SENTENZA N. 32
ANNO 2005
Commento alla decisione di
Silvia Nicodemo
Dopo
avere aperto uno spiraglio, la Corte costituzionale chiude la porta e
impedisce… l’accesso
(per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali)
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Carlo MEZZANOTTE Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI
MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE
SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 10, del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia
di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6
febbraio 1996, n. 52), promosso con ordinanza del 5 luglio 2002 dal Consiglio
di Stato, iscritta al n. 469 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
43, prima serie speciale, dell’anno 2002.
Visto l’atto di intervento della Commissione nazionale per le
società e la borsa (CONSOB) e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del
22 giugno 2004 il Presidente relatore Carlo Mezzanotte;
udito l’avvocato dello Stato
Oscar Fiumara per
Ritenuto in
fatto
1. ¾ Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 97 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 4,
comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli
8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), nella parte in cui assoggetta al
segreto d’ufficio l’intera documentazione in possesso della Commissione
nazionale per le società e la borsa (CONSOB) in ragione della sua attività di
vigilanza.
Il remittente è chiamato a pronunciarsi sul
ricorso, proposto da una società di revisione e
certificazione di bilanci, per la riforma della sentenza del Tribunale
amministrativo per il Lazio, con la quale è stato respinto il ricorso avverso
la nota CONSOB di diniego dell’accesso agli atti del procedimento sanzionatorio promosso a carico
della medesima società e già conclusosi con l’archiviazione. L’interesse della
società dì revisione ad accedere al fascicolo che la riguardava trova origine
nella controversia civile insorta tra quest’ultima e la società-cliente per
pretese responsabilità in ordine alle operazioni di revisione che erano state oggetto del procedimento archiviato
dall’autorità di vigilanza.
Il giudice a quo osserva
che la disposizione in questione assoggetta al segreto d’ufficio «le notizie,
le informazioni e i dati in possesso della CONSOB in ragione della sua attività
di vigilanza». II tenore del divieto non consentirebbe di attenuarne la portata
in via interpretativa, né potrebbe assumere rilevanza quanto
affermato dalla Corte nella sentenza n. 460 del
2000 relativa alla medesima disposizione, ma circoscritta alla sola
posizione del soggetto sottoposto a procedimento disciplinare.
Ciò premesso, il
Consiglio di Stato assume che la
disposizione censurata sia in contrasto con l’art. 3
Cost., in quanto essa prevede un divieto di
accesso ai documenti in possesso della CONSOB che irragionevolmente omette di considerare in concreto
l’effettiva sussistenza di interessi idonei a giustificare la segretezza delle
informazioni. La medesima norma determinerebbe, inoltre, una irragionevole
disparità di trattamento tra i soggetti interessati ad acquisire, rispettivamente, i documenti in possesso della
CONSOB e quelli detenuti da altre amministrazioni. L’irragionevolezza
sussisterebbe, secondo il remittente, quanto meno
nella parte in cui la disposizione censurata comporta l’opposizione del segreto
allo stesso soggetto interessato dall’attività di vigilanza, in relazione ad
atti che toccano la propria sfera giuridica.
Il remittente adduce altresì la
violazione dell’art. 24 Cost., in quanto la
preclusione generalizzata all’accesso sarebbe idonea ad incidere negativamente
sulle scelte processuali dei soggetti interessati, i quali non sarebbero posti
in grado di acquisire elementi utili per la difesa in giudizi su fatti
coincidenti o collegati a quelli oggetto delle attività di controllo svolte
dalla CONSOB.
Il denunciato art. 4, comma 10, contrasterebbe poi con l’art. 76 Cost., poiché l’art. 1 della legge 6 febbraio 1996, n. 52
(Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza
dell’Italia alle Comunità europee – legge comunitaria 1994), in base al quale è
stato emanato il d.lgs. n. 58 del
La medesima disposizione è censurata, infine, per violazione dell’art. 97 Cost., giacché tale
divieto frustrerebbe l’interesse di ogni soggetto alla conoscenza di
atti che lo riguardano direttamente,
con pregiudizio dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica
amministrazione.
2. ¾ Con
atti di identico contenuto sono intervenuti in giudizio
Quanto alla
denunciata lesione del principio di ragionevolezza, l’Avvocatura osserva che
l’intera disciplina recata dal d.lgs. n. 58
del 1998 sarebbe posta a salvaguardia del pubblico risparmio, tutelato
dall’art. 47 Cost. La particolare forma di tutela del pubblico risparmio
offerta dall’art. 4, comma 10, risponderebbe - osserva la difesa erariale - alla necessità di rendere più agevole l’attività di
vigilanza, nonché a quella di evitare che vengano
comunicate al mercato, senza il necessario
filtro del controllo svolto dalla CONSOB, notizie in grado di falsarne
il corretto andamento. Peraltro, affidare al giudice la valutazione in concreto
della sussistenza di interessi tutelabili tramite l’apposizione del segreto
darebbe luogo ad incertezze e controversie che la scelta legislativa ha inteso
evitare, attraverso una non irragionevole valutazione di prevalenza
dell’interesse alla riservatezza delle informazioni acquisite dalla CONSOB,
come d’altronde è previsto da analoghe disposizioni in relazione agli atti di
altre autorità di vigilanza.
Ad avviso della
difesa erariale, inoltre, il divieto troverebbe ulteriore giustificazione nel
fatto che le informazioni richieste non rimarrebbero nella sfera esclusiva
dell’interessato e che la pubblicazione senza filtro di informazioni acquisite
dalla CONSOB sarebbe idonea a determinare confusione informativa, distorcendo
il corretto andamento del mercato.
In relazione poi
alla dedotta violazione dell’art. 24 Cost.,
l’Avvocatura sostiene che il diritto di difesa sarebbe impropriamente evocato
in relazione ad una controversia fra privati, la cui necessaria posizione di
parità verrebbe alterata se
La difesa
erariale rileva inoltre, quanto al prospettato contrasto con l’art. 76 Cost., che una tale censura è stata già scrutinata da questa
Corte, nel senso della manifesta infondatezza, nell’ordinanza n. 93 del
2001. Si osserva, altresì, che la delega legislativa attuata con il d.lgs.
n. 58 del 1998 (legge 6 febbraio 1996, n. 52) intende
dare applicazione, tra le altre, alla direttiva 93/22/CEE del Consiglio del 10
maggio 1993, e che tale disciplina comunitaria di settore contiene previsioni
in materia di segreto d’ufficio dell’autorità di vigilanza, il che renderebbe
palese l’inconsistenza della censura.
La sussistenza
di ragioni di pubblico interesse che ostano alla divulgazione della
documentazione in possesso della CONSOB in relazione alla propria attività di
vigilanza renderebbe infondata, secondo gli intervenienti,
anche la censura sollevata con riferimento all’art. 97 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. ¾ Il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 97
Cost., questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo
unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), nella parte in cui
assoggetta al segreto d’ufficio l’intera documentazione in possesso della
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) in ragione
dell’attività di vigilanza.
Specificamente, la disposizione in esame assoggetta al
segreto d’ufficio “le notizie, le informazioni e i dati in possesso della
CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza”. Il remittente,
premesso che il tenore del divieto non consente di attenuarne la portata in via
interpretativa e negato che possa venire in rilievo a tal fine l’indirizzo
espresso nella sentenza
n. 460 del 2000 di questa Corte, giacché nella specie non si tratta, come
in quella pronuncia, di un caso di procedimento disciplinare, ritiene che la
disposizione censurata contrasti con l’art. 3 Cost. per due concorrenti
ragioni. Da un lato, essa porrebbe un divieto
di accesso che irragionevolmente
precluderebbe di verificare in concreto l’effettiva sussistenza di interessi
idonei a giustificare la segretezza delle informazioni; dall’altro, darebbe
luogo ad una irragionevole disparità di trattamento
tra i soggetti interessati ad acquisire,
rispettivamente, i documenti in possesso della CONSOB e quelli detenuti da
altre amministrazioni, senza differenziare la posizione dei soggetti
interessati dall’attività di vigilanza in relazione ad atti che toccano la
propria sfera giuridica.
La medesima disposizione violerebbe inoltre l’art. 24
Cost., in quanto la preclusione generalizzata
all’accesso potrebbe incidere negativamente sulle scelte processuali dei
soggetti interessati, i quali non sarebbero posti in grado di acquisire
elementi utili per la difesa in giudizi su fatti coincidenti o collegati a
quelli oggetto delle attività di controllo svolte dalla CONSOB, e l’art. 97 Cost., a causa della compressione dell’interesse
di ogni soggetto alla conoscenza di atti che lo riguardano direttamente.
Da ultimo, il remittente
deduce la violazione dell’art. 76 Cost., in
riferimento all’art. 1 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (Disposizioni per
l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità
europee – legge comunitaria 1994), in base al quale è stato emanato il d.lgs.
n. 58 del 1998, che testualmente recita: «ove ricorrano deleghe al Governo per
l’emanazione di decreti legislativi recanti le norme occorrenti per dare
attuazione alle direttive comunitarie, tra i principî e i criteri generali
dovranno essere previsti quelli della piena trasparenza e dell’imparzialità
dell’azione amministrativa, al fine di garantire il diritto di accesso alla
documentazione e ad una corretta informazione dei cittadini, nonché, nei modi
opportuni, i diritti dei consumatori e degli utenti».
2. ¾ La questione non è fondata.
2.1. ¾ Questa Corte ha già avuto
modo di vagliare la conformità a Costituzione della
disposizione oggetto dell’odierno giudizio. Le questioni allora proposte
denunciavano la previsione di un divieto di accesso alla documentazione in
possesso della CONSOB in ragione dell’attività di vigilanza ad essa attribuita sui mercati finanziari anche nei
procedimenti disciplinari a carico di soggetti sottoposti alla vigilanza della
stessa CONSOB. In quella circostanza, oltre a rinvenire, nel d.lgs. n. 58 del
1998 poc’anzi menzionato, elementi
interpretativi utili a dimostrare la inopponibilità del segreto al
soggetto sottoposto a procedimento disciplinare, quanto meno in relazione ai
documenti sui quali quel procedimento si fonda, questa Corte ebbe a chiarire
che in nessun caso la protezione di un interesse costituzionale - quale certamente è la stabilità dei mercati
finanziari, che si può ricondurre all’ambito tematico dell’art. 47 Cost. - può giungere a legittimare la sostanziale segretezza,
nei confronti dello stesso interessato, dei documenti che fondano un procedimento
a suo carico (sentenza
n. 460 del 2000; ordinanze n. 93
e n. 80 del 2001).
Nel caso qui all’esame, ben diversamente, viene in
considerazione il diritto, asseritamente violato
dalla disposizione censurata, di accedere alla documentazione inerente ad un
procedimento svolto nei confronti di una società soggetta alla vigilanza della
CONSOB e conclusosi con un provvedimento di archiviazione, in relazione al
quale, secondo quanto riferito dallo stesso remittente,
è già intervenuta una pronuncia giurisdizionale che ha riconosciuto alla
medesima società il diritto di accesso.
Così precisato l’ambito della questione, risulta
chiaro che non viene in discussione il diritto di difendersi secondo le regole
del processo civile, il quale postulerebbe l’acquisizione di atti a fini
probatori disposta in favore di tutte le parti, ma il diverso interesse a
ottenere la disponibilità di tutta la documentazione raccolta dalla CONSOB
nell’esercizio della sua attività onde poterne far uso successivamente in un
giudizio civile concernente i medesimi fatti già valutati dalla autorità di
vigilanza. L’accesso, in breve, viene qui richiesto
non per difendersi da un provvedimento sanzionatorio
della CONSOB, bensì per trasferire gli atti del procedimento amministrativo –
conclusosi favorevolmente per il soggetto ad esso sottoposto - nel processo civile intentato nei confronti del
medesimo soggetto da chi, proprio da quegli stessi fatti, si ritiene
danneggiato. In tal modo, peraltro, la caducazione,
che si chiede a questa Corte di disporre, del regime di segreto sui documenti
acquisiti dalla CONSOB nell’espletamento della sua attività di vigilanza
andrebbe ad esclusivo vantaggio di una sola delle parti del giudizio civile. I
documenti acquisiti dal soggetto sottoposto a vigilanza della CONSOB
resterebbero infatti, per tutti, e in particolare per
il suo contraddittore nel giudizio civile di danno, assoggettati a segreto,
sicché una eventuale pronuncia di accoglimento finirebbe per introdurre, in un
rapporto processuale conformato dal principio di parità, un trattamento
irragionevolmente differenziato tra le parti. Tanto più ove si consideri che il
soggetto che abbia acquisito la disponibilità degli atti in possesso della
CONSOB in ragione dell’attività di vigilanza non avrebbe certamente l’obbligo
di versarli integralmente nel giudizio civile di danno intentato nei suoi
confronti, ben potendo, in base a scelte difensive di mera opportunità,
produrne solo alcuni e non altri. Non sussiste, pertanto, la denunciata
violazione del diritto di difesa (art. 24 Cost.).
La disposizione censurata non è viziata neppure da
alcuna intrinseca irragionevolezza. Contrariamente a quanto sostenuto dal remittente, infatti, la stessa disciplina dell’accesso ai
documenti acquisiti dalla CONSOB in ragione della sua attività di vigilanza non
si sostanzia in un divieto assoluto. L’art. 4 del d.lgs. n. 58 del 1998,
infatti, da un lato, proprio al comma 10, fa salvi i
casi previsti dalla legge per le indagini relative a violazioni sanzionate
penalmente; dall’altro, nei commi precedenti, e in particolare al comma 5, prevede
che
2.2. ¾ Le considerazioni sin qui
svolte consentono anche di escludere la denunciata violazione dell’art. 97
Cost. In proposito, si deve solo aggiungere che il contrasto della disposizione
censurata con il generale interesse alla conoscenza dell’attività
amministrativa, che dà forma ai canoni di imparzialità e buon andamento della
pubblica amministrazione, viene evocato dal remittente sotto il profilo della lesione della posizione
sostanziale di base in ipotesi «non più o altrimenti tutelabile». Una volta,
peraltro, che venga riconosciuto il diritto di accesso
al provvedimento conclusivo del procedimento svolto dalla CONSOB, si deve
ritenere che l’impossibilità di accedere alla documentazione in riferimento
alla quale esso è stato adottato contemperi non irragionevolmente l’interesse
del destinatario del provvedimento e le garanzie delle quali l’attività di
vigilanza deve essere circondata per risultare funzionale alle finalità cui
essa è preordinata, sicché la disposizione censurata appare ispirata proprio ad
un criterio di buon andamento dell’amministrazione e di imparzialità
dell’azione amministrativa. Ne discende, dunque, l’infondatezza della censura
sollevata in riferimento all’art. 97 Cost.
2.3. ¾ Quanto al denunciato vizio
di eccesso di delega (art. 76 Cost.), quale si ricaverebbe dal contrasto con
l’art. 1, comma 1, della legge n. 52 del 1996, che tra i principî e criteri
generali include quello della piena trasparenza e della imparzialità
dell’azione amministrativa, la circostanza che la delega in questione è volta a
dare attuazione alla direttiva 93/22/CEE del Consiglio del 10 maggio 1993
relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari impone di
riportarsi a quanto in essa previsto con riguardo al
regime di diffusione delle informazioni. L’art. 25, primo comma, della
direttiva prescrive l’obbligo del segreto d’ufficio «per tutte le persone che
lavorano o hanno lavorato per conto delle autorità competenti, nonché per i
revisori o esperti che agiscono per conto delle autorità competenti». A rendere
più agevole l’individuazione dell’area coperta da segreto contribuisce il
capoverso del medesimo comma, ove si chiarisce che tale obbligo comporta «che
le informazioni riservate, ricevute da tali persone nell’esercizio delle
funzioni, non possono essere rivelate ad alcuna persona o autorità, se non in
forma sommaria o globale e in modo che non possano essere identificate le singole imprese di investimento, salvi i casi
disciplinati dal diritto penale».
Proprio il riferimento ad una informazione
sommaria e/o globale individua un tipo di comunicazione estraneo alla
fattispecie della richiesta di accesso al fascicolo relativo a fatti
determinati, avendo piuttosto ad oggetto documentazione con valore informativo
tendenziale e statistico. Ciò rende palese l’infondatezza della questione.
per questi motivi
dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n.
52), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 97 Cost.,
dal Consiglio di Stato, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12
gennaio 2005.
Carlo MEZZANOTTE, Presidente e Redattore
Depositata in Cancelleria il 26 gennaio 2005.