SENTENZA N. 78
ANNO
2005
Commento alla decisione di
Micaela Malena
Il
diritto degli stranieri tra criterio di ragionevolezza e principio di
eguaglianza
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai signori:
- Fernanda CONTRI Presidente
- Guido NEPPI MODONA Giudice
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera c), del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni
urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222 e dell’art.
33, comma 7, lettera c), della legge
30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo), promossi con ordinanze del Tribunale di Vicenza del 26 agosto 2003, del
TAR per
Visti gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella
camera di consiglio del 1° dicembre 2004 il Giudice relatore Francesco Amirante.
Ritenuto in fatto
1.–– Nel corso di due analoghi giudizi di
impugnazione, promossi da due cittadini extracomunitari avverso i decreti di espulsione
tramite accompagnamento alla frontiera, il Tribunale di Vicenza e il Tribunale
di Prato, con ordinanze rispettivamente del 26 agosto 2003 (r.o.
n. 1146 del 2003) e 18 novembre 2003 (r.o. n. 265 del
2004), hanno sollevato – il primo in riferimento agli artt. 24, primo comma, e
27, secondo comma, della Costituzione, e il secondo in riferimento agli artt. 3
e 27 Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8,
lettera c), del decreto-legge 9
settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del
lavoro irregolare di extracomunitari), convertito, con modificazioni, nella
legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui non consente di procedere alla
legalizzazione dei lavoratori extracomunitari in posizione irregolare che siano
stati semplicemente denunciati per uno dei reati di cui agli artt. 380 e 381
del codice di procedura penale.
In punto di rilevanza i remittenti
precisano che la questione sollevata è decisiva nei rispettivi giudizi in
quanto dal suo eventuale accoglimento potrebbe derivare la disapplicazione
del provvedimento di espulsione impugnato che è teleologicamente
connesso con quello di rigetto dell’istanza di regolarizzazione cui
direttamente si riferisce la disposizione censurata.
Quanto al merito della questione, il primo degli
indicati remittenti ritiene che la norma in questione
sia in contrasto con l’art. 24, primo comma, Cost., in quanto l’interessato non
è posto in condizione di opporsi alla semplice denuncia, e con l’art. 27,
secondo comma, Cost., perché sarebbe violata la presunzione di innocenza che
dovrebbe valere fino alla condanna definitiva. Il Tribunale di Prato svolge
analoga argomentazione in riferimento all’art. 27 Cost. e soggiunge un profilo
di censura riferito all’art. 3 Cost., perché vengono parificati i reati per i
quali l’arresto in flagranza è obbligatorio a quelli per i quali è facoltativo
– e cioè consentito solo dopo un esame sulla pericolosità del soggetto e sulla
gravità del fatto (art. 381, comma 4, cod. proc. pen.) – in violazione dei principi di proporzione ed
adeguatezza su cui si fonda il principio di uguaglianza.
2.–– Analoga questione è stata sollevata dal TAR per
Entrambi i remittenti
affermano la rilevanza della sollevata questione nei rispettivi procedimenti e,
quanto alla non manifesta infondatezza, evocano parametri solo in parte
coincidenti.
Infatti, le relative censure vengono riferite dal TAR
per
Il TAR per il Veneto fa, invece, esclusivo riferimento
all’art. 3 Cost. sotto il profilo che si differenziano automaticamente gli
stranieri meritevoli di ottenere la sanatoria rispetto a quelli immeritevoli in
base alla semplice esistenza di una notizia di reato, senza dare
all’interessato la possibilità di verificarne, in contraddittorio,
l’attendibilità nel corso del procedimento di regolarizzazione.
3.–– La stessa questione viene sollevata dal Tribunale
di Catania, con ordinanza del 4 dicembre 2003 (r.o.
n. 232 del 2004), nel corso di un giudizio di impugnazione promosso da un
cittadino extracomunitario avverso il decreto di espulsione emanato nei suoi
confronti, con riguardo all’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in
materia di immigrazione e di asilo), contenente una norma di contenuto eguale a
quella dell’art. 1, comma 8, lettera c),
del d.l. n. 195 del 2002, da applicare ai lavoratori domestici e assimilati.
Dopo aver affermato la rilevanza della questione sul
presupposto della sua incidenza in ordine all’accoglimento del ricorso contro
il provvedimento di espulsione, che rappresenta l’antecedente necessario
dell’intervenuto rigetto dell’istanza di regolarizzazione, il remittente passa all’esame del merito della questione. Al
riguardo, egli ravvisa violazione: dell’art. 2 Cost., perché il gravissimo
pregiudizio che lo straniero subisce fa sì che l’ordinamento non appaia
ispirato, sul punto, a principi di doverosa solidarietà; dell’art. 3 Cost., per
il trattamento irragionevolmente diverso di situazioni giuridiche uguali;
dell’art. 24 Cost., perché lo straniero patisce la censurata ingiustizia senza
avere alcuna possibilità di difendersi dalla denuncia, facendo valere la
propria innocenza; dell’art. 27 Cost., perché viene violata la presunzione di
innocenza che dovrebbe valere fino alla condanna definitiva; dell’art. 35 Cost.,
«perché si incide in maniera grave e definitiva sul diritto al lavoro nel
nostro Paese di una persona che si trova nelle condizioni previste dalla legge
per avere riconosciuto quel diritto»; dell’art. 41 Cost., perché in modo del
tutto illogico il datore di lavoro viene costretto a rinunciare a mantenere
alle proprie dipendenze il lavoratore extracomunitario da lui scelto; ed infine
dell’art. 97 Cost., perché la norma impugnata determina nell’amministrazione un
modo di procedere che non ne assicura l’imparzialità, dal momento che la scelta
dei lavoratori ammessi alla sanatoria finirebbe per essere affidata al caso.
4.–– Questione analoga a quella prospettata dal
Tribunale di Catania è stata sollevata, con riguardo alla medesima
disposizione, dal TAR per
Dopo aver affermato la rilevanza della questione, i remittenti fanno riferimento, quanto al merito della
stessa, a parametri solo in parte coincidenti.
Precisamente il TAR per
Il TAR per il Veneto, invece, si limita a richiamare
l’art. 3 Cost. sotto il profilo già illustrato nella propria precedente
ordinanza n. 451 del 2004 relativa all’art. 1, comma 8, lettera c), del d.l. n. 195 del 2002, secondo
cui la disposizione censurata prevede che la semplice denuncia per uno dei
reati ivi indicati comporta automaticamente l’esclusione dello straniero dal
beneficio della regolarizzazione, senza attribuire all’interessato la facoltà
di ottenere, nel corso del procedimento di regolarizzazione, la verifica
dell’attendibilità del contenuto della denuncia stessa.
5.–– Nei giudizi promossi con le ordinanze n. 1146 del
2003, n. 20 del 2004, n. 232 del 2004 e n. 610 del 2004 è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata infondata.
Osserva la difesa del Governo che le norme del d.l. n.
195 del 2002 hanno la finalità di consentire la regolarizzazione dei lavoratori
extracomunitari che, seppure illegalmente presenti nel territorio dello Stato,
svolgono attività di lavoro subordinato. La presunzione di innocenza di cui
all’art. 27 Cost. non esclude che il legislatore possa valorizzare la presenza
di una denuncia penale a carico dello straniero, considerandola indice
sintomatico di una possibile inclinazione a delinquere, tanto più che la norma
ha individuato una ristretta serie di ipotesi, ossia quelle dei reati per i
quali è previsto l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza, nelle quali
la presenza di una denuncia implica il rigetto dell’istanza di
regolarizzazione. Né dovrebbe essere dimenticato, secondo l’Avvocatura dello Stato,
che la normativa del 2002 è finalizzata a consentire la sanatoria del c.d.
lavoro “nero”, ossia un’attività svolta da chi si è illegalmente introdotto nel
territorio dello Stato; non è irragionevole, perciò, che il legislatore, nel
disporre una normativa per la regolarizzazione di situazioni illegali, abbia
ritenuto di dover escludere soggetti che versano in situazioni di un certo
tipo, come quella di chi ha subito una denuncia per alcuni reati.
Il testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, d’altra parte, prevede all’art. 17 la possibilità, per il
cittadino extracomunitario illegalmente presente nel territorio dello Stato, di
permanervi per il tempo necessario all’esercizio del diritto di difesa.
Ne consegue che il riferimento alla semplice denuncia
penale non contrasta, di per sé, con i principi costituzionali, purché la
denuncia «sia assunta non già come mero dato formale, bensì quale effetto di
una condotta materiale realizzata dal soggetto».
Considerato in diritto
1.—
Le norme suindicate sono denunciate, sotto diversi profili, per
contrasto con gli artt. 2, 3, 4, 13, 16, 24, 27, 29, 35, 41 e 97 Cost., e tutti
i remittenti hanno fornito motivazioni non implausibili della rilevanza della questione nei rispettivi
giudizi.
2.— Poiché la questione
non si pone in termini diversi per i lavoratori domestici e per i dipendenti da
imprese, tutti i giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3.— La questione è
fondata con riferimento all’art. 3 della Costituzione.
Se è indubitabile che
rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire i requisiti che i
lavoratori extracomunitari debbono avere per ottenere le autorizzazioni che
consentano loro di trattenersi e lavorare nel territorio della Repubblica, è
altresì vero che il suo esercizio deve essere rispettoso dei limiti segnati dai
precetti costituzionali. A prescindere dal rispetto di altri parametri, per essere
in armonia con l’art. 3 Cost. la normativa deve anzitutto essere conforme a
criteri di intrinseca ragionevolezza (cfr. sentenze
n. 62 e n. 283
del 1994).
Ora, nel nostro
ordinamento la denuncia, comunque formulata e ancorché contenga l’espresso
riferimento a una o a più fattispecie criminose, è atto che nulla prova
riguardo alla colpevolezza o alla pericolosità del soggetto indicato come
autore degli atti che il denunciante riferisce. Essa obbliga soltanto gli
organi competenti a verificare se e quali dei fatti esposti in denuncia
corrispondano alla realtà e se essi rientrino in ipotesi penalmente sanzionate,
ossia ad accertare se sussistano le condizioni per l’inizio di un procedimento
penale.
Considerazioni analoghe
sono alla base della sentenza n. 173 del 1997 la quale, nel dichiarare
l’illegittimità costituzionale dell’art. 47-ter,
ultimo comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354, rilevò che era l’automatismo
delle conseguenze ricollegate alla sola denuncia a urtare contro il principio
di ragionevolezza.
Le norme censurate fanno
irragionevolmente derivare dalla denuncia conseguenze molto gravi in danno di
chi della medesima è soggetto passivo, imponendo il rigetto dell’istanza di
regolarizzazione che lo riguarda e l’emissione nei suoi confronti
dell’ordinanza di espulsione; conseguenze tanto più gravi qualora s’ipotizzino
denunce non veritiere per il perseguimento di finalità egoistiche del
denunciante e si abbia riguardo allo stato di indebita soggezione in cui, nella
vigenza delle norme stesse, vengono a trovarsi i lavoratori extracomunitari.
Si deve pertanto
dichiarare, in riferimento all’art. 3 Cost., l’illegittimità costituzionale
delle norme impugnate nella parte in cui fanno derivare automaticamente il
rigetto della istanza di regolarizzazione del lavoratore extracomunitario dalla
presentazione nei suoi confronti di una denuncia per uno dei reati per i quali
gli artt. 380 e 381 cod. proc. pen.
prevedono l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza.
Restano assorbiti tutti
gli altri profili di censura.
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 7, lettera c), della legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), e dell’art. 1,
comma 8, lettera c), del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, nella parte in cui fanno
derivare automaticamente il rigetto della istanza di regolarizzazione del
lavoratore extracomunitario dalla presentazione di una denuncia per uno dei
reati per i quali gli articoli 380 e 381 cod. proc. pen. prevedono l’arresto obbligatorio o facoltativo in
flagranza.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 febbraio
2005.
F.to:
Fernanda
CONTRI, Presidente
Francesco AMIRANTE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18
febbraio 2005.