SENTENZA N. 63
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 51, comma 7, della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il 19 marzo 2003, depositato in cancelleria il 25 marzo 2003 ed iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2003.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 24 gennaio 2006 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;
uditi l’avvocato Fabio
Lorenzoni per
1. − Con ricorso notificato il 19 marzo 2003 e depositato il 25
marzo successivo,
Dopo aver riconosciuto in premessa che nella materia della tutela della
salute contro i danni da fumo passivo spetta allo Stato dettare i principi
fondamentali,
La disposizione censurata prevede che «entro centoventi giorni dalla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale, con accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta del Ministro della salute di concerto con i Ministri della giustizia e dell’interno, sono ridefinite le procedure per l’accertamento delle infrazioni, la relativa modulistica per il rilievo delle sanzioni nonché l’individuazione dei soggetti legittimati ad elevare i relativi processi verbali, di quelli competenti a ricevere il rapporto sulle infrazioni accertate ai sensi dell’art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e di quelli deputati a irrogare le relative sanzioni».
La ricorrente richiama, in proposito, la giurisprudenza di questa Corte formatasi già sotto il vigore del previgente Titolo V, secondo la quale la competenza sanzionatoria non costituisce materia a sé, ma accede alla materia sostanziale con funzione rafforzatrice dei precetti (sentenze numeri 187 e 28 del 1996). Da questa affermazione discenderebbe che, ove la materia sostanziale risulti affidata alla potestà legislativa concorrente, come indiscutibilmente deve ritenersi avvenga per la tutela della salute, a maggior ragione dopo la riforma del Titolo V, la competenza sanzionatoria spetterebbe allo Stato solo in quanto inerente a principi fondamentali.
Applicando tale summa divisio alla disciplina delle sanzioni in materia di tutela contro i danni da fumo passivo, la «ridefinizione» del procedimento sanzionatorio, oggetto della disposizione impugnata, non costituirebbe materia di principio ma normazione di dettaglio, come tale rimessa alla potestà legislativa regionale.
A parere della ricorrente, inoltre, la previsione in esame, in quanto finalizzata, tra l’altro, all’individuazione dei soggetti legittimati ad intervenire nel procedimento di accertamento delle infrazioni e irrogazione delle sanzioni, risulterebbe invasiva delle competenze nelle materie dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa regionale, affidate alla potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.
La duplice lesione all’autonomia regionale non risulterebbe superata per effetto della scelta di metodo contenuta nella disposizione della legge statale, la quale rimette all’accordo sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni la ridefinizione del procedimento sanzionatorio.
L’utilizzo dello strumento concertativo sarebbe qui finalizzato all’appropriazione da parte dello Stato di una potestà legislativa ad esso non spettante, con il risultato di sovvertire l’ordine costituzionale delle competenze legislative.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
A giudizio della difesa erariale, la natura di principio fondamentale del divieto di fumare nei locali chiusi, riconosciuto dalla stessa Regione ricorrente, imporrebbe l’uniformità del procedimento sanzionatorio su tutto il territorio nazionale, mentre la previsione dell’«accordo sancito in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano» sarebbe finalizzata proprio al rispetto delle prerogative regionali, attesa la necessità del consenso delle Regioni per addivenire alla ridefinizione del procedimento sanzionatorio.
2.1. − In prossimità dell’udienza l’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria volta a contestare ulteriormente la fondatezza del ricorso.
Osserva la difesa erariale che con l’art. 51, comma 7, della legge n. 3 del 2003, lo Stato non avrebbe dettato alcuna norma avente ad oggetto il procedimento sanzionatorio applicabile in materia di divieto di fumo nei locali chiusi, ma si sarebbe limitato ad individuare lo strumento attraverso il quale pervenire, con il consenso delle autonomie regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano, a fissare la nuova disciplina. Ne conseguirebbe che tale previsione non sarebbe idonea neppure astrattamente a ledere le attribuzioni regionali, le quali potrebbero essere violate, eventualmente, soltanto dal contenuto del successivo accordo, contro il quale, peraltro, sarebbero esperibili i rimedi previsti dall’ordinamento.
In definitiva, secondo la difesa erariale, la disposizione impugnata costituirebbe un’applicazione, sul piano legislativo, del principio di leale collaborazione, con l’obiettivo di pervenire a soluzioni normative concordate e nel rispetto delle competenze statali e regionali, là dove, per accedere alla diversa prospettiva assunta dalla ricorrente, si dovrebbe ritenere che l’art. 117, terzo comma, Cost., non consenta l’adozione di tali soluzioni.
L’assunto sarebbe smentito dalla disposizione contenuta nell’art. 118, terzo comma, Cost., dove è previsto espressamente che la legge statale possa disciplinare forme di coordinamento tra Stato e Regione in alcune materie di legislazione concorrente.
1.–
La norma
impugnata interferirebbe altresì, secondo la ricorrente, con l’ordinamento e
l’organizzazione amministrativa regionale, materia rientrante nella potestà
legislativa residuale delle Regioni.
Il
Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in giudizio ed ha
eccepito che la natura di principio fondamentale del divieto di fumo nei locali
chiusi aperti al pubblico, riconosciuto dalla stessa Regione Toscana nella
premessa del ricorso, imporrebbe l’uniformità del procedimento sanzionatorio.
La norma impugnata sarebbe comunque rispettosa della potestà legislativa
regionale, poiché stabilisce che la ridefinizione del procedimento
sanzionatorio avvenga tramite accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni, e
quindi previo consenso delle Regioni stesse.
2.– La
questione non è fondata.
2.1.
− Questa Corte, con riferimento alle norme che prevedono alcune
fattispecie di illecito amministrativo nella materia «tutela della salute», ha
precisato che «stante la loro finalità di protezione di un bene, quale la
salute della persona, ugualmente pregiudicato dall’esposizione al fumo passivo
su tutto il territorio della Repubblica», il legislatore statale, cui è
riconosciuto il potere di prevedere le fattispecie da sanzionare, deve avere
anche quello di determinare le sanzioni per il caso di violazione dei divieti e
degli obblighi stabiliti (sentenza n. 361 del
2003).
La natura
di principio fondamentale del divieto di fumo, e la correlativa competenza
statale ad individuare sia le fattispecie di illecito amministrativo sia la
misura delle sanzioni corrispondenti, si riflettono inevitabilmente sulla disciplina
del procedimento volto ad accertare in concreto le trasgressioni e ad irrogare
le sanzioni medesime. È di tutta evidenza, infatti, che la stessa
imprescindibile esigenza di uniformità, che vale a qualificare come principi
fondamentali le norme individuatrici delle fattispecie di illecito e le
relative sanzioni, è sottesa anche alla regolamentazione del procedimento
finalizzato alla loro applicazione.
Se è vero,
come rileva la difesa regionale, che in tema di divieto di fumo si versa nella
materia «tutela della salute», di competenza legislativa concorrente, è
altrettanto vero che la determinazione della qualità e della misura delle
sanzioni inerisce – secondo la giurisprudenza sopra citata – a quei principi
fondamentali che richiedono uniformità di disciplina su tutto il territorio
nazionale. La stretta strumentalità del procedimento di accertamento delle
infrazioni e di irrogazione delle sanzioni rispetto alla effettività del
divieto di fumo in locali chiusi, posto a tutela di un bene non suscettibile di
valutazioni differenziate, determina la necessaria attrazione nella sfera di
competenza statale della disciplina delle attività amministrative necessarie
allo scopo. Il procedimento in questione non è accessorio ad una potestà
legislativa regionale, ma, pur nell’ambito della complessiva materia «tutela
della salute», ad un’area di normazione – quella riguardante le sanzioni −
di sicura attribuzione allo Stato, come del resto viene riconosciuto dalla
stessa ricorrente.
Bisogna
ribadire che, così come la prescrizione di sanzioni amministrative non
appartiene in via pregiudiziale allo Stato o alle Regioni, ma accede alla
specifica competenza legislativa ritenuta, secondo Costituzione, più adatta
alla tutela di determinati diritti o interessi (sentenza n. 28 del 1996),
allo stesso modo non esiste una materia della vigilanza, ma questa deve essere
considerata accessorio naturale della competenza sanzionatoria sia statale che
regionale (sentenza
n. 384 del 2005). Una intrinseca necessità di coerenza normativa e
amministrativa impone che non si determinino fratture sul versante applicativo
delle sanzioni di sicura competenza statale. Una regolamentazione differenziata
del procedimento finalizzato all’irrogazione delle sanzioni non solo sarebbe
fonte di incertezze e complicazioni per le amministrazioni e per i cittadini,
ma finirebbe per influire negativamente sulla effettività delle sanzioni
medesime, ove le modalità applicative variassero da Regione a Regione. La
stessa esigenza di uniformità sottesa alla qualificazione come principi
fondamentali di tutte le norme sanzionatorie in materia deve, quindi,
presiedere alla disciplina delle attività finalizzate all’applicazione delle
sanzioni medesime.
2.2. – Ove
si consideri, oltretutto, che il divieto di fumo ricade nella materia «tutela
della salute», di competenza legislativa concorrente, ai sensi del terzo comma
dell’art. 117 Cost., è opportuno e conforme al principio di leale
collaborazione che la disciplina del procedimento non sia dettata in modo
unilaterale dallo Stato, escludendo del tutto le Regioni. La ratio che
determina l’attrazione del procedimento sanzionatorio nella competenza
legislativa statale è, infatti, quella dell’uniformità volta a dare alle
sanzioni, almeno nella previsione normativa, lo stesso grado di effettività in
ogni parte del territorio nazionale. Tale uniformità si concilia con
l’interesse costituzionalmente tutelato delle Regioni a far valere, nella
predisposizione delle norme legislative, le proprie specifiche esigenze. In
questa, come in tante altre ipotesi, giova appunto far riferimento al principio
di leale collaborazione, costantemente richiamato da questa Corte, che rende
preferibile l’integrazione non conflittuale delle esigenze unitarie con quelle
autonomistiche, senza rigide separazioni e contrapposizioni dualistiche.
La norma
statale impugnata prevede una delle possibili modalità di conciliazione delle
ragioni dell’unità con quelle dell’autonomia. La ridefinizione del procedimento
è infatti affidata ad un accordo tra Stato e Regioni, da raggiungersi in sede
di Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni e Province autonome. Tale
tipo di accordo, che non può modificare l’ordine costituzionale delle
competenze, può essere valida soluzione collaborativa in un campo di attività
amministrative strettamente accessorio ad una competenza legislativa
appartenente allo Stato, in quanto attinente a principi fondamentali, ma
iscritto pur sempre nel più vasto ambito della tutela della salute, materia
affidata dalla Costituzione alla competenza legislativa concorrente. Si tratta
di un caso, tra i tanti, in cui l’intreccio delle competenze legislative e
amministrative statali e regionali mal si presta ad essere risolto in termini
di drastica scissione.
Risulta, peraltro, che l’accordo in questione è
stato stipulato il 16 dicembre 2004.
3.– Da quanto detto sinora discende che non merita accoglimento la
ulteriore censura, contenuta nel ricorso della Regione Toscana, riferita alla
presunta violazione del quarto comma dell’art. 117 Cost. e basata sulla
lamentata interferenza statale nell’ordinamento e nell’organizzazione
regionale, di competenza legislativa residuale delle Regioni.
All’esercizio
della funzione legislativa corrisponde il dovere delle pubbliche
amministrazioni, statali, regionali e locali, di dare applicazione, secondo le
proprie competenze, alle norme di legge validamente in vigore. Così come organi
dello Stato possono essere chiamati a dare applicazione a leggi regionali, ove
queste disciplinino oggetti di loro competenza (sentenza n. 467 del
2005), ugualmente gli organi della Regione devono far rispettare leggi
dello Stato, senza che ciò possa essere considerato illegittima interferenza.
per questi motivi
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 51, comma 7, della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione), sollevata, in riferimento all’art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2006.
Annibale
MARINI, Presidente
Gaetano
SILVESTRI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 16 febbraio 2006.