.d. n. 1038 del 1933, il quale «indica i poteri del
giudice contabile in quella che può chiamarsi la fase istruttoria» e che «ha
trovato, da tempo ormai immemorabile, costante (e quasi incontrastata)
applicazione (anche e soprattutto) nel giudizio di responsabilità
amministrativa»;
che, tuttavia,
il denunciato art. 14 «dopo l’entrata in vigore del nuovo art. 111 della
Costituzione e comunque ai sensi dell'art. 24 della stessa Costituzione,
potrebbe apparire, almeno sotto l’aspetto che interessa, costituzionalmente
illegittimo»;
che difatti,
secondo il rimettente, la norma censurata, «demandando al giudice la
possibilità di ordinare al procuratore regionale (che è pur sempre una parte di
un processo paritetico) di integrare l’atto di citazione (che è pur sempre
l’atto che non solo dispone la chiamata in giudizio del soggetto ritenuto
responsabile, ma anche, per quel che più conta, delimita ovvero dovrebbe
delimitare fin dalla notificazione alla controparte gli essenziali elementi del
petitum e
della causa petendi)»,
verrebbe «a collidere tanto con il dettato costituzionale (art. 111) che ha
previsto che il processo, definito “giusto”, si svolge “nel contraddittorio tra
le parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale”,
quanto con il principio (art. 24) secondo il quale la difesa è un diritto
inviolabile “in ogni stato e grado del procedimento”»;
che il contrasto
con gli evocati parametri sarebbe «sufficientemente evidente» – argomenta
ancora il giudice a quo – «una volta
che il soggetto convenuto in giudizio si vede “mutare”, nel corso del giudizio,
i presupposti con riferimento ai quali aveva improntato la sua difesa
(violazione dell'art. 24 della Costituzione) e, soprattutto si vede mutare
detti presupposti su iniziativa del giudice come tale, di sicuro, non terzo ed
imparziale (violazione dell'art. 111 della Costituzione)»;
che peraltro, ad
avviso del rimettente, non sarebbe possibile «una mera disapplicazione
dell’articolo in questione (in quanto non in linea con la costante
giurisprudenza al riguardo) ovvero una diversa lettura dello stesso che possa
consentire, di per se sola, di far ritenere non necessario l’intervento del
Giudice delle leggi»;
che, infine, il
giudice a quo evidenzia, in punto di
rilevanza, «che l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell’art. 14 del r.d. n. 1033 del 1938 nella parte che consente al giudice di
ordinare al procuratore attoreo (come avvenuto in
fattispecie) di “integrare l'atto di citazione”, determinerebbe una pronuncia
di annullamento della sentenza di condanna»;
che si è
costituita una delle parti appellanti nel giudizio a quo, la quale,
aderendo alle argomentazioni del rimettente, ha concluso per la declaratoria di
illegittimità costituzionale del denunciato art. 14 del r.d. n. 1038 del 1938;
che, ad avviso
della parte privata, la norma censurata rappresenterebbe, alla stregua di un
orientamento giurisprudenziale consolidato, «una delle massime espressioni del
“potere sindacatorio” del giudice contabile», il
quale consente «un potere di extra
petizione del giudice […] un potere illimitato di acquisizione dei fatti,
indipendentemente dalla richiesta della parte del P.M.,
un potere di determinare il danno subito dalla P.A. secondo equità, un potere
di iniziativa processuale ed un potere di sindacare gli atti estranei alla
propria giurisdizione»;
che siffatto
potere – argomenta conclusivamente la difesa della parte privata – alla luce
dei principi posti dall’art. 111 Cost. (parità delle parti; contraddittorio; terzietà e imparzialità del giudice; ragionevole durata del
processo), «deve ritenersi oggi non più esercitabile»,
come del resto sostenuto da recenti pronunce dello stesso giudice contabile;
che è
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o manifestamente infondata;
che, quanto
all’inammissibilità, essa deriverebbe da un difetto di rilevanza della
questione, giacché, incentrandosi i motivi di appello «sulla persistente
nullità dell’atto di citazione di primo grado anche dopo l’avvenuta
integrazione […] in applicazione del disposto della norma impugnata», si
avrebbe che «la conversione dei motivi di nullità in motivi di appello rende il
giudice del gravame pienamente legittimato a formulare ex novo il giudizio sulla nullità, senza che venga in rilievo il
corretto esercizio dell’attività connessa alla sanatoria del vizio di nullità
operata dal giudice di primo grado, evidentemente assorbita dalle censure di
nullità della sentenza impugnata»;
che, nel merito,
l’infondatezza della questione discenderebbe dal fatto che «i poteri di
integrazione di singoli atti processuali ad opera del giudice sono previsti
dall’ordinamento processuale anche in altri riti» (civile: artt. 164, secondo
comma, e 182 cod. proc. civ.;
penale: art. 507 cod. proc. pen.),
senza che ciò costituisca pregiudizio per la terzietà
dello stesso giudice e che, peraltro, oltre al valore della terzietà,
dovrebbe considerarsi anche «l’interesse generale» a che il processo giunga
infine, «nelle dovute forme», all’affermazione o negazione del diritto
azionato, con la conseguenza che «i poteri officiosi di sanatoria» andrebbero
inscritti in detta finalità, anch’essa garantita dall’art. 24 Cost..
Considerato che
questa Corte è chiamata a scrutinare l’art. 14 del regolamento di procedura per
i giudizi innanzi
che, ad avviso della rimettente Corte dei conti, sarebbe
violato l’art. 24 Cost. – «secondo il quale la difesa è un diritto inviolabile
“in ogni stato e grado del procedimento”» – giacché «il soggetto convenuto in
giudizio si vede “mutare”, nel corso del giudizio, i presupposti con riferimento
ai quali aveva improntato la sua difesa»;
che, inoltre,
sussisterebbe la lesione dell’art. 111 Cost. – «che ha previsto che il
processo, definito “giusto”, si svolge “nel contraddittorio tra le parti, in
condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale”» – in quanto
la medesima parte convenuta «soprattutto si vede mutare detti presupposti su
iniziativa del giudice come tale, di sicuro, non terzo ed imparziale»;
che,
preliminarmente, va esaminata l’eccezione di inammissibilità della questione
per difetto di rilevanza, sollevata dalla difesa erariale sul presupposto che
il rimettente non dovrebbe fare applicazione della norma denunciata, «non
essendo rilevante lo scrutinio del corretto uso del potere di integrazione
dell’atto introduttivo», ma «la valutazione dell’effettiva persistente nullità
dell’atto introduttivo anche dopo l’integrazione»;
che, invero, non
risulta implausibile la motivazione che si ricava dall’ordinanza di rimessione
circa l’applicazione dell’art. 14 del r.d. n. 1038 del 1933, cui lo stesso
giudice a quo sarebbe tenuto: cioè di
delibare se la disposta integrazione della domanda introduttiva del giudizio,
innestandosi su una citazione ritenuta validamente proposta dal giudice di
primo grado, fosse consentita, nei termini in cui si è realizzata, proprio
dalla disposizione denunciata, nella portata che il medesimo rimettente le
ascrive e che assume contraria a Costituzione;
che la predetta
eccezione deve, quindi, essere respinta;
che
la questione va, invece, dichiarata manifestamente inammissibile sotto altro
profilo, giacché il giudice a quo non
sottopone alla Corte un dubbio di costituzionalità, bensì una questione di mera
interpretazione, così da utilizzare impropriamente il giudizio di legittimità
costituzionale, che non è volto a fornire avalli alle interpretazioni dei
giudici comuni, ai quali invece spetta scegliere, tra più interpretazioni
possibili, quella conforme a Costituzione (ex
plurimis, ordinanze n. 299,
n. 114, n. 64 e n. 28 del 2006;
n. 420 e n. 306 del 2005);
che, a tal riguardo, occorre anzitutto osservare che il denunciato art. 14, sotto la rubrica «Della istruzione», stabilisce: «La corte può richiedere all’amministrazione e ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti che crede necessari alla decisione della controversia e può ordinare al procuratore generale di disporre accertamenti diretti anche in contraddittorio delle parti. In tale ultimo caso queste sono a cura del procuratore generale avvisate, almeno cinque giorni prima, del luogo, giorno ed ora in cui si eseguiranno gli accertamenti stessi»;
che, pertanto, risulta evidente, dalla lettura di tale articolo, che la
norma sottoposta allo scrutinio di questa Corte non discende immediatamente,
nella portata ritenuta dal rimettente, dalla formulazione letterale della
disposizione in esso contenuta;
che, inoltre, la
stessa parte privata – appellante nel giudizio a quo – pur
invocando l’incostituzionalità della disposizione, rammenta come nella più
recente giurisprudenza della Corte dei conti sul giudizio di responsabilità
amministrativa si registrino, quanto all’interpretazione del denunciato art. 14,
posizioni differenziate e, addirittura, di segno opposto a quella indicata dal
giudice a quo come “diritto vivente”;
che, in effetti,
emergono nella giurisprudenza contabile, proprio a seguito della novella
dell’art. 111 Cost., orientamenti non univoci in relazione alla portata della
norma denunciata, i quali oscillano da posizioni più radicali, che addirittura
negano che il cosiddetto potere sindacatorio del
giudice contabile possa ancora essere esercitato, a convincimenti che ne
restringono il campo di applicazione soltanto alla fase dell’acquisizione
probatoria e, ancora, ad interpretazioni che valorizzano il legame del
denunciato art. 14 con l’art. 26 dello stesso regolamento di procedura, così da
ampliare l’applicazione delle norme del codice di rito civile, tenendo presente
la specificità del giudizio di responsabilità amministrativa, che deriva anche
dal principio secondo cui, ove il danno all’erario sia causato da più persone,
la valutazione delle responsabilità è operata singolarmente e ciascuno risponde
«per la parte che vi ha preso» (art. 1, comma 1-quater, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante «Disposizioni
in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti», come introdotto
dall’art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, recante «Disposizioni
urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti», convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639);
che,
dunque, il giudice a quo, «nell’adeguarsi
ad un supposto e da lui non condiviso “diritto vivente”, […] non ha preso in
considerazione altri orientamenti della giurisprudenza […], così omettendo di
esplorare la possibilità di pervenire, in via interpretativa, alla soluzione
che egli ritiene conforme a Costituzione» (così la citata ordinanza n. 64 del
2006).
per
questi motivi
dichiara la manifesta inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 del regolamento di procedura
per i giudizi innanzi
Così deciso in Roma, nella
sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21
febbraio 2007.
F.to:
Depositata
in