SENTENZA N. 32
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’art. 6, comma
Visto l’atto
di costituzione della Regione Marche;
udito
nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2006 il Giudice relatore Gaetano
Silvestri;
uditi
l’avvocato dello Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l’avvocato Stefano Grassi per
1. – Con ricorso notificato
il 9 dicembre 2004 e depositato il 15 dicembre 2004, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma
L’Avvocatura dello Stato
ricostruisce, preliminarmente, il quadro normativo in cui si colloca la norma
impugnata, evidenziando che la legge regionale in esame disciplina le
competenze amministrative in materia di attività a rischio di incidenti
rilevanti connessi a determinate sostanze pericolose. La difesa erariale
sottolinea, al riguardo, come la normativa in parola, secondo quanto affermato
nella sentenza n.
407 del 2002 di questa Corte, incida su una pluralità di interessi ed
oggetti, in parte di competenza esclusiva dello Stato ed in parte di competenza
concorrente.
In particolare, la legge
della Regione Marche dà attuazione all’art. 18 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 334 (Attuazione della direttiva
96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose). Tale norma stabilisce che «
La
difesa erariale si sofferma, altresì, sull’art. 20 del citato d.lgs. n. 334 del
1999, evidenziando come la norma in questione disponga che, per gli
stabilimenti per i quali il gestore è tenuto a redigere un rapporto di
sicurezza, «il prefetto, d'intesa con le Regioni e gli enti locali interessati,
previa consultazione della popolazione e nell'ambito delle disponibilità
finanziarie previste dalla legislazione vigente, predispone il piano di
emergenza esterno allo stabilimento e ne coordina l'attuazione». In
particolare, il comma 2 dell’art. 20 stabilisce che il piano di emergenza esterno
debba essere elaborato «tenendo conto almeno delle indicazioni di cui
all’allegato IV, punto 2». Queste ultime consistono nei seguenti dati e
informazioni: «a) nome o funzione delle persone autorizzate ad attivare
le procedure di emergenza e delle persone autorizzate a dirigere e coordinare
le misure di intervento adottate all'esterno del sito; b) disposizioni
adottate per essere informati tempestivamente degli eventuali incidenti:
modalità di allarme e richiesta di soccorsi; c) misure di coordinamento
delle risorse necessarie per l'attuazione del piano di emergenza esterno; d)
disposizioni adottate per fornire assistenza con le misure di intervento
adottate all'interno del sito; e) misure di intervento da adottare
all'esterno del sito; f) disposizioni adottate per fornire alla
popolazione informazioni specifiche relative all'incidente e al comportamento
da adottare; g) disposizioni intese a garantire che siano informati i
servizi di emergenza di altri Stati membri in caso di incidenti rilevanti che
potrebbero avere conseguenze al di là delle frontiere».
Ad
avviso del ricorrente il quadro normativo richiamato dimostrerebbe che le
operazioni in questione «possono andare» e «spesso vanno ben al di là» del
territorio della Provincia o della stessa Regione o addirittura dello Stato.
Pertanto,
Invece,
l’art. 6, comma
Il ricorrente sostiene,
inoltre, che la competenza statale in materia troverebbe fondamento nell’art.
118 Cost. ed in particolare nei principi
di sussidiarietà e di adeguatezza; al riguardo, il rilievo nazionale delle
funzioni amministrative in questione sarebbe confermato dalla previsione di cui
all’art. 20 del d.lgs. n. 334 del 1999, il quale stabilisce che il piano di
emergenza esterno sia predisposto da un organo dello Stato, il prefetto, sia
pure d’intesa con le Regioni e gli enti locali interessati.
Sarebbe
violato anche l’art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., poiché l’eventuale informazione dei servizi di emergenza
di altri Stati non potrebbe che essere attuata a cura dello Stato.
Infine,
l’Avvocatura dello Stato censura l’art. 6, comma 3, della legge reg. Marche n. 18 del
2. – Si è costituita in
giudizio, con memoria depositata il 28 dicembre 2004,
3. – In data 22 dicembre 2005
La normativa in parola e la
successiva direttiva del Consiglio dell’Unione europea del 9 dicembre 1996,
96/82 (Direttiva del Consiglio sul controllo dei pericoli di incidenti
rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose) sono state attuate,
rispettivamente, con il d.P.R. 17 maggio 1988, n. 175 (Attuazione della
direttiva CEE n. 82/501, relativa ai rischi di incidenti rilevanti connessi con
determinate attività industriali, ai sensi della legge 16 aprile 1987, n. 183)
e con il citato d.lgs. n. 334 del 1999. Al riguardo,
La difesa regionale esamina, poi,
il contenuto dell’art. 18 del detto d.lgs. n. 334 e dell’art. 72 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del
capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), individuando le competenze regionali
in materia ed evidenziando come le norme citate debbano essere lette alla luce
della riforma del Titolo V; pertanto, a detta della resistente, l’esigenza di
coordinamento fra l’ente statale e quello regionale sarebbe rimessa alla
cooperazione fra i diversi livelli di governo.
Dopo aver ricostruito il quadro
normativo di riferimento,
Sulla base di siffatte argomentazioni
la resistente esclude l’esistenza di un contrasto tra la normativa impugnata e
l’art. 20 del d.lgs. n. 334 del 1999; è infatti proprio questo articolo, al
comma
Vengono, poi, prese in rassegna
altre normative regionali che prevedono la competenza regionale sui piani di
emergenza esterni; in particolare, la difesa regionale si sofferma sull’art. 4
della legge della Regione Toscana 20 marzo 2000, n. 30 (Nuove norme in materia
di attività a rischio di incidenti rilevanti), sull’art. 10, comma 2, della
citata legge reg. Emilia-Romagna n. 26 del 2003, sull’art. 5, comma 2, della
legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme in materia di protezione
civile e volontariato. Istituzione dell’agenzia regionale di protezione civile)
e sull’art. 74 della legge della Regione Liguria 21 giugno 1999, n. 18
(Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in
materia di ambiente, difesa del suolo ed energia).
In merito all’asserita violazione
dell’art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.,
Per quanto riguarda la portata
«ultraregionale» del pericolo, che, secondo l’Avvocatura dello Stato,
implicherebbe la competenza di un organo statale per l’elaborazione ed
attuazione del piano di emergenza, la difesa regionale sottolinea come questa
Corte, nella sentenza
n. 327 del 2003, abbia chiarito che con l’istituzione del Servizio
nazionale della protezione civile (ad opera della legge 24 febbraio 1992, n.
225 recante “Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile”) «il
legislatore statale ha rinunciato ad un modello centralizzato per una
organizzazione diffusa a carattere policentrico».
Inoltre,
La difesa regionale conclude sul
punto sostenendo la piena legittimità delle norme impugnate, in quanto la legge
regionale disciplinerebbe «funzioni espressamente attribuite alle Regioni e
mantenute alla competenza dello Stato solo fino al verificarsi delle condizioni
di cui al comma 3 dell’art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998».
In relazione all’asserita
violazione dell’art. 118 Cost. ed in particolare dei principi di sussidiarietà
ed adeguatezza,
1. – Con ricorso notificato
il 9 dicembre 2004 e depositato il 15 dicembre 2004, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma
2. – Ad
avviso del ricorrente la norma impugnata, nello stabilire che l’elaborazione,
l’approvazione e l’attuazione del piano di emergenza esterno sono effettuati
dalla Provincia, sentiti
Osserva inoltre la resistente che la normativa regionale citata non è ancora operativa, come espressamente previsto dall’art. 17 della citata legge reg. n. 18 del 2004, per il quale «le disposizioni della presente legge hanno efficacia a decorrere dalla stipulazione dell’accordo di programma di cui all’art. 72, comma 3, del d.lgs. n. 112 del 1998», che a tutt’oggi non risulta perfezionato.
La questione non è fondata.
Questa Corte ha già messo in rilievo nella sentenza n. 214 del 2005, con riferimento a questione analoga a quella oggetto del presente giudizio, che l’art. 18 del d.lgs. n. 334 del 1999 – da ritenersi legge-quadro in materia anche dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione – ha attribuito alla Regione la disciplina dell’esercizio delle competenze amministrative in materia di incidenti rilevanti, con il compito di individuare le autorità titolari delle funzioni stesse, competenti ad emanare i provvedimenti discendenti dall’istruttoria tecnica, e di stabilire le modalità per l’adozione di questi ultimi, prevedendo la semplificazione dei procedimenti ed il raccordo con il procedimento di valutazione di impatto ambientale. Si legge infatti nella sentenza citata: «È evidente, allora, che è la stessa normativa statale a consentire interventi sulle competenze amministrative da parte della legge regionale»; inoltre «è lo stesso art. 20 del d.lgs. n. 334 del 1999 […] a porre (ultimo comma) come limite della sua vigenza l’attuazione dell’art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998, il quale conferisce alla Regione le competenze amministrative in materia, fra l’altro, di adozione di provvedimenti in tema di controllo dei pericoli da incidenti rilevanti, discendenti dall’istruttoria tecnica». La pronuncia conclude nel senso che l’attribuzione alla Provincia, da parte della Regione, di una competenza amministrativa ad essa attribuita dal suddetto art. 72 del d.lgs. n. 112 del 1998 «non solo non viola la potestà legislativa dello Stato (sentenza n. 259 del 2004), ma costituisce applicazione di quanto alla Regione consente la stessa legge statale, sia pure in attesa dell’accordo di programma previsto dalla norma statale».
La sentenza n. 214 del 2005 si attaglia perfettamente al presente giudizio e vale, pertanto, a sostenere la dichiarazione di non fondatezza della questione riguardante la norma della Regione Marche impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri.
3. – Il ricorrente censura la norma impugnata anche in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che riserva allo Stato la materia della tutela dell’ambiente.
La questione non è fondata.
Va ribadito nel presente giudizio l’orientamento interpretativo e ricostruttivo di questa Corte sull’identificazione della materia «tutela dell’ambiente». La competenza statale al riguardo si presenta «sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti» (sentenza n. 214 del 2005), con la conseguenza che essa si connette in modo quasi naturale con la competenza regionale concorrente della «protezione civile». Si legge ancora nella medesima sentenza: «A tale proposito l’art. 20 del d.lgs. n. 334 del 1999, sulla disciplina dei piani di emergenza esterni, riserva allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale […]; detta regolamentazione esclude la incompatibilità della competenza esclusiva dello Stato con interventi specifici del legislatore regionale […]».
Le conclusioni appena evocate si attagliano perfettamente alla questione oggetto del presente giudizio e vanno integralmente richiamate per dichiararne l’infondatezza.
4. – Il
ricorrente lamenta anche l’asserita violazione dell’art. 117, secondo comma,
lettera f), Cost., in quanto
La questione non è fondata.
È ormai un dato acquisito, pienamente confermato dalla giurisprudenza di questa Corte, che «con l’istituzione del Servizio nazionale della protezione civile ad opera della legge di riforma n. 225 del 1992 il legislatore statale ha rinunciato ad un modello centralizzato per una organizzazione diffusa a carattere policentrico» (sentenza n. 327 del 2003). Gli «indirizzi per la predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi calamitosi di cui all’art. 2, comma 1, lettera b) della legge n. 225 del 1992» sono di competenza regionale ai sensi dell’art. 108, comma 1, lettera a), numero 3, del d.lgs. n. 112 del 1998, che stabilisce altresì – all’art. 108, comma 1, lettera b), numero 2 – la competenza della Provincia per la predisposizione dei piani provinciali di emergenza, sulla base degli indirizzi regionali. Le competenze dello Stato in materia sono elencate tassativamente dall’art. 107 del medesimo d.lgs. n. 112 del 1998 e, per quanto riguarda i piani di emergenza, hanno ad oggetto «la predisposizione, d’intesa con le Regioni e gli enti locali interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e la loro attuazione». La norma da ultimo citata si riferisce a «calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari».
La
distinzione degli ambiti di competenza dello Stato e della Regione in
subiecta materia è ben delineata quindi dalle norme statali indicate e non
risulta intaccata dalla norma regionale impugnata, che si limita a disciplinare
solo quelle funzioni che sono state trasferite espressamente alle Regioni, per
l’esercizio delle quali
5. – Secondo il ricorrente sarebbe violato anche l’art. 118 Cost., stante il rilievo nazionale delle competenze amministrative in questione. Alla luce dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza solo un organo dello Stato potrebbe realizzare l’intesa con le Regioni.
La questione non è fondata.
Sono proprio i principi di sussidiarietà e di adeguatezza ad aver indotto il legislatore statale a prevedere un’articolazione delle competenze amministrative in maniera tale da conciliare le necessarie esigenze unitarie ed il carattere decentrato e diffuso dell’organizzazione della protezione civile. Il punto di equilibrio individuato dalla legge statale poggia su una precisa ripartizione di compiti, già illustrata, la cui concreta configurazione dipenderà anche dall’accordo Stato/Regioni non ancora perfezionato, al quale è subordinata l’operatività della norma impugnata, come già sottolineato dalla citata sentenza n. 214 del 2005 di questa Corte.
6. – Il ricorrente solleva, infine, questione di legittimità costituzionale della norma impugnata anche in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera a), in quanto l’eventuale informazione dei servizi di sicurezza di altri Stati non potrebbe che essere attuata a cura dello Stato.
La questione non è fondata.
La competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui alla lettera a) del secondo comma dell’art. 117 Cost., riguarda la politica estera ed i rapporti internazionali dello Stato e non viene certamente intaccata dalla semplice ed eventuale trasmissione di informazioni riguardanti piani di emergenza locali, che può essere peraltro effettuata attraverso gli appropriati organi statali.
dichiara non fondata
la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 6, comma
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2006.
F.to:
Annibale MARINI, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l’1 febbraio 2006.