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SENTENZA N. 324

ANNO 2003

Commenti alla decisione di

 

I. Tommaso F. Giupponi, Potestà regolamentare regionale, riserva di legge e principio di legalità dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: Repetitaconsolidant (per gentile concessione del Forum di Quaderni costituzionali)

 

II. Sergio Foà, Illegittimi i regolamenti della Giunta autorizzati ''in bianco''dalla legge regionale, legittimi quelli di esecuzione anche senza copertura statutaria? (per gentile concessione della Rivista telematica federalismi.it)

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Giudici:

-          Riccardo CHIEPPA, Presidente

-          Valerio ONIDA

-          Carlo MEZZANOTTE

-          Guido NEPPI MODONA

-          Piero Alberto CAPOTOSTI

-          Annibale MARINI

-          Franco BILE

-          Giovanni Maria FLICK

-          Ugo DE SIERVO

-          Romano VACCARELLA

-          Alfio FINOCCHIARO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 11, comma 3, lettera i), della legge della Regione Campania 1° luglio 2002, n. 9 recante <<Norme in materia di comunicazione e di emittenza radiotelevisiva ed istituzione del Comitato Regionale per le comunicazioni – CO.RE.COM.>>, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 3 settembre 2002, depositato in cancelleria il 12 successivo ed iscritto al n. 55 del registro ricorsi 2002.

         Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;

         udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2003 il Giudice relatore Ugo De Siervo;

         uditi l’avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

         1. – Con ricorso depositato il 12 settembre 2002 ed iscritto al registro ricorsi n. 55 del 2002, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 11, comma 3, lettera i), della legge della Regione Campania 1° luglio 2002, n. 9 (Norme in materia di comunicazione e di emittenza radiotelevisiva ed istituzione del Comitato Regionale per le comunicazioni – CO.RE.COM.). Tale disposizione stabilisce che la Giunta regionale, in mancanza di un “atto legislativo” del Consiglio regionale e fino alla approvazione di “una legge organica sul sistema integrato della comunicazione in Campania”, disciplini con regolamento “la localizzazione e l’attribuzione dei siti di trasmissione delle reti pubbliche per l’emittenza radiotelevisiva e per le telecomunicazioni e gli strumenti di sostegno eventualmente necessari”.

         2. – Dal momento che per il terzo comma del nuovo art. 117 della Costituzione la materia “ordinamento della comunicazione” appartiene alla competenza legislativa concorrente delle Regioni e dello Stato, l’Avvocatura dello Stato afferma che costituirebbe principio fondamentale della materia la previsione di cui all’ art. 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e televisivo”), secondo la quale spetta all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni la funzione di redigere un piano nazionale, nel cui ambito, sentite le Regioni, si individua la localizzazione degli impianti e la attribuzione dei siti. Pertanto la norma regionale censurata, assegnando alla Giunta regionale il potere di disciplinare la localizzazione e l’attribuzione dei siti di trasmissione, violerebbe il principio fondamentale contenuto nella legge statale, e si porrebbe così in contrasto con l’art. 117 della Costituzione.

         3. – E’ intervenuta la Regione Campania la quale ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile e comunque infondato, riservandosi di depositare successiva memoria illustrativa.

         4. - In data 27 febbraio 2003 la Regione Campania ha depositato – fuori termine – una memoria difensiva in vista dell’udienza pubblica dell’11 marzo 2003. La Regione sostiene innanzi tutto che il ricorso dello Stato avrebbe ricostruito in modo errato la disciplina vigente. In particolare, l’art. 2, comma 6, della legge n. 249 del 1997 attribuirebbe alla Autorità per le garanzie nelle comunicazioni non il compito di procedere alla localizzazione degli impianti bensì, più semplicemente, quello di redigere il piano nazionale di assegnazione delle frequenze al fine di procedere all’ubicazione degli impianti medesimi.

         In secondo luogo, nella memoria si sostiene che, qualora si ritenesse di individuare nell’“ordinamento della comunicazione” la materia nella quale interviene la legge regionale, collocando dunque tale intervento in un ambito di competenza concorrente, si dovrebbe ritenere la normativa statale eccedente il compito di dettare i “principi fondamentali” della materia, ove davvero attribuisse ad una amministrazione statale il compito di individuare concretamente i siti. Pertanto, secondo la difesa regionale, la legge impugnata non inciderebbe in quell’ambito dell’“ordinamento della comunicazione” riservato al legislatore statale.

         Da ultimo, nella memoria si sostiene che – nella misura in cui la normativa statale disporrebbe l’attribuzione delle funzioni amministrative di localizzazione degli impianti ad una autorità statale – essa sarebbe in contrasto con l’art. 118 della Costituzione. Tale disposizione, infatti, escluderebbe che, nelle materie di competenza concorrente, lo Stato possa regolare l’attribuzione di funzioni amministrative.

Considerato in diritto

         1. - Il Governo ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, lettera i), della legge della Regione Campania 1° luglio 2002, n. 9 (Norme in materia di comunicazione e di emittenza radiotelevisiva ed istituzione del Comitato Regionale per le comunicazioni – CO.RE.COM.) perché eccederebbe dalla competenza legislativa regionale di cui all’art. 117 della Costituzione. La disposizione censurata stabilisce che la Giunta regionale, in mancanza di un “atto legislativo” del Consiglio regionale e fino alla approvazione di “una legge organica sul sistema integrato della comunicazione in Campania”, disciplini con regolamento “la localizzazione e l’attribuzione dei siti di trasmissione delle reti pubbliche per l’emittenza radiotelevisiva e per le telecomunicazioni e gli strumenti di sostegno eventualmente necessari”. Il Governo ricorrente, pur riconoscendo che il terzo comma del nuovo art. 117 della Costituzione prevede una competenza legislativa concorrente fra Stato e Regione in tema di “ordinamento della comunicazione”, deduce dall’art. 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e televisivo) l’esistenza di un principio fondamentale in base al quale “la localizzazione e l’attribuzione dei siti” sarebbe riservata all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, “che provvede sentite le Regioni”. Da ciò l’affermazione della illegittimità della norma regionale impugnata.

         2. - La questione è fondata nei termini di seguito precisati.

         L’Avvocatura dello Stato ritiene incostituzionale la norma impugnata sulla base di una lettura solo parziale della legislazione vigente in materia.

         Infatti la legge n. 249 del 1997, invocata dalla difesa erariale quale fonte dei principi fondamentali della materia “ordinamento della comunicazione”, integrata dalla successiva legge 30 aprile 1998, n. 122 (Differimento di termini previsti dalla legge 31 luglio 1997, n. 249, relativi all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nonché norme in materia di programmazione e di interruzioni pubblicitarie televisive) prevede un potere consultivo delle Regioni nella elaborazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze. Questo assetto normativo è stato successivamente modificato ed integrato nel senso di un parziale ampliamento del ruolo delle Regioni nella materia.

         Infatti la legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), all’art. 8, primo comma, lettere a) e c), attribuisce esplicitamente alla competenza delle Regioni – seppur “nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità indipendenti” – in particolare “l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti di radiodiffusione, ai sensi della legge 31 luglio 1997, n. 249 ...”, nonché “le modalità per il rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti di cui al presente articolo in conformità a criteri di semplificazione amministrativa ...”.

         Al tempo stesso, il quarto comma dell’art. 8 della legge 22 febbraio 2001, n.36, riconosce alle Regioni un potere di definire “le competenze che spettano alle Province e ai Comuni, nel rispetto di quanto previsto dalla legge 31 luglio 1997, n. 249”, nelle diverse materie di cui al primo comma del medesimo art. 8.

         A sua volta, il decreto legge 23 gennaio 2001, n. 5 (Disposizioni urgenti per il differimento di termini in materia di trasmissioni radiotelevisive analogiche e digitali, nonché per il risanamento di impianti radiotelevisivi), convertito con modificazioni in legge dall’art. 1 della legge 20 marzo 2001, n. 66, prevede all’art. 2, commi 1 e 1-bis, alcuni poteri pianificatori di Regioni e Comuni in tema di localizzazione dei siti degli impianti di radiodiffusione e di installazione degli impianti di telefonia mobile, in attesa dell’attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze televisive in tecnica digitale.

         Questo esplicito riconoscimento, già nella legislazione statale vigente prima della riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, di poteri – seppur limitati e parziali – delle Regioni e degli enti locali in tema di determinazione della localizzazione dei siti di trasmissione, trova conferma anche nei piani di assegnazione dei diversi tipi di frequenze adottati dalla stessa Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Tali piani, infatti, non solo fanno riferimento all’integrazione dell’art. 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, ad opera delle norme successive, ma prevedono espressamente la possibilità che i siti individuati nel piano nazionale di assegnazione delle frequenze possano subire variazioni “a seguito di segnalazioni da parte delle Regioni successive all’adozione del Piano” e disciplinano in termini specifici la sostituzione dei siti individuati nel Piano con “siti equivalenti” (si veda, in particolare, la delibera n. 249/02/CONS dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni).

         3. - In conclusione, già nella legislazione precedente la riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, risultava espressamente riconosciuto un ruolo, per quanto limitato, delle Regioni in tema di localizzazione dei siti degli impianti di comunicazione. Tale ruolo è oggi ancor più innegabile sulla base dell’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, che prevede fra le materie di legislazione concorrente, non soltanto il “governo del territorio” e la “tutela della salute”, ma anche l’“ordinamento della comunicazione”. Conseguentemente, non può escludersi una competenza della legge regionale in materia, che si rivolga alla disciplina di quegli aspetti della localizzazione e dell’attribuzione dei siti di trasmissione che esulino da ciò che risponde propriamente a quelle esigenze unitarie alla cui tutela sono preordinate le competenze legislative dello Stato nonché le funzioni affidate all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

         4. - Non può peraltro sfuggire che la disposizione impugnata, attribuisce l’esercizio di questa competenza, “se il Consiglio non provvede con proprio atto legislativo”, ad un regolamento regionale adottato dalla Giunta regionale, “sentita la Commissione consiliare competente”, regolamento che resterà in vigore “fino a quando il Consiglio regionale non approva una legge organica sul sistema integrato della comunicazione in Campania”.

         Una previsione del genere contrasta anzitutto con la mancanza di una nuova disciplina statutaria relativa al potere regolamentare delle Regioni, in particolare in quanto esso è attribuito alla Giunta regionale, secondo quanto questa Corte ha già affermato (sentenza n. 313 del 2003).

         Inoltre, nella disposizione impugnata l’esercizio del potere regolamentare, in funzione “suppletiva” del mancato esercizio del potere legislativo, viene meramente autorizzato dalla legge regionale, che peraltro non delimita o indirizza in alcun modo il suddetto potere regolamentare. E ciò malgrado che l’ambito oggettivo in cui tale potere regolamentare sarebbe chiamato ad incidere, in termini di assoluta fungibilità rispetto alla fonte legislativa regionale, risulti caratterizzato da riserve di legge che la Costituzione stabilisce per l’allocazione e la distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli territoriali di governo (art. 118, secondo comma, della Costituzione), nonché per discipline che incidano su alcune rilevanti situazioni soggettive (diritto all’informazione, attività di impresa).

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

         dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 3, lettera i), della legge della Regione Campania 1° luglio 2002, n. 9 (Norme in materia di comunicazione e di emittenza radiotelevisiva ed istituzione del Comitato Regionale per le comunicazioni – CO.RE.COM.).

         Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 15 ottobre 2003.

Riccardo CHIEPPA, Presidente

Ugo DE SIERVO, Redattore

Depositata in Cancelleria il 29 ottobre 2003.